Foi aprovada, no contexto da reforma à Lei da Nacionalidade, uma alteração ao Código Penal que prevê a possibilidade de um juiz aplicar, como pena acessória, a perda da nacionalidade, em caso de crimes graves punidos com pena superior a quatro anos de prisão. Esta proposta levanta questões relevantes sobre a constitucionalidade da medida, especialmente no princípio da igualdade.

Em termos jurídicos, uma pena acessória é uma sanção complementar à pena principal – como a perda de direitos civis, interdição profissional ou, neste caso, a perda da nacionalidade. O seu objetivo é reforçar a eficácia da sanção principal, prevenindo a reincidência ou protegendo a sociedade de riscos concretos.

O presente texto não pretende discutir se é ou não legitima, em abstrato, a perda da nacionalidade de um cidadão, mas antes analisar se tal medida encontra fundamento constitucional à luz da Carta Magna.

Em primeiro lugar, de acordo com o artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei. No entanto, como sublinha o Tribunal Constitucional, este princípio não se interpreta como “igualitarismo absoluto”, mas sim como igualdade proporcional. Assim a igualdade exige que:

Situações substancialmente iguais sejam tratadas de forma igual;

Situações desiguais sejam tratadas de forma diferente, em proporção à desigualdade, com base em critérios objetivos e constitucionalmente justificáveis.

Nos termos da jurisprudência do Tribunal Constitucional – nomeadamente do Acórdão n.º 362/2016, seguindo o curso de decisões anteriores –, o princípio de igualdade permite diferenciações de tratamento quando estas:

1. Não sejam arbitrarias, ou seja, quando exista um fundamento material bastante, uma justificação razoável e objetiva, compatível com os valores e fins constitucionalmente relevantes;

2. Não sejam discriminatórias, isto é, quando não se baseiem em fatores subjetivos como os mencionados no artigo 13.º, n.º 2 (sexo, raça, religião, origem social, convicções políticas, território de origem, etc.).

Importa acrescer que, segundo Rui Pereira, cuja doutrina é citada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão nº 808/2024, o princípio da igualdade assume uma incidência reforçada no domínio penal, por estarem em causa bens fundamentais, como a liberdade e a dignidade da pessoa humana, ou até o caso da cidadania portuguesa. O autor identifica três formas de violação do princípio da igualdade em matéria penal:

a) Criminalizar comportamentos que deviam ser irrelevantes em matéria penal;

b) Estabelecer penas desproporcionadas à gravidade do crime;

c) Fazer depender a punição de qualidades pessoais do agente ou da vítima sem relevância para a ilicitude ou a culpa.

No caso da nova pena acessória de perda da nacionalidade, não se verifica, à partida, um fundamento material bastante que justifique a introdução desta sanção no ordenamento jurídico. Para não violar o princípio de igualdade, o legislador deve explicitar, de forma razoável e objetiva, porque motivo apenas certos cidadãos (os naturalizados há menos de dez anos) podem perder a nacionalidade, demostrando que essa distinção assenta em fundamentos proporcionais e constitucionalmente relevantes. Na ausência dessa justificação, a medida será presumidamente arbitrária.

Além disso, a norma poderá ser considerada discriminatória, à luz do artigo 13.º, n.2º da CRP. A perda da nacionalidade aplicável apenas a quem adquiriu há menos de dez anos introduz uma diferença de tratamento entre cidadãos originários (que nunca podem perder a nacionalidade por crime) e cidadãos naturalizados (que podem perdê-la). Essa distinção baseia-se na origem da nacionalidade – ou seja, no modo de adquisição -, o que se relaciona com o “território de origem”, elemento expressamente abrangido pela proibição constitucional de discriminação.

O legislador poderia argumentar que os naturalizados recentes ainda não possuem uma ligação sólida a Portugal e que, portanto, a perda da nacionalidade protegeria a comunidade nacional. Contudo, esta justificação revela-se frágil perante os princípios da igualdade e proporcionalidade, porque:

O crime grave já é sancionado com pena de prisão (pena principal);

A perda da nacionalidade funcionaria como uma duplicação punitiva e uma forma de exclusão baseada na origem.

Ademais, a medida violaria também o princípio de igualdade em matéria penal, conforme exposto por Rui pereira, pois a aplicação da pena acessória depende de uma caraterística pessoal – o modo e o tempo de aquisição da nacionalidade – que nada tem haver com a ilicitude do facto nem com a culpa do agente. Assim, dois indivíduos que cometam o mesmo crime grave seriam tratados de modo diferente apenas porque um nasceu português e outro se naturalizou há menos de dez anos. Trata-se, portanto, de uma distinção pessoal irrelevante para o juízo penal e, consequentemente, inconstitucional.

Em síntese, para poder ser constitucional, a pena acessória de perda de nacionalidade para aqueles que a adquiriram a menos 10 anos deverá: 

1.º Existir uma fundamentação material forte, objetiva e proporcional (fundamento bastante). 

Concretamente, o legislador deverá demonstrar:

A existência de um interesse constitucional protegido muito relevante – como a proteção nacional, a defesa da integridade do Estado ou o combate a crimes especialmente lesivos;

Que a perda de nacionalidade é adequada – contribuindo para a prevenção de riscos graves para a coletividade e para evitar a reincidência ou neutralizar o perigo do agente;

A sua necessidade – demostrando a inexistência de alternativas menos gravosas;

A sua proporcionalidade – assegurando que o sacrifício imposto não é maior do que a finalidade prosseguida.

2.º Evitar a discriminação proibida no artigo. 13.º, n.º 2, demostrando: 

Que a distinção entre naturalizados recentes e cidadãos originários é baseada em critérios objetivos – como poderia ser a falta de adquisição de um vínculo pleno à comunidade política (um critério objetivo e temporário);

Que o critério não tem relação com “território de origem”.

Que a característica pessoal diferenciadora é relevante para a ilicitude e a culpa – o que constitui, porém, o ponto mais difícil. Para o superar, a sanção deveria ser limitada a crimes contra a segurança do Estado – nomeadamente terrorismo, espionagem, traição ao Estado, crimes contra a defesa nacional ou crimes que atentem contra a Constituição enquanto ordenamento democrático –, justificando-se que o grau de vínculo cívico influencia o impacto do crime no Estado.

3.º Aplicação judicial rigorosa (nunca automática). 

Dependendo sempre do juízo judicial reforçado, incluindo:

a avaliação da proporcionalidade ao caso específico;

a análise do vínculo do agente a Portugal;

a ponderação do risco efetivo para a comunidade.

Com base na análise supra, à luz da Constituição Portuguesa e da jurisprudência do Tribunal Constitucional, a pena acessória de perda de nacionalidade aplicada a naturalizados recentes apresenta sérios problemas de constitucionalidade. A distinção entre cidadãos originários e naturalizados, sem fundamentação objetiva e proporcional, configura uma forma de discriminação e trata de forma desigual indivíduos que cometeram o mesmo crime. Para ser compatível com a Constituição, tal sanção exigiria uma limitação clara a crimes contra o Estado, uma justificação objetiva do critério pessoal e uma avaliação judicial caso a caso. Sem estas salvaguardas, a medida não só ameaça a igualdade perante a lei, como põe em causa os princípios fundamentais da cidadania portuguesa.