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A Europa passará nesta década por grandes transições – climática, energética, ecológica, digital, demográfica, migratória, socio-laboral, geopolítica – e esta será uma tarefa política e administrativa extraordinariamente exigente, desde logo, para lidar com a situação crítica de alguns Estados-membros assoberbados com o volume de dívida pública e privada acumulado durante a pandemia, mas, também, com as crises inerentes à gestão dos efeitos contraditórios da sua agenda global. E, neste caso, as crises podem suceder-se ao longo de toda a década. Crises de ajustamento macroeconómico na zona euro, acidentes graves devidos às alterações climáticas, novas crises pandémicas motivadas pela circulação de vírus e bactérias, crises cibernéticas em consequência de ciberataques e biopirataria, crises socio-laborais e migratórias devido à transformação digital e desestruturação dos mercados de trabalho, crises geopolíticas motivadas pela falta de confiança e cooperação internacionais, crises geoestratégicas motivadas pelo crescente poder hegemónico da China na zona do Indo-Pacífico. Todas estas crises desencadeiam choques assimétricos sobre as sociedades europeias, economias e regiões mais vulneráveis.

Entretanto, foi aprovado recentemente em Conselho de Ministros o novo modelo de governação dos fundos europeus para o programa de recuperação e resiliência (PRR). Este modelo apresenta quatro níveis de governo e administração: uma comissão interministerial presidida pelo Primeiro-Ministro e composta pelos ministros que mais diretamente intervêm na coordenação e execução do plano, uma comissão nacional de acompanhamento composta por representantes de diversos setores interessados na execução do plano, representantes de organizações e 10 personalidades convidadas, uma das quais será designada presidente, uma estrutura de missão técnica designada Recuperar Portugal, dependente do Ministro do Planeamento e composta por um máximo de 60 elementos que terá como funções apoiar toda a operacionalização do programa, garantir o reporte de informação, fazer os pedidos de pagamento à União Europeia e ordenar os pagamentos aos beneficiários, finalmente, uma comissão de auditoria e controlo e monitorização da execução do plano que integrará elementos de diversas proveniências exteriores à gestão do plano, como recomendam as boas práticas.

Este modelo de governação assentará em alguns princípios fundamentais. Desde logo, a descentralização da execução, no respeito pelos requisitos e condicionalismos impostos pela regulamentação comunitária. Em segundo lugar, o princípio da orientação para os resultados que deriva, igualmente, da regulamentação comunitária e que será passado, também, para os beneficiários dos fundos. Em terceiro lugar, o princípio da transparência e prestação de contas por via de um portal de transparência que incluirá todas as informações relativas a todo o ciclo de vida de todos os projetos. Finalmente, o princípio de segregação das funções e método de prevenção de conflitos de interesses, no respeito de uma separação rigorosa entre funções de gestão e monitorização, por um lado, e de pagamento, auditoria e controlo, por outro.

A gestão dos efeitos assimétricos

Porém, para lá desta declinação dos níveis de governo e administração dos fundos europeus do PRR, o mais relevante é mesmo o modo como os efeitos externos, positivos e negativos, destas grandes transições são antecipados, acomodados e tratados por todos os agentes envolvidos nesta grande operação de comprometer e executar 6 mil milhões de euros por ano durante toda a década. A tabela (de elaboração própria) elenca alguns desses efeitos, D e R:

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Efeitos D
(Desestruturação)

Efeitos R
(Reestruturação)

. Descarbonização (emissões CO2)

. Desmaterialização (digitalização processos)

. Desintermediação (circuitos curtos online)

. Desemprego (mais idosos e mais jovens)

. Desigualdade (riqueza e rendimentos)

. Desregulação (ajudas de estado)

. Desestruturação (despesa fiscal)

. Desindustrialização (cadeias valor)

. Disrupção tecnológica (inovação industrial)

. Deseconomias externas (discriminações)

. Revisão da matriz energética

. Recuperação e resiliência

. Recapitalização de PME

. Requalificação de ativos

. Reindustrialização das cadeias de valor

. Reforço do pilar social do mercado único

. Reestruturar a carga e o esforço fiscais

. Reformar a estrutura da despesa pública

. Reintroduzir a economia circular

. Rever a macro condicionalidade europeia

Os efeitos elencados na tabela têm ciclos de vida e horizontes temporais muito diferenciados, um desdobramento muito atribulado e contraproducente e as suas externalidades cruzadas transformam os atos de gestão das medidas de política em operações de uma elevada complexidade que não se compadecem com as estruturas verticais de um estado-administração convencional. Vejamos alguns desses efeitos e, desde logo, o que decorre da agenda global da União Europeia ao longo da década:

1) Os efeitos da agenda global

  • Em primeiro lugar, e mais próximo de nós, não conhecemos ainda, em todas as suas dimensões, os impactos do Brexit e não sabemos como o efeito Brexit pode aumentar o número de países relutantes a aceitar mais integração europeia;
  • Em segundo lugar, o plano de ação digital e, neste contexto, os novos atos normativos europeus sobre serviços digitais, irão colidir frontalmente com o gigantismo tecnológico das companhias americanas que subvertem as regras da concorrência e do mercado único; estão em jogo interesses geopolíticos da maior importância, por exemplo, o impacto das redes 5G e, nesse âmbito, as relações com a China que estão longe de estar reguladas e que suscitarão, ainda, muitos equívocos e controvérsia;
  • Em terceiro lugar, questões fiscais da maior relevância, não apenas os novos recursos próprios e o voto por unanimidade nesta área, mas, também, os problemas de soberania e extra-territorialidade em matéria de evasão e fraude fiscais, a corrupção e a proteção dos interesses financeiros da União, irão permanecer na agenda política europeia e global e suscitar muita controvérsia;
  • Em quarto lugar, os novos realinhamentos comerciais e concorrenciais face às relações transatlânticas com os EUA da era Biden e o Reino Unido, ao acordo de proteção de investimentos com a China após o grande acordo de comércio no sudeste asiático e, ainda, a sequência das relações de comércio e investimento com a India após o acordo de princípio obtido durante a presidência portuguesa; todos estes novos realinhamentos alimentarão muitas discussões sobre o neoprotecionismo europeu e a sua pretendida reindustrialização;
  • Em quinto lugar, as sequelas da vacinação global ou da falta de vacinação global que, a breve prazo, se poderão converter num grave problema de economia global; é cada vez mais urgente uma Agenda Europeia para a Saúde Global, não apenas para cuidar das sequelas da pandemia da covid 19 e o plano de vacinação respetivo, mas, também, para prevenir as consequências das alterações climáticas e as próximas pandemias para a saúde pública dos europeus;
  • Em sexto lugar, irá agravar-se o círculo vicioso que associa as desigualdades sociais globais, a pobreza, os fluxos migratórios, a dependência geopolítica e os Estados falhados, um problema que exigirá maior autonomia estratégica e geopolítica e recursos muito mais avultados para a União Europeia;
  • Por último, as questões geopolíticas de segurança internacional relativas à determinação e delimitação de novas áreas de influência, no momento em que entrámos, claramente, no período pós-ocidental.

Em todos estes casos existe um risco elevado de fatores imponderáveis, choques assimétricos e efeitos de ricochete entre Estados-membros de várias regiões europeias. Se a governação multiníveis não for bem-sucedida podem criar-se divisões políticas graves entre Estados-membros que tornarão inevitáveis, não apenas o crescimento do sentimento antieuropeu, mas, também, o endurecimento das democracias domésticas e cada vez mais problemática a coabitação entre democracias liberais e democracias iliberais.

2) Os efeitos da agenda europeia e doméstica

A armadilha dos efeitos de ricochete e dos choques assimétricos é aqui muito mais evidente e a sua gestão uma tarefa verdadeiramente grandiosa. Senão, vejamos:

  • Em primeiro lugar, é imprescindível que o crescimento do PIB potencial corresponda, de facto, ao volume de meios envolvidos e que a produtividade dos fatores e o PIB efetivo acompanhem essa evolução que deverá traduzir-se em acréscimos reais de competitividade da economia portuguesa;
  • Em segundo lugar, é imprescindível que se verifique uma correlação positiva entre a destruição de empregos e a criação de empregos e que, no final da década, a taxa de emprego seja superior, assim como o valor das remunerações mínimas e médias;
  • Em terceiro lugar, é imprescindível uma nova métrica para o semestre europeu e os critérios europeus de condicionalidade financeira, acrescentando-lhe critérios ecológicos e digitais e, bem assim, as recentes orientações (indicadores) do pilar social europeu;
  • Em quarto lugar, é imprescindível rever a estrutura do mercado de capitais e os instrumentos de recuperação, aquisição, fusão e concentração de empresas, sob pena de ser praticamente impossível executar tanto investimento, público e privado, por falta, justamente, de uma recapitalização efetiva das PME;
  • Em quinto lugar, é imprescindível rever a estrutura da despesa pública e dos benefícios fiscais (despesa fiscal), tendo em vista realizar bem o programa nacional de investimentos (PNI) e a sua articulação eficaz com os investimentos produtivos privados;
  • Em sexto lugar, é imprescindível que os grandes investimentos portuários e aeroportuários tenham em conta a coesão do território nacional e que as ligações entre a fachada atlântica e a fachada transfronteiriça ibérica possam desencadear novas cadeias de valor acrescentado para a macrorregião peninsular;
  • Em sétimo lugar, é imprescindível rever a estrutura regulatória e concorrencial, nos planos europeu e nacional, de modo a evitar que as grandes transições (a lei do clima e a descarbonização, a transformação digital) não criem efeitos assimétricos graves e novas discriminações, em especial as que decorrem do impacto das “regras ESG” (environment, social, governance) sobre a rentabilidade empresarial;
  • Em oitavo lugar, é imprescindível que, em nome dos valores e direitos do pilar social europeu, seja atribuída na próxima conferência sobre o futuro da Europa uma preferência política à Europa das regiões, às redes de cidades, aos agrupamentos europeus de cooperação territorial e às plataformas distribuídas da sociedade colaborativa;
  • Em nono lugar, é imprescindível que, no final da década, o país esteja mais rejuvenescido, que a educação, a formação de ativos e a proteção social sejam mais distribuídas e que tenham sido criadas as melhores condições ecológicas e digitais para uma genuína sociedade colaborativa;
  • Em décimo lugar, é imprescindível criar uma estrutura de observação operacional que antecipe e apure, em permanência, as entropias, as assimetrias e as disfunções desta grande realização, de tal modo que a sua correção possa ser feita em tempo útil.

Notas Finais

No passado dia 9 de maio foi dado o primeiro passo da conferência sobre “O Futuro da Europa”. É uma excelente oportunidade para refletir sobre aspetos politicamente determinantes para a definição da política de condicionalidade europeia que acompanhará a execução do semestre europeu (SE) e dos programas nacionais de reformas (PNR) ao longo da década. E, desta vez, uma política de condicionalidade europeia que promova, em primeira instância, as Grandes Opções da União Europeia – o pacto ecológico, a transição digital, a reindustrialização, o mercado único de capitais, o pilar social europeu, a coesão territorial, a sociedade colaborativa, os interesses e os valores da Europa no mundo – e não uma mera condicionalidade instrumental à maneira do pacto de estabilidade e crescimento, do tratado orçamental e do semestre europeu. Só assim se evitará o risco sério de transições assimétricas graves para a coesão das economias dos Estados membros.

A economia-mundo atingiu um tal grau de interdependência e interação que qualquer vetor desencadeia de imediato efeitos de ricochete por todo o lado. A Covid-19 é a demonstração disso mesmo. Ou seja, não resolveremos, em definitivo, nenhum dos grandes problemas enunciados se não tratarmos de curar, também, da sociedade dos bens globais em que vivemos. Por isso mesmo, é preciso regressar à globalização benigna:

  • É fundamental, mais do que nunca, um novo multilateralismo, para uma globalização regulada e uma governação multiníveis reforçada;
  • É fundamental uma organização mundial com poderes reforçados para implementar o Acordo de Paris, a transição energética e a formação de comunidades multirrisco;
  • É fundamental estabelecer uma nova ordem jurídico-política para a economia digital e uma proteção adicional para os trabalhadores;
  • É fundamental um outro contrato de solidariedade geracional para lidar com o inverno demográfico, as relações entre gerações e as migrações;
  • É fundamental estar atento aos continentes menos desenvolvidos e à condição humana dos seus cidadãos, sob pena de nos devolveram todos os males em forma mais agravada;
  • É fundamental que possamos salvaguardar o projeto europeu e a sua legitimidade política e não deixar balcanizar a política europeia, pois é o único ator da comunidade internacional que pode, ainda, jogar nos vários tabuleiros que enunciámos.

Os próximos ciclos politico-eleitorais em 2021, em particular, na Alemanha e Países Baixos, poderão radicalizar os assuntos europeus e aumentar o risco de balcanização da política europeia. Será absolutamente necessário fazer baixar a ansiedade, a falta de confiança e até o medo, para evitar o crescimento dos populismos iliberais. Quanto ao resto, vamos ouvir falar da Conferência sobre o Futuro da Europa até 2022 e reabrir longos debates acalorados sobre federalismo europeu e soberania nacional.