António Nogueira Leite. Continuidade e risco

O novo Orçamento de Estado (OE) para 2022 assenta, em larga medida, na proposta apresentada por João Leão e cujo chumbo parlamentar ditou o fim da legislatura. Apesar da semelhança com a proposta anterior, que se compreende por ser um governo com o mesmo primeiro-ministro e pela impossibilidade técnica de redesenhar um orçamento muito diferente em tão pouco tempo, há algumas especificidades que gostaria de realçar e que vão para além da incorporação de um cenário macro mais próximo da realidade que agora se pode antecipar para 2022.

Em primeiro lugar, nota-se, desde logo, que se trata de um governo de maioria absoluta em que o Governo já não tem pudor em referir ab initio que o exercício é pautado por princípios de rigor financeiro. Ou, pelo menos, pela interpretação habitual desse rigor, enfatizando o objetivo de um défice abaixo dos 2% do PIB, mesmo numa altura em que as circunstâncias excecionais que temos vivido e estamos a viver poderiam servir de base a uma política orçamental mais relapsa. Ainda bem que assim é, mas é uma diferença que reflete a dispensa de acordos com os partidos despesistas da esquerda radical lusa. Na verdade, o OE prevê que Portugal retome a obtenção de um saldo primário positivo, que se fixará nos 0,3%, e a redução da dívida pública deverá chegar a 6,7 pontos percentuais em 2022.

Do lado da Despesa, apresenta uma queda da despesa corrente de 44,4 para 41,7 por cento do PIB, aumentando a despesa de capital de 3,8 por cento para 4,9 por cento do PIB, sendo que a Formação Bruta de Capital Fixo cresce 0,7 p.p., de 2,5 para 3,2. Esperaremos, assim, uma (ainda) maior contenção na atividade corrente, sendo interessante ver como evoluiu a já muito depauperada qualidade de vários serviços. Já quanto ao investimento há um passo na direção certa, ainda que muito modesto, sendo importante verificar se teremos, ou não, os desvios significativos entre orçamentação e execução, que caracterizaram a estratégia orçamental de Centeno e Leão. De realçar, ainda, que o investimento estruturante previsto é de apenas 1997 milhões de euros, ou seja, uns ínfimos 0,08% do PIB.

A política fiscal mantém-se praticamente igual ao anunciado em Outubro, com pequenos ajustamentos para o novo cenário económico e com as medidas excecionais de combate aos impactos do choque da guerra nos mercados energéticos, nomeadamente, de modo temporário, em sede de ISP. Teremos uma maior progressividade em sede de IRS, melhorando o esforço fiscal de alguns, mas penalizando os escalões mais elevados que, na verdade, não correspondem a níveis de rendimento muito altos, quer em termos absolutos, quer relativos. Mais famílias ficam de fora do pagamento de IRS, concentrando ainda mais o esforço num número mais pequeno de agregados. Expectável num governo de esquerda.

O principal problema deste orçamento prende-se com os tempos que vivemos e algumas das hipóteses que são feitas e lhe servem de base. É certo que ninguém sabe qual o desfecho da guerra e quando ocorrerá e por isso é pouco interessante conjeturar-se sobre a hipótese de um menor crescimento caso a disrupção se mantenha por muito tempo ou ocorra uma escalada do conflito. Mais do que a questão do crescimento, tenho dúvidas sobre as hipóteses quanto à inflação. O governo defende-se com algumas declarações do BCE sobre o caráter temporário do fenómeno, ainda que Lagarde e colegas tenham vindo a rever posições após a extraordinária declaração de dezembro sobre a segurança quanto ao caráter conjuntural da inflação.

Não é esta a opinião de muitos dos principais académicos (com relevância na opinião internacional) e de várias instituições, nem os dados permitem inferir que se trata de um fenómeno passageiro. Pelo contrário, já antes de 24 de fevereiro tinha a perceção de se tratar muito provavelmente do início de um ciclo de inflação, que poderia estender-se por alguns anos. Os factos mais recentes só vieram tornar mais provável este cenário. Ora, tal terá implicações na política monetária do BCE (que, presumo, continuará ainda assim “atrás da curva”), ajudará a arrecadar valores mais elevados de alguns impostos, mas, tendo eu razão, tornará difícil a vida dos mais pobres com rendimentos com origem no Estado, pois o aumento não chega a 1%. Percebo os argumentos do Governo para não seguir uma política de rendimentos que ajude a ancorar (ainda mais) a inflação. Mas deverá contar com um cenário mais prolongado do que aquele que subjaz ao orçamento. Os seus antigos aliados não deixarão de recordar o governo deste facto à medida que o ano for avançando.

Fernando Alexandre. Desilusão, com contas certas

No passado mês de janeiro, António Costa, então candidato a primeiro-ministro, exibiu efusivamente num debate televisivo o Orçamento que tinha para oferecer ao país. Era o Orçamento chumbado em outubro de 2021 por todos os partidos da oposição, incluindo pelos ex-parceiros do Bloco de Esquerda e do Partido Comunista Português. Em janeiro não era descabido oferecer ao país o mesmo Orçamento. Em fevereiro a invasão russa da Ucrânia mudou o mundo. Na economia, a inflação é a face mais visível dessa mudança. O Orçamento tinha de mudar e mudou, mas pouco.

O primeiro-ministro afirma que os compromissos assumidos anteriormente se mantêm. Mas obviamente não se está a referir ao poder de compra das famílias, que vai ser corroído pela inflação ao longo de 2022. Quando a inflação é baixa – como se previa há três semanas no Programa de Estabilidade entregue pelo ex-ministro das Finanças João Leão – é possível criar a ilusão de que o poder de compra se mantém inalterado. Mas quando a inflação se sente no abastecimento nas bombas de gasolina, nos supermercados e nas compras em geral o sentimento de empobrecimento é inevitável.

A desilusão com este Orçamento será tanto maior quanto maior for a inflação. No Orçamento a previsão é de 4%. O Governo aposta que a inflação é transitória, o que se reflete nalgumas das medidas de apoio às famílias e empresas que apenas estarão em vigor até ao Verão. Para a inflação ser transitória o Banco Central Europeu terá de aumentar as taxas de juro, o que será um risco para a economia portuguesa. Mas esse será provavelmente um problema no Orçamento para 2023. Para já a inflação permite reduzir o peso da dívida e manter as contas, do Estado, certas.

Paulo Trigo Pereira. Transparência no novo OE2022? Ainda não é desta!

O Orçamento de Estado para 2022 aqui está. Apresentado pela nova equipa das finanças acabada de empossar. Dada a complexidade do documento, uma análise séria do mesmo, nas suas dimensões importantes, não pode ser feita nesta breve nota. Vou-me cingir aqui a um único micro assunto, mas, parece-me, de macro relevância: a transparência deste OE2022. Coloco três perguntas básicas que qualquer cidadão tem interesse em ter a resposta. Qual a dimensão das administrações públicas na economia? Qual o peso do Estado (leia-se, administração central e segurança social a que se refere este Orçamento do Estado) na economia? Qual a importância relativa de cada uma das políticas setoriais do Estado (saúde, educação, justiça, etc.), ou seja, dos programas orçamentais dirigidos ou com tutela política do governo da república na despesa pública efetiva do Estado? Qualquer uma destas questões é importante para o debate político, pois associada à despesa pública estão os impostos, e porque devemos entender quais são as prioridades políticas deste governo, expressas orçamentalmente.

A resposta à primeira pergunta parece-me que não está explícita no Relatório do OE2022, mas pode ser calculada sem esforço pois temos o valor da “despesa total” (leia-se, efetiva ou não financeira) das administrações públicas em contabilidade nacional e facilmente se calcula o PIB nominal e o rácio (46,6%).

A resposta à segunda já não consta do relatório e não é possível saber com exactidão. Precisávamos de conhecer qual a despesa efetiva consolidada da administração central e segurança social em contabilidade nacional, algo que não consta em nenhum dos anexos.

Mas aquilo que me parece mais grave do ponto de vista da não transparência, e a que já tenho aludido noutras ocasiões, é a incapacidade de medir com algum rigor como se têm vindo a alterar as prioridades políticas do governo. Isso poderia e deveria ser claro, logo no Mapa 01 do Orçamento de Estado. Não é, e isso viola não apenas a letra mas o espírito da Lei de Enquadramento Orçamental. Esse mapa padece de vários problemas. Desde logo na despesa de cada programa orçamental mistura alhos com bugalhos. Uma despesa não financeira (e.g. despesa com pessoal) nada tem a ver com uma despesa financeira (amortização de um passivo financeiro) e apenas aparece o valor que é a soma de ambas. Custaria muito colocar duas colunas em que se distinguisse os dois tipos de despesa?

Depois, se alguém quiser saber qual a despesa naquele que é de longe o maior programa orçamental português (Trabalho, Solidariedade e Segurança social) também não consegue saber, pois a informação está repartida entre duas rubricas e não consolidada (P014 e umas linhas abaixo “Segurança social”). Finalmente, o último número deste quadro, sob a rubrica “Despesa Total Consolidada da Administração Central e Segurança Social”, no valor de 171.026 milhões de euros, diz-nos muito pouco pois, mais uma vez mistura alhos com bugalhos. Quando em linguagem corrente se fala em despesa pública, não se inclui a despesa financeira. Sobretudo, não se pode usar o mesmo conceito (“despesa total”) para realidades completamente diferentes.

Assumo e reconheço que estes temas não são fáceis, mas a função do Ministério das Finanças é tornar claro e transparente coisas que ao cidadão comum não são simples. Não será assim? Não é isto que exige uma postura de accountability dos governos?

Ainda não foi desta que o governo apresentou um Orçamento transparente. Só espero que a nova equipa das finanças consiga, não apenas caminhar para contas certas, no ritmo certo, mas apresente no OE2023 contas mais claras para o cidadão comum.

P.S.: Voltarei a uma análise do OE2022 o próximo Domingo. Passe a publicidade o Institute of Pubic Policy – Lisbon vai novamente elaborar um Orçamento Cidadão, para tornar estas e outras questões claras aos cidadãos.

Alexandre Homem Cristo. O ministro com uma missão impossível

O jantar de hoje é restos. Poderia ser esta a síntese do OE 2022 que o governo apresentou: um orçamento para seis meses, servido por quem não o cozinhou, feito rapidamente (5 dias) a partir dos restos requentados da versão chumbada do OE 2022 antes da dissolução do parlamento e acrescentos devido à incerteza actualmente vivida — desde a inflação à guerra na Ucrânia. É, também por isso, um Orçamento de transição: por um lado, serve de pagamento de promessas eleitorais, por outro lado, servirá de antecâmara para as medidas do OE 2023, cuja preparação começará em breve (e será essa a verdadeira prova de fogo ao actual ministro das Finanças).

A transição é no tempo, sim, mas também no perfil do ministro. Repare-se que a ideia forte do ministro Fernando Medina foi insistir na compatibilidade das promessas eleitorais com o rigor orçamental das contas certas — e, por isso, insistiu inúmeras vezes que este não era um orçamento de austeridade. Fernando Medina é um ministro de perfil muito mais político do que os seus antecessores, cujo perfil era sobretudo técnico, e isso sobressaiu — a sua apresentação acompanhou perfeitamente o guião eleitoral dos socialistas.

Estas duas transições (um orçamento para seis meses e um perfil mais político nas Finanças) vão marcar o início de vida do actual governo. O novo ciclo traz dificuldades imprevisíveis, a começar pela inflação, que poderá despertar contestação social e a insatisfação nos sindicatos da função pública (que querem aumentos salariais proporcionais à inflação). O governo está preparado para satisfazer essas exigências? A pergunta era óbvia e Fernando Medina esquivou-se, apontando para o OE 2023. Mas ficou claro que, para um ministro como João Leão, seria mais fácil colocar travão a essas reivindicações do que será para Fernando Medina — um ministro que foi para as Finanças com ambições de chegar a São Bento. Afinal, uma das melhores qualidades dos ministros das Finanças é saber dizer “não” (e isso não gera apoios ou votos).

Eis, portanto, o que já se percebeu sobre o desafio que o ministro Fernando Medina abraçou: prevenir uma derrapagem das contas públicas, manter a máquina eleitoral socialista satisfeita e evitar criar demasiados inimigos (para não encurtar os seus horizontes políticos). Com o contexto internacional actual, soa a missão impossível. E, mais importante, tudo isto é muito curto para um país que precisa de crescimento acima da média europeia.

Alexandra Machado. Riscos há muitos

A capa do Orçamento do Estado renovado, face ao apresentado em outubro, mudou. Algumas coisas lá dentro também. Para começar, um cenário macro. O crescimento vai ser menor. Face ao programa de estabilidade deixado por João Leão, há uma revisão de 0,1 ponto percentual, para 4,9%. Fernando Medina estará, ainda assim, a ser otimista, mas conta com este crescimento para garantir que o défice fica nos 1,9% já antecipados no mesmo programa de estabilidade. Claro que esse crescimento induz receita e a própria inflação induz receita. O problema é que conter os efeitos desta mesma inflação pode induzir despesa. E essa pode estar subavaliada.

Fernando Medina fica, no entanto, com o benefício da dúvida, até porque esta projeção de crescimento bate mais perto das atualizadas pelo Banco de Portugal e pelo Conselho das Finanças Públicas.

Com menor crescimento, Medina propõe-se manter a projeção de défice inscrita no Programa de Estabilidade, até porque ganha com as “contas certas” de Leão. O arrastamento do que aconteceu nas contas públicas em 2021 é um garante para Medina.

Medina chega às Finanças numa conjuntura difícil. As pressões vão ser muitas. A começar pelos “seus” trabalhadores que vão perder poder de compra. Manter as contas anteriores — as “certas”, na caracterização do Governo — pode obrigar Medina a grandes ginásticas orçamentais. Os riscos são elevados. O risco de não conseguir cumprir o orçamento também.

Rui Pedro Antunes. O novo dicionário de Medina, de A a Vodka

Há um político à frente do Ministério das Finanças. E, em terra de tecnocratas, vantagem para quem trata por tu Maquiavel. Fernando Medina consegue comunicar de forma politicamente mais hábil do que Leão e até do que o insuflado euro-Centeno. Na estreia em Orçamentos, o novo ministro das Finanças tentou desvalorizar o que é pior e meter água na fervura no que queima mais. Começou por dizer que em “nenhum dicionário de política económica do mundo” (hipérbole que nenhum tecnocrata ousaria usar) este era um Orçamento de austeridade.

No dicionário de Medina a palavra austeridade desdobra-se em duas, num simpático eufemismo: “Contas certas”. Habilmente, partilha o ónus da parte mais dura do trabalho com os antecessores: a linha mais impopular, lembra, é de “continuidade”.

Para marcar a diferença para os antecessores e para os tecnocratas, Medina, o político, promete abrir as portas da torre de marfim e dar a password do Excel. Se Mário Centeno e João Leão tiveram guerras com o Conselho de Finanças Públicas, o novo ministro das Finanças veio garantir que vai transmitir “fielmente as melhores informações disponíveis” às entidades que fiscalizam a atividade orçamental. Mais uma ironia poética: Medina teve como maior polémica como autarca o facto de ser o responsável último por serem divulgados dados a mais; agora, promete marcar a diferença precisamente por divulgar dados a mais ou, no mínimo, mais dados do que os antecessores.

Em matéria de polémicas com Belém, o ministro-político também já vem avisado. Se Marcelo admitiu um retificativo, Medina concorda que, perante uma “grande volatilidade”, pode ser preciso “adaptar políticas e instrumentos à realidade”.Embora rejeite o cenário “insólito” de assumir, no atual contexto, um “retificativo” ainda antes de aprovar este Orçamento. Aqui o dicionário de eufemismos falhou: o PS nunca tem “orçamentos retificativos”, a expressão autorizada no Largo do Rato são “orçamentos suplementares”.

Fora das contas certas e da conjuntura internacional, Medina justifica tudo com “opções políticas”. Ora, as opções políticas têm uma vantagem sobre as fórmulas de excel e outras contas: são subjetivas, logo mais flexíveis e adaptáveis.

É assim inequívoco: há um protagonista diferente das Finanças. A maior parte do Orçamento é, no entanto, copiado a papel químico, num Control C + Control V que é demasiado evidente nos documentos orçamentais, com algumas afinações para um ajuste ao que mudou no mundo a 24 de fevereiro. Chegamos ao V, de Vodka, no dicionário de Medinês-Português. Há um orçamento vodka: propositadamente congelado, para ser melhor digerido. Acresce que as maiores alterações são provocadas, precisamente, por um acontecimento externo provocado por Moscovo: a invasão russa.

António Costa, já se sabe, prefere metáforas com símbolos capitalistas, como a Coca-Cola, em detrimento de bebidas de sovietes. Para já, nas Finanças de Medina, o produto é o mesmo; a embalagem é que é diferente. Se Leão era sem cafeína e Centeno o original, Medina vende a mesma bebida, mas a embalagem diz “light”.