A fiscalização prévia do Tribunal de Contas tem essencialmente três efeitos: impede o prejuízo financeiro público, garante a legalidade da contratação e do endividamento público e funciona como um meio preventivo da corrupção, como o MENAC tem alertado.

O seu regime é muito recente, tem menos de 15 anos e decorre da Lei n.º 61/2011, de 7/12. Foi este diploma que fortaleceu toda a disciplina do visto e da responsabilidade financeira. O que agora se propõe é não só fazer um retrocesso desse reforço, mas atingir – como iremos demonstrar – de forma drástica todo este edifício de controlo pela base. Ao contrário, diga-se, da tendência internacional, como sucede em Itália, que, em janeiro deste ano, reforçou fortissimamente o seu regime da fiscalização prévia.

Dada a amplitude das medidas constantes da Proposta de Lei 72/XVII/1.ª, iremos, neste artigo, tendo por base o estudo científico destas matérias de direito financeiro ao longo dos anos, de forma construtiva, focar três pontos. A inviabilidade de substituição da fiscalização prévia pela fiscalização concomitante (1), as mais gravosas alterações da fiscalização prévia (2) e, por fim, as consequências de verdadeira rutura constitucional que decorrem da proposta (3).

1 A intenção da lei é a de substituir a fiscalização prévia pela fiscalização concomitante. É importante saber em que consiste e as suas limitações. O primeiro aspeto a realçar é que a fiscalização concomitante não impede o prejuízo público: o contrato já produziu efeitos e, se tiver havido prejuízo financeiro público, ele já se verificou. Ela limita-se a acompanhar o contrato já celebrado.

O segundo é que não se trata de um controlo judicial, como a fiscalização prévia, antes de uma atividade de auditoria que, como tal, tem regras próprias. O que significa que reveste uma maior complexidade, consome muito mais recursos e é muito mais demorada (a fiscalização de um único contrato pode levar anos). Por isso, se a fiscalização prévia for fortemente reduzida, haverá um número muito elevado de contratos – o que vale dizer, dinheiro público – que ficarão sem fiscalização pelo Tribunal.

Para além disso, se nessa atividade de auditoria (o que sucede também na fiscalização sucessiva) forem detetadas violações da lei, poucas vezes os infratores serão sancionados. Na verdade, na proposta de lei a responsabilidade financeira dos gestores públicos é de tal forma reduzida que se limitará a casos excecionais. Por isso se diz no (primeiro) parecer do Tribunal (Parecer 1/2026-cp, p. 17), de forma clara, que o conjunto de regras propostas em termos de responsabilidade financeira (a diminuição do conjunto das infrações financeiras, a limitação da responsabilidade à negligência grosseira, que é um caso extremo de falta de cuidado, a diminuição dos prazos de prescrição) é uma “radical desresponsabilização dos gestores públicos”. Seria uma fiscalização quase sem consequências para os responsáveis.

Logo, é necessário, como o Tribunal tem por diversas vezes proposto, que os limiares para afastamento da fiscalização prévia sejam fortemente diminuídos (o limiar previsto de 10 Milhões de Euros afasta, veja-se bem, 90% dos contratos da fiscalização prévia), sob pena de se criar um enorme vazio na fiscalização do Tribunal.

2 Passamos agora a analisar as quatro das grandes alterações propostas à fiscalização prévia.

Em primeiro lugar, os fundos da União Europeia deixam de estar sujeitos a esta forma de controlo. O que consiste numa manifesta discriminação negativa destes fundos em relação aos fundos nacionais. Passa a haver fundos de primeira, os fundos nacionais, e fundos de segunda, os fundos europeus. Contribuintes de primeira, os nacionais, e de segunda, os cidadãos dos outros países europeus, que financiam estes fundos com os seus impostos. Não se pode fazer esta distinção. Ambos são fundos públicos. Portugal é membro da União Europeia, e está obrigado pelos Tratados a defender os interesses financeiros da União, sendo sancionado se não o fizer.

Por outro lado, não se terá tido em conta que essa medida prejudicará a posição do Estado português na negociação de quadros de apoio, para obtenção de novos fundos (que muito provavelmente irão diminuir), tanto face à Comissão Europeia, que é a guardiã dos Tratados, como aos Estados que os financiam (não será por acaso que a Itália, ainda este ano, submeteu todos os fundos europeus a fiscalização prévia do Tribunal de Contas). É, igualmente por esse motivo, necessário e prudente para a proteção dos interesses financeiros do país que essa exclusão seja afastada.

Acresce, o que não é menos, que os fundos europeus são uma área de risco elevado em termos de fraude. Como refere o Ministério Público no seu parecer, trata-se de um setor “em que a prevenção da fraude, correção financeira e proteção do erário público nacional e europeu são particularmente intensas.”

Um último aspeto, que é essencial, precisa de ser sublinhado. É suficiente para afastar os contratos da fiscalização prévia que parte do eu valor, mesmo diminuto basta para afastar todo o contrato, e, portanto, também os fundos nacionais da fiscalização prévia. Ora, a generalidade dos grandes contratos tem sempre algum financiamento europeu. Esta disposição permite afastar todos os grandes contratos públicos da fiscalização prévia do Tribunal qualquer que seja o seu valor, qualquer que seja o limiar da fiscalização. É uma norma especialmente perigosa, como se vê, para a fiscalização do Tribunal. Um verdadeiro alçapão, que é fundamental que vai esvaziar seja alterado.  E inconstitucional. O núcleo essencial das competências jurisdicionais do Tribunal não pode ser atingido.

Em segundo lugar, permite-se que o Ministério das Finanças, com critérios em grande parte por ele elaborados, considere os sistemas de controlo das entidades fiscalizadas (algumas delas têm a seu cargo contratos de muitos milhões de euros) fortes, para as afastar da fiscalização prévia.

Como parece claro, a lei não pode retirar ao Tribunal (a qualquer tribunal) competências de fiscalização da legalidade que a Constituição (art. 214.º) lhe atribui (e estão hoje previstas na lei em vigor) em matérias essenciais para essa mesma fiscalização: a fixação dos critérios e, principalmente, a verificação de que os sistemas de controlo interno das entidades são fiáveis para as excluir do visto prévio.

Não é possível, como bem se compreende, retirar competências do Tribunal (que é, relembre-se, o “órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas”) para as conferir a entidades de carácter administrativo, quaisquer que elas sejam.  Onde se inclui, também, a Inspeção Geral de Finanças (IGF) que – sem pretender desmerecê-la, o ponto não é esse – é um serviço central da administração direta do Estado dotado de autonomia administrativa (art. 1.º do Decreto-Lei n.º 96/2012, de 23 de abril).

Nem se percebe por que motivo haveria de se retirar competências ao Tribunal de Contas (e que hoje constam da sua lei) para as conferir a uma entidade administrativa. Qual o fundamento? Quais as vantagens? O Tribunal tem os meios e a competência para o efeito. Afastá-lo porquê? Note-se que a medida pode afastar de imediato inúmeros ministérios e serviços públicos, que têm nas suas mãos contratos de elevado valor (como, p. ex., as parcerias público privadas) de um momento para o outro sem qualquer intervenção do Tribunal.

Para se afastar essa – óbvia – inconstitucionalidade, deve, cremos, manter-se a lei existente que, em cumprimento da Constituição, confere esses poderes ao Tribunal.

Em terceiro lugar, permite-se que os contratos de elevado valor e/ou impacto geracional possam ser afastados da fiscalização prévia do Tribunal. Embora no preâmbulo se diga que estes contratos estão sujeitos a fiscalização prévia, não é o que sucede. É por isso possível retirar do visto contratos de valores que podem ter um elevadíssimo peso orçamental (50, 100, 500, mesmo 1.000 Milhões de Euros), e com frequência, pagamentos ao longo de diversos orçamentos, por vezes, décadas, como, p. ex., contratos de concessão, parcerias público-privadas, compras de besn, qualquer que eles sejam, com pagamentos faseados ao longo do tempo.

Repare-se que não é só o contrato em si que fica excluído de fiscalização, mas, também, todas as suas modificações futuras sempre que delas decorra o agravamento dos encargos financeiros para orçamentos futuros e mesmo gerações futuras.

É exatamente por este motivo que o Tribunal considerou, porque se está no núcleo da fiscalização da legalidade da despesa, e, portanto, da sua competência constitucional de fiscalização, essencial a introdução de uma norma que sujeite estes contratos, sempre, a fiscalização prévia da sua legalidade (art. 51.º, n.º 1, Parecer 3/2026-cp, p. 18). Para além de violar o art. 214.º, poderá atingir o núcleo das competências jurisdicionais do Tribunal, é mesmo, creio, uma exigência do próprio Estado de Direito democrático (art. 2.º da Constituição). O contrário atingiria mesmo o sentimento jurídico da comunidade.

Em quarto lugar, há uma modificação de carácter muito técnico que passa desapercebida, embora tenha enorme relevo. Efetivamente, o projeto restringe de tal forma os fundamentos de recusa de visto (ou seja, os casos em que o Tribunal pode e deve recusar o visto), que, mesmo verificando-se ilegalidades extremamente graves de contratação pública, em que o prejuízo financeiro público seja fortemente provável, o Tribunal terá de conceder o visto (inclusive, havendo indícios de carácter penal). É o que se verifica quando se estabelecem condições ilegais nos concursos de tal forma restritivas que só algumas – ou mesmo só uma empresa -, podem concorrer (na gíria, “concursos com fotografia”). Motivo pelo qual o Tribunal propôs a sua alteração (art. 57.º, Parecer 3/2026-cp, p. 23). É uma modificação fundamental para não se esvaziar – mais ainda – o sistema de controlo, deixando passar ilegalidades muito graves.

3 As alterações propostas configuram uma verdadeira rutura com o modelo constitucional português. Com efeito, a Constituição de 1976, visando criar um forte pilar de fiscalização do dinheiro público (o mais forte possível, diga-se), consagrou o Tribunal de Contas como um verdadeiro tribunal, integrado no sistema judicial (art. 219.º, n.º 1, al. c)), em plano de igualdade com os outros tribunais supremos da República, o Tribunal Constitucional, o Supremo Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Administrativo.

As competências jurisdicionais do Tribunal são a fiscalização prévia (a única forma de controlo que existia à data da Constituição de 1976, e que, por isso, o legislador tinha como ponto de referência) e a responsabilidade financeira.

Na proposta, reduzindo-se a fiscalização prévia a muito pouco e a responsabilidade financeira a casos excecionais (de tal forma que, como refere o Tribunal – Parecer 1/2026-cp, p. 19 -, é esvaziada em termos práticos), o legislador ordinário atinge o núcleo fundamental das competências jurisdicionais do Tribunal (que tem de existir, em termos substanciais, na medida necessária para poder cumprir o seu mandato constitucional), limitando-o a uma Auditoria. O que evidentemente não pode fazer.

As auditorias são fundamentais para ação do Tribunal e existe uma complementaridade com as outras formas de fiscalização jurisdicionais integradas no mandato amplo que a Constituição lhe concede. Contudo, os constituintes de 1976 não criaram uma auditoria, como sucede noutros países europeus e anglo-saxónicos (que tem modelos de Auditoria geral), mas um Tribunal supremo, que passou, depois, já nos anos 90 do século passado, a integrar auditorias, como forma de ampliar a sua ação, acrescendo às suas funções jurisdicionais.

Não pode o Tribunal ser reduzido a funções de auditoria, o que lhe retiraria a natureza de tribunal, passando a sê-lo somente no nome (não há tribunais sem competências jurisdicionais, que evidentemente são o seu cerne). Violando-se assim frontalmente a Constituição. Pode mesmo dizer-se que estaríamos perante uma revisão constitucional “encapotada”.

4 Em suma.

A limitação da fiscalização prévia nos termos propostos, sendo reduzida a pouco, bem como o esvaziamento da responsabilidade financeira, consistiram, para além das inconstitucionalidades que já referenciadas ao longo do texto, numa verdadeira amputação inconstitucional das competências jurisdicionais do Tribunal de Contas, que é um dos esteios do Estado de direito democrático, e teriam como consequência, como acabámos de demonstrar, uma redução drástica, conduzindo a uma quase eliminação, da fiscalização judicial do dinheiro público, mesmo em aspetos fundamentais para as finanças do país e o futuro do país.

Este artigo é escrito por dever de cidadania dado o carácter essencial desta proposta de reforma para o Estado de Direito, e só a mim me vincula. Ele toma por base o meu livro, “A jurisdição financeira. A fiscalização prévia do Tribunal de Contas”, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2025, e outros artigos que escrevi sobre estas questões. As posições do Tribunal resultam dos órgãos próprios.