Orçamento. A Educação só precisa de mais dinheiro?

12 Outubro 2016243

O financiamento da Educação está relacionado com a qualidade? Nem sempre - depende de onde se gastar o dinheiro. Alexandre Homem Cristo explica a diferença que o Orçamento do Estado pode fazer.

Junte-se as palavras ‘financiamento’ e ‘educação’ numa mesma frase e a memória atira-nos para um sem número de discussões, polémicas e acusações políticas. Não há como fugir: o debate sobre o volume do financiamento público no sector da Educação é, anualmente, um foco de tensão política construída à volta de uma pergunta de partida que não varia – o orçamento aumentou ou diminuiu? E, consoante o caso, quais as consequências para o desempenho do sistema educativo? As interrogações têm óbvia pertinência. A dificuldade está nas respostas, que são tudo menos óbvias.

Primeiro, porque é habitual o braço de ferro dos interesses (que opõe os agentes da comunidade educativa e o Ministério da Educação) converter-se numa guerra de números, da qual não se retiram conclusões definitivas. Segundo, porque, subjacente a todo o debate público, está a convicção simplista de que um bom orçamento é aquele que cresce e um mau orçamento é aquele que retrai – negligenciando-se, afinal, o que realmente faz a diferença: perceber-se onde, dentro do sistema educativo, é investido o dinheiro. Terceiro, porque toda a análise é toldada pela ideia imprecisa de que existe uma relação causa-efeito entre o volume do financiamento da Educação e a qualidade das aprendizagens (medida por via dos desempenhos dos alunos) – quanto mais dinheiro, melhores resultados.

Ora, o objectivo deste ensaio é, a partir dos dados orçamentais relativos à década de 2005-2015, traçar o perfil do financiamento público na Educação (ensino não superior), explicá-lo e enquadrá-lo. E ultrapassar cada um desses três obstáculos. Sem respostas definitivas, claro. Mas desfazendo ideias feitas e dando ao leitor os instrumentos necessários para formular as suas conclusões.

O financiamento público à Educação entre 2005 e 2015

Em dez anos, a Educação conheceu seis governos e seis ministros – Maria do Carmo Seabra (PSD/CDS), Maria de Lurdes Rodrigues (PS), Isabel Alçada (PS), Nuno Crato (PSD/CDS), Margarida Mano (PSD/CDS) e Tiago Brandão Rodrigues (PS). O sistema educativo lidou com muitas alterações legislativas e de orientação nas políticas públicas de Educação. E enfrentou um exigente programa de resgate (2011-2014), que impôs a obrigatoriedade de contenção orçamental. Como é que tudo isso interferiu na evolução do financiamento da Educação nesse período? No debate público, as respostas disparam em todos os sentidos, muitas vezes alinhadas com as respectivas preferências políticas. Ora, na verdade, a resposta depende da fonte dos dados a que se recorrer.

Orçamento Educação (2005-2015)
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Os valores de referência para a OCDE e o Eurostat incluem todo o financiamento associado à Educação – ensino superior e não superior, mesmo aquele que ultrapassa os limites formais do Ministério da Educação. O mesmo acontece com os valores do INE, que a partir de 2012 passam a ser a fonte oficial da OCDE e Eurostat. Ora, de acordo com estes dados, observa-se um corte orçamental brusco e acentuado pós-2011. Dúvida: será um corte relacionado com o período de ajustamento financeiro e de austeridade? Certamente que sim. Mas nada de precipitações: há, antes disso, uma alteração na metodologia no INE. Ou seja, o financiamento da Educação até 2011 e a partir de 2012 foram contabilizados através de metodologias diferentes e, como tal, a comparação entre valores orçamentais através do INE-OCDE-Eurostat fica invalidada: por aqui, é impossível perceber quanto da diferença entre 2011 e 2012 está associada a cortes orçamentais e quanto está associada à metodologia.

Concentremo-nos, portanto, nos dados oficiais do Ministério da Educação (ME), nomeadamente os relativos ao ensino não superior, disponibilizados pelo Instituto de Gestão Financeira da Educação (IGeFE). Aí, três conclusões são imediatas. A primeira é que os anos de 2009 e 2010 correspondem a um pico no volume do financiamento da Educação – nunca foi tão elevado como nesses dois anos. A segunda é que, expectavelmente, observa-se uma queda no financiamento em 2011 e, depois, em 2012, que no geral se mantém nos anos seguintes – corresponde aos anos da troika. A terceira, que o volume de financiamento em 2015 é, grosso modo, o mesmo de há dez anos. Vejamos, então, o que aconteceu em cada um destes momentos.

O pico de 2009 e 2010

No Verão de 2008, as primeiras declarações de membros do governo sobre o Orçamento do Estado para 2009 anunciavam uma aposta forte na Educação. Quando vieram, os números corroboraram. A execução orçamental de 2009 apresenta um aumento de mil milhões de euros face à de 2008, que se mantém ainda em 2010. Mas onde foi alocado o dinheiro que caracterizou tamanho aumento do financiamento público para a Educação? A resposta esconde-se por detrás de quatro opções políticas concretas.

Primeiro, a mais óbvia: 2009 foi ano de eleições legislativas e coincidiu com o aumento salarial dos funcionários públicos – sendo o sector da educação o que mais emprega na administração pública central, seria expectável que tal aumento viesse repercutido na verba orçamentada. E isso verificou-se, embora de forma indirecta. A despesa com o pessoal do Ministério da Educação não aumentou nas remunerações fixas, mas sim no pagamento de encargos com a Caixa Geral de Aposentações: mais 350 milhões de euros (em 2009) e, depois, um novo aumento de 300 milhões de euros (em 2010).

Segundo, observou-se um aumento nas transferências para as autarquias (+150 milhões de euros) – claro está, 2009 foi também ano de eleições autárquicas. Terceiro, a aposta no acesso à tecnologia, com a distribuição dos portáteis Magalhães, surge em força no Orçamento: 180 milhões de euros investidos no programa. E, por fim, a quarta opção política: o reforço orçamental do programa de modernização de escolas secundárias executado pela Parque Escolar (+300 milhões de euros) – 2009 era ano eleitoral, lembram-se?

Orçamento 2009
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Traduzindo. Somados todos estes aumentos, constata-se que o pico de 2009 no financiamento público da Educação não representou um investimento direccionado ao funcionamento das escolas do ensino básico e secundário. Houve, sim, aumento nas despesas com o pessoal e com programas paralelos (Magalhães e Parque Escolar). Ora, esses programas, tendo vários méritos, são por natureza investimentos pontuais e de curta duração – não é, por exemplo, viável despender anualmente 180 milhões de euros em portáteis para distribuição. Como tal, estes investimentos pontuais inflacionaram virtualmente a análise longitudinal do financiamento público à Educação. Ou seja, no fundamental, em 2009 e 2010, o sistema educativo funcionou com um financiamento equivalente a anos anteriores.

Os anos da troika (2011-2014)

A dureza do ajustamento financeiro e a crescente impopularidade do então ministro Nuno Crato marcaram o tom dos debates orçamentais. Quem se lembrar, recordar-se-á da dificuldade de promover um debate público esclarecido e alheio ao ruído do combate parlamentar. Mas hoje, com alguma distância temporal e com os valores detalhados da execução orçamental, é possível regressar serenamente a esses anos. Houve um corte orçamental na Educação? Sim, houve. Mas a sua dimensão foi, afinal, inferior à que tantas vezes se ouviu dizer.

Os dados são os oficiais do Ministério da Educação. Entre 2011 e 2014, o ensino não superior perdeu 660 milhões de euros em financiamento. Se a comparação for (indevidamente) aplicada com o pico orçamental de 2010, então a perda ascende a 1200 milhões de euros – mas, lá está, 2010 teve um orçamento inflacionado por medidas pontuais. Enfim, escolha-se uma ou outra opção comparativa, não há como negar que a resistência do sistema educativo foi posta à prova. E, de resto, com efeitos prolongados, pois a execução orçamental de 2015 (5,9 mil milhões de euros) mantém-se ligeiramente abaixo da de 2005 (6 mil milhões de euros). Mas, então, onde foi aplicado o corte? Sim, há poupanças e suspensão de programas de financiamento. Mas os dados não enganam: a fatia grande do ajustamento saiu do lado dos professores e restante pessoal.

Retome-se a cronologia orçamental. Em finais de 2010, já em plena crise financeira, o orçamento para 2011 (PS) introduziu um corte total de cerca de meio milhão de euros, dividido por reduções nas despesas com o pessoal (cerca de -400 milhões de euros, sobretudo por via das reduções salariais) e nas transferências para o ensino particular e cooperativo (-100 milhões de euros). Apesar disso, à excepção dos anos de pico (2009 e 2010), o financiamento público da Educação em 2011 manteve-se nos níveis mais elevados de sempre: 6.600 milhões de euros no ensino não superior.

No ano seguinte, isso muda abruptamente. No Orçamento para 2012, o primeiro da responsabilidade de Nuno Crato (PSD/CDS), as despesas com o pessoal caem a pique: um corte de 20%, equivalente a mil milhões de euros, explicado por novos cortes salariais (não houve 13.º e 14.º meses) e pela diminuição de professores contratados. Nesse ano, só a inclusão da Parque Escolar (548 milhões de euros) na contabilidade orçamental impede uma queda ainda mais profunda: 6.100 milhões de euros (com Parque Escolar). Facto é que, nestes 10 anos, nunca um ministro da Educação alocou uma verba tão diminuta às despesas com o pessoal (pouco mais de 4 mil milhões de euros).

Nos dois anos seguintes, o financiamento público total para a Educação (ensino não superior) conheceu ligeiras oscilações negativas – 6.000 milhões de euros (2013) e 5.900 milhões de euros (2014). Mas nem por isso o garrote afrouxou. Por exemplo, as despesas com pessoal cresceram por imposição legal do Tribunal Constitucional e, para equilibrar as contas, esvaziou-se o orçamento da Parque Escolar, diminuíram-se as verbas destinadas às autarquias e, por fim, reduziu-se quase para metade as despesas correntes secundárias. Sem margem para cortar nas despesas associadas ao funcionamento das escolas (apesar de alguma poupança gerada com as agregações de escolas e nos mecanismos de colocação dos professores), Nuno Crato reduziu ao máximo o que estava à volta e que podia temporariamente ser dispensado – obras nas escolas, programas tecnológicos e de formação de adultos, aquisição de materiais ou transferências para autarquias.

Postos de trabalho na Educação (2011-2013)
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Não há, pois, grande mistério na história orçamental do ajustamento financeiro na Educação. Mas há três ideias a reter. Primeiro, o ajustamento foi muito inferior (600 milhões de euros) ao que tantas vezes se afirmou no debate público e, contrariamente ao que se acusou, não recaiu directamente no financiamento das escolas – o que não significa que os cortes não tivessem impactos indirectos nas escolas, a começar pela diminuição do pessoal.

Segundo, a diminuição do número de professores na folha salarial do ministério (gráfico 3) foi, juntamente com os respectivos cortes salariais, a chave da redução do financiamento – e poderá ter alguns efeitos de longo prazo.

Terceiro, à excepção da gestão do número de professores, o ajustamento foi circunstancial e não derivou de um planeamento ou esboço de reforma no sector da Educação. De facto, foi possível suspender e esmagar os orçamentos específicos da modernização das escolas, da educação de adultos, da aquisição de materiais ou das transferências para autarquias por um período. Mas não é possível abdicar dessas vertentes da vitalidade de um sistema educativo durante muito tempo. Numa frase, e ao contrário do que no governo algumas vezes se alegou, o ajustamento na Educação foi mais de emergência do que estrutural.

2005 igual a 2015? Nem por isso.

Compare-se o ponto de partida (2005) e o de chegada (2015). Estamos na mesma? Sim, destaca-se uma estabilização do financiamento da Educação em termos absolutos: de 2005 a 2015, a diferença é de menos 100 milhões de euros – o que não representa sequer 2% do financiamento da educação não superior. Mas, em boa verdade, as semelhanças ficam por aí. Por dois motivos.

Orçamento 2005 vs 2015
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Primeiro, porque há uma diferença estrutural na composição desse financiamento, que é particularmente evidente no peso das despesas com o pessoal na estrutura do financiamento. Em 2005, as despesas com o pessoal valiam 83% do financiamento total da Educação. Em 2015, essa fatia reduziu-se a 71%. Na prática, isto significa que, através da redução do número de professores e auxiliares, em 10 anos o sistema ganhou uma margem orçamental que lhe permitiu, com o mesmo dinheiro, financiar mais programas e medidas. Ou, recuperando uma fórmula celebrizada no debate político, foi possível fazer mais com menos. A questão (polémica e ainda sem resposta) é se, a longo prazo, isso será sustentável ou se, pelo contrário, implicará um crescente desgaste dos professores (em média, cada vez mais velhos), com consequências para a qualidade das aprendizagens.

Orçamento % PIB
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Segundo, porque a estabilização dos valores absolutos esconde a perda de importância do financiamento da Educação em percentagem do PIB. Por um lado, a diferença no financiamento entre 2005 e 2015 é de “apenas” 100 milhões de euros. Por outro, esse financiamento segue em sentido inverso ao do PIB, que cresce nestes dez anos. Consequentemente, avaliado em percentagem do PIB, o financiamento da Educação é menor em 2015 do que era em 2005. Esse diagnóstico é particularmente relevante se se tiver em conta que, recorrendo aos dados do Eurostat (que têm as já referidas limitações) numa perspectiva comparada, a tendência de queda do financiamento em relação ao PIB não é acompanhada pela maioria dos países europeus com que Portugal usualmente se compara. Contudo, nada de dramatismos: recorrendo à contabilidade comparada do Eurostat, Portugal permanece colocado acima de muitos dos seus parceiros europeus e não surge como um caso de desinvestimento na Educação.

O financiamento da Educação está relacionado com a qualidade?

A pergunta poderá surpreender alguns, que a julgam de resposta óbvia. Mas a verdade é que não existe uma relação directa entre o financiamento e a qualidade. De resto, seria demasiado fácil se se reduzisse as políticas públicas de Educação ao volume de investimento – isto é, que fosse possível o dinheiro comprar um bom sistema educativo. Não funciona assim. O que os dados mostram é que os países que investem muito pouco obtêm resultados muito fracos, mas que os países que investem muito não obtêm forçosamente bons resultados. Dito de outro modo: a solução para fazer os resultados escolares subir não está num mero aumento de financiamento.

É isso que revela o cruzamento dos dados, entre valor investido por aluno e desempenhos nas avaliações internacionais do PISA (gráfico 7). De um lado, o financiamento acumulado (por aluno) ao longo da sua passagem pelo ensino básico e secundário. Do outro lado, o desempenho do país a Matemática no PISA 2012. O que salta à vista? Duas pistas.

Orçamento vs PISA
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Primeira, que os países que investem muito pouco (os pontos a vermelho no gráfico) são também aqueles que apresentam os piores resultados a Matemática. Segundo, que, a partir de um certo nível de investimento, os resultados no PISA variam muito – desde desempenhos médios a muito altos. Ou seja, a partir de determinado valor (mais ou menos 75 mil dólares), um aumento do investimento não garante uma proporcional melhoria das aprendizagens. Por exemplo, para conseguir um desempenho de 490 na avaliação do PISA 2012, Luxemburgo, Noruega e Letónia (os pontos a laranja no gráfico) investiram valores por aluno muito diferentes – 250 mil, 196 mil e 75 mil dólares, respectivamente.

A constatação é importante porquê? Porque nos aponta ao essencial do debate sobre o orçamento. De acordo com os artigos académicos mais citados e ainda vários relatórios e sínteses da OCDE (veja-se, por exemplo, o PISA in Focus 13), o ponto fundamental da análise não está no volume total do financiamento, mas sim na forma como esse financiamento é aplicado. Isto é: se as coisas não melhoram ao atirarmos dinheiro para cima do sistema educativo, podem melhorar se se investir nos sítios certos do sistema educativo. Onde exactamente? É, literalmente, a pergunta do milhão de dólares, já que as opções são diversas – dois exemplos de investimentos que aparecem frequentemente defendidos nos principais estudos.

Primeiro, investir-se na qualidade dos professores. De acordo com Hanushek (2003), numa posição que tem sido reforçada pela OCDE, os países que investem mais na qualidade dos seus professores são recompensados a médio prazo com a melhoria de desempenhos escolares. Neste sentido, investir na qualidade dos professores pode, por exemplo, implicar um aumento salarial para os professores com boas avaliações. Ou, ainda, investir na formação contínua dos professores, de modo a ajudá-los a aprimorar as suas abordagens lectivas. As possibilidades são muitas, o fundamental é que esse investimento seja direccionado e estratégico.

Segundo, investir-se na qualidade e no acesso ao ensino pré-escolar. A partir de uma muito alargada compilação de dados escolares e socioeconómicos, no âmbito do Projecto STAR (EUA), John N. Friedman (2010) constatou a existência de uma relação entre a frequência de mais anos de ensino pré-escolar e os desempenhos escolares no ensino básico. Mais ainda, verificou que a frequência do ensino pré-escolar promove a aquisição de competências que, ao longo da vida, se repercutirão em mais-valias salariais, comparativamente à situação dos alunos que não frequentaram o pré-escolar. As suas conclusões reforçam, aliás, a linha dos apelos da OCDE, no sentido de se eleger o pré-escolar uma prioridade das políticas públicas de educação.

So what? Cinco ideias a reter e uma conclusão

Primeira: no orçamento da Educação, conta mais a qualidade do que a quantidade. Ou seja, é mais importante investir em boas políticas (as que têm maior retorno para as aprendizagens) do que aumentar transversalmente o volume do financiamento à Educação – não é porque há mais dinheiro que ele será bem aplicado e fará a diferença.

Segunda: não existe uma relação causa-efeito entre o financiamento e as aprendizagens. O dinheiro que se investe na Educação conta, mas não serve de garantia de bons desempenhos, pelo que não basta aumentar o financiamento para aumentar os resultados escolares. Voltamos ao mesmo: o que faz a diferença é onde o financiamento é alocado.

Terceira: o financiamento à Educação em 2015 é, em volume, praticamente idêntico ao de 2005, mas muito diferente na estrutura – hoje, as despesas com o pessoal (nomeadamente professores) representa uma percentagem menor do total do financiamento. Resta perceber se a tendência é para manter nos próximos anos.

Quarta: os anos de 2009 e 2010 foram os recordistas absolutos em termos de financiamento público na Educação. No entanto, esse acréscimo orçamental esteve mais relacionado com questões conjunturais (despesas com o pessoal) e programas pontuais (Parque Escolar, computadores Magalhães) do que com apostas estruturais e estratégicas para a melhoria das aprendizagens.

Quinta: no ensino não superior, o ajustamento financeiro dos anos da troika (2011-2014) foi desenhado mais em modo de emergência do que numa lógica estratégica. Mas foi muito inferior ao que se estabeleceu na vox populi e no debate político – cerca de 600 milhões de euros. No entanto, forçou os limites do sistema educativo e, em particular, dos professores e auxiliares, sobre quem recaiu a maior fatia do corte orçamental.

Conclusão? Da próxima vez que escutar o anúncio de um aumento do financiamento na Educação, acompanhado de um slogan de valorização da Escola Pública, desconfie. Há investimentos que são estratégicos e fazem a diferença – nos professores e em tudo o que envolve as aprendizagens em sala de aula. E há investimentos que, embora inflacionem os orçamentos, não produzem efeitos duradouros nem melhorias estruturais no sistema educativo. Os primeiros são melhores do que os segundos. Mas os segundos são muito mais frequentes do que os primeiros. Afinal, é mais fácil investir em betão do que em pessoas.

Alexandre Homem Cristo foi Conselheiro Nacional de Educação e, entre 2012 e 2015, foi assessor parlamentar do CDS na Assembleia da República, no âmbito da Comissão de Educação, Ciência e Cultura. É autor do estudo “Escolas para o Século XXI”, publicado pela Fundação Francisco Manuel dos Santos, em 2013.

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