O Tribunal de Contas considera que a informação sobre a execução dos contratos de parcerias público privadas (PPP) “é cada vez mais insuficiente para assegurar a certificação do universo das PPP, materializando o risco de falta de controlo desse universo pelo Estado”. E até a unidade criada na alçada do Ministério das Finanças com este objetivo reconhece a falta de recursos para “identificar o universo PPP e menos ainda para assegurar o seu acompanhamento e controlo”.
No parecer à Conta Geral do Estado de 2020, o Tribunal elenca as várias falhas e deficiências identificadas, algumas das quais já foram notícia de jornal, como o atraso sistemático na divulgação dos relatórios trimestrais sobre a evolução das despesas e receitas das PPP, e respetivos encargos do Estado, e outras relativamente básicas como a identificação do universo a fiscalizar. Mas a lista de falhas é extensa, mesmo depois de todas as explicações dadas pelos ministérios das Finanças e Infraestruturas e pela unidade de acompanhamento das PPP.
“Os cidadãos têm direito a informação completa, correta e clara sobre as PPP e outras concessões. Porém, o universo de contratos está por certificar, parte relevante da informação está por reportar, a veracidade e coerência da informação prestada está por validar, a avaliação do cumprimento das finalidades essenciais das PPP continua por reportar, a inconsistência recorrente entre estimativa e execução nos encargos líquidos continua por explicar, os fatores apontados para a desproporção entre encargos públicos e investimentos privados subsistem por quantificar, a previsão de encargos líquidos futuros continua insuficiente e a previsão de investimentos privados futuros permanece por reportar”.
O acompanhamento financeiro e jurídico das PPP sistemático foi uma necessidade identificada no tempo da troika dado os elevados riscos financeiros e contingências associadas a estes contratos cujo horizonte temporal compromete o Estado por períodos entre 30 e 50 anos (caso da concessão dos aeroportos). As PPP, cujo número de contratos aumentou durante os governos de José Sócrates, foram apontadas como um dos fatores de derrapagem das contas públicas que antecedeu o resgate financeiro, e vieram a dar origem a uma investigação criminal que levou à acusação de dois antigos governantes já este mês centradas em renegociações de concessões de autoestradas.
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Para efetuar o controlo mais independente, ainda que interno, o Governo de Passos Coelho em sintonia com os credores internacionais promoveu uma auditoria independente a estes contratos, levada a cabo pela EY e foi criada a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projeto (UTAP) em 2012 para os fiscalizar. A UTAP ficou também com a missão de prestar apoio técnico ao Governo em decisões relacionadas com contratos PPP, desde o seu lançamento e fundamentação na ótica de custo/benefício até à sua renegociação.
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A situação não é nova e já aconteceu em 2016 pouco depois de os socialistas terem chegado ao poder. Mas a partir de 2020, os relatórios da UTAP sobre a execução das PPP começaram a atrasar, muito para além do calendário estabelecido no diploma de 2012 que criou esta unidade. Neste momento, o último relatório disponibilizado é do final de 2020 e só foi colocado no site da UTAP em novembro. Além destes atrasos, nem o universo dos contratos que devem ser fiscalizados — e respetivos concessionários, períodos videntes e demonstrações financeiras — está devidamente identificado e certificado na conta geral do Estado.
O Tribunal de Contas diz ainda que a unidade deixou de fazer o acompanhamento de contratos de concessão por estes não estarem previstos nas suas obrigações legais. Não obstante, passou a integrar em 2018 a concessão aeroportuária da ANA (empresa privatizada em 2013) para o qual não existe na conta geral do Estado, nem na proposta orçamental, qualquer valor relativo à previsão ou execução. Numa auditoria de 2020, o Tribunal de Contas afirmou que as contas públicas não reconheciam a receita concedida à empresa a título de taxa de segurança.
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No contraditório, a unidade que funciona na tutela do Ministério das Finanças “revê-se inteiramente nas preocupações e recomendações reiteradas pelo Tribunal de Contas. Mas alega não ser sua responsabilidade certificar ou acompanhar o universo de contratos excluídos da aplicação do Decreto-Lei 111/2012”. A UTAP sublinha ainda “não dispor de recursos suficientes para identificar o universo de PPP (o que inclui a verificação do cumprimento dos requisitos legais de cada contrato para ser qualificado como PPP) e menos ainda para assegurar o seu acompanhamento e controlo”.
Já o Ministério das Finanças diz que a informação sobre os contratos PPP, designadamente a justificação e a informação global e individual, bem como os encargos plurianuais estão previstos na apresentação da proposta de Orçamento do Estado. E destaca que o universo destes contratos é dinâmico dado o ciclo de vida dos contratos, pelo que “o processo de definição é contínuo e está em permanente evolução”. Já o Ministério das Infraestruturas refere a sua discordância quanto à inclusão de quatro contratos de concessão portuária no acompanhamento feito pela UTAP.
Perante estas justificações, o Tribunal de Contas considera que a informação financeira relevante das PPP deveria constar também na Conta Geral do Estado e que continuam por implementar as normas contabilísticas que permitiriam tornar essa informação “consistente com padrões nacionais e internacionais”. Acrescenta que a audição das três entidades (ministérios das Finanças, das Infraestruturas e UTAP) “confirma que a informação prestada é cada vez mais insuficiente para assegurar a certificação do universo de PPP e concessões, materializando o risco de falta de controlo desse universo pelo Estado”. Até porque, a UTAP “reitera não dispor de recursos suficientes para identificar o universo de PPP (que inclui a verificação do cumprimento dos requisitos legais de cada contrato para ser qualificado como PPP) e menos ainda para assegurar o seu acompanhamento e controlo”.
Os encargos com as PPP representaram em 2020 encargos líquidos de 1.475 milhões de euros — dos quais mais de mil milhões respeitam a concessões rodoviárias. Este valor representa menos 68 milhões de euros do que o executado em 2019, quando se previa um aumento da despesa. Esta diferença, que tem sido recorrente, é justificada pela incerteza face a acontecimentos que podem gerar fluxos distintos, como sucedeu com a pandemia no ano passado. Para 2021, a proposta orçamental (que foi chumbada) indicava encargos líquidos de 1.617 milhões de euros que vão diminuindo todos os anos até passarem a saldo positivo em 2036, mas para tal será necessário que a partilha de receitas com a concessionária dos aeroportos se concretize. A compensação pela ANA estava prevista começar em 2023, mas o impacto da pandemia no negócio aeroportuário pode por isso em causa.
A além de apontar incongruências entre os encargos previstos e os verificados, o parecer da Conta Geral do Estado alerta para as responsabilidades contingentes a estes contratos, nomeadamente as que resultam de pedidos de reequilíbrio financeiro e de processos judiciais e de arbitragens de conflitos, que considera não estarem bem avaliados, lembrando que as concessionárias já sinalizaram a intenção de pedir compensações por causa dos efeitos da pandemia.
