Concursos públicos que demoram mais do que um ano a ser decididos ou pedidos, nomeações em regime de substituição que se prolongam no tempo, candidatos que vencem os concursos depois de estarem há anos ou meses a exercer o cargo para o qual concorreram e várias transferências diretas dos gabinetes do Governo para cargos de chefia na Administração Pública.

Todas estas situações podem ser encontradas no levantamento feito pelo Observador nas contratações para os cargos de chefia do Estado na atual legislatura. O Executivo socialista foi o primeiro a apanhar durante toda a sua duração o novo modelo de contratação que foi aprovado no final de 2011 pelo Governo do PSD/CDS e que resultou na criação da Cresap (Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública).

Agora, o programa eleitoral socialista propõe rever o modelo de recrutamento e seleção de dirigentes, superiores e intermédios. Ainda que refira a necessidade de garantir “a transparência, o mérito e a igualdade de oportunidades, com um modelo de prestação pública de provas”, o documento também defende que seja permitida a escolha das restantes equipas de dirigentes superiores pelos dirigentes máximos dos serviços e institutos públicos, com o objetivo de “fortalecer a lógica de funcionamento em equipa e a responsabilização do dirigente máximo pelos resultados”. Estas mudanças deixam em aberto o futuro da Cresap (Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública), como assinalou o Expresso este sábado.

Mas apesar da intenção do PS, o Observador identificou várias casos de dirigentes superiores nomeados pelo atual Governo em regime de substituição, através do qual ganharam experiência no cargo e conhecimento das pastas, e que, meses (ou anos) depois, ainda esperam por um concurso. Ou que viram o procedimento concursal da Cresap confirmar a escolha do Governo.

Dos gabinetes do Governo para as chefias no Estado

Não é nas empresas públicas que o problema se coloca mais. Já há poucas e as nomeações políticas têm demasiada visibilidade. Há também mais escrutínio e exigências externas, como as que se aplicam ao setor da banca. É nas primeiras e segundas linhas de dirigentes dos organismos do Estado que continuam a verificar-se casos que levantam dúvidas, apesar da regra de que os titulares de cargos dirigentes são escolhidos por concurso. E mesmo com as exigências da contratação competitiva e o envolvimento de uma entidade independente como a Cresap, é possível influenciar o resultado com concursos à medida do candidato que se pretende.

João Paulo Batalha, presidente da associação cívica Integridade e Transparência, defende ao Observador que a Cresap “não resolveu de todo essa contaminação de nomeados políticos na administração pública”, embora a intenção, quando foi criada, em dezembro de 2011, fosse “despartidarizar a administração pública, para fazer uma avaliação independente do mérito dos candidatos”.

Uma das situações mais frequentes é a nomeação em regime de substituição de pessoas da confiança de quem nomeia e que mais tarde são confirmadas no cargo com comissões de cinco anos após terem ganho o concurso público para a função que já ocupam, em alguns casos, há mais de um ano. As fontes contactadas sublinham que o exercício prévio do cargo confere um trunfo importante face aos outros concorrentes na hora da seleção e os resultados da avaliação do Observador confirmam essa vantagem.

E algumas destas contratações em regime de substituição, por escolha política, nasceram dentro dos gabinetes dos ministros e secretários de Estado. O Observador encontrou 25 nomeados para cargos dirigentes que até à data da nomeação estavam como adjuntos, assessores ou chefes de gabinete de ministros e secretários de Estado, quase sempre da mesma área do cargo qual são nomeados. Neste lote de 25 casos, há dois nomeados para cargos que não dependem de concursos, mas sim de parecer da Cresap. Nos restantes 23, menos de metade, apenas nove, foram escolhidos após um concurso. Os outros foram designados em regime de substituição. Mas nestes casos, a sua escolha para o cargo foi confirmada, meses ou até anos depois, por concurso, o que corresponde a uma nomeação por cinco anos. Isto aconteceu em 11 das 14 situações analisadas.

Mas também se verificam situações em que as nomeações por substituição se prolongam no tempo, sem que sejam claras as razões pelas quais ainda não foi lançado um concurso público para o cargo, ou, tendo sido, porque não foi ainda escolhido o vencedor.

Há ainda transferências da esfera do Governo para cargos de liderança em reguladores e até empresas detidas pelo Estado, mas os contornos são distintos. Por exemplo, uma adjunta do secretário de Estado da Energia, à data Jorge Seguro Sanches, foi indicada para o conselho diretivo da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE) em maio de 2017. Mariana Pereira de Oliveira já era quadro da ERSE e a sua escolha foi validada em audição no Parlamento. Tal como aconteceu com a nomeação este ano do ex-ministro da Economia, Manuel Caldeira Cabral, para o conselho de administração da Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões.

Já o ex-secretário de Estado da Energia de Caldeira Cabral, Jorge Seguro Sanches — os dois saíram na remodelação de outubro de 2018 — foi escolhido para Inspetor-Geral da Defesa, mas através de concurso público para dirigentes do Estado.

Outro caso é o de Nuno Alexandre Martins que estava no gabinete do secretário de Estado do Tesouro e Finanças quando foi proposto para a administração da Caixa Geral de Depósitos. No entanto, o seu currículo inclui passagens pelo setor bancário e o seu perfil e experiência passaram no crivo do Banco Central Europeu.

Finanças tem vários dirigentes em substituição há mais de um ano

Um dos ministério com mais casos de dirigentes que se encontram em regime de substituição é o das Finanças.

Maria João Araújo foi designada em regime de substituição pelo ministro das Finanças, Mário Centeno, em fevereiro de 2017 para o cargo de diretora-geral do Tesouro e das Finanças — antes, era subdiretora-geral. A lei dita que até 90 dias após a designação o Governo tenha de pedir à Cresap a abertura do concurso. Segundo o Ministério das Finanças, esse pedido foi feito, mas só em março deste ano, ou seja, mais de dois anos depois de Maria João Araújo ter assumido funções.

Numa leitura restrita, a atual responsável pela entidade que, entre outras competências, administra os ativos financeiros do Estado terá estado mais de dois anos a exercer funções à margem da lei, num cargo ao abrigo de um regime que, por definição, deveria ser transitório. O Ministério das Finanças afasta qualquer ilegalidade, dado que o concurso já foi pedido — ainda que fora do prazo previsto na lei e sem justificação.

O Observador questionou a Cresap no final de agosto sobre este caso. A primeira resposta foi a de que o concurso “aguarda que se reúnam condições para ser aberto”. O aviso de abertura acabou por ser publicado no dia 26 de setembro.

O regime de substituição em que a responsável se encontra está previsto no estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração pública, segundo o qual “os cargos dirigentes podem ser exercidos em regime de substituição nos casos de ausência ou impedimento do respetivo titular quando se preveja que estes condicionalismos persistam por mais de 60 dias ou em caso de vacatura do lugar“.

A substituição cessa “na data em que o titular retome funções ou passados 90 dias sobre a data da vacatura do lugar, salvo se estiver em curso procedimento tendente à designação de novo titular”. Ou seja, o dirigente que assuma, em substituição, um cargo que ficou vago passa a exercer funções ilegalmente se, ao fim dos 90 dias após a sua nomeação, o Governo não pedir a abertura do concurso.

Além do prazo de 90 dias, outra forma de o regime cessar é se, no prazo de 45 dias após a entrega pelo júri da Cresap da proposta de designação, o membro do Governo responsável não tiver procedido à nomeação. Só que, segundo o mesmo estatuto, não pode haver designação de cargos de direção superior “entre a convocação de eleições para a Assembleia da República ou a demissão do Governo e a investidura parlamentar do novo Governo”.

Ou seja, entre 1 de agosto deste ano (dia em que o Presidente da República convocou formalmente as legislativas) até à tomada de posse do novo Governo, o Executivo não pode designar nenhum dirigente. Ainda que o Governo peça dentro do prazo a abertura do concurso, há várias formas de o processo ficar em banho-maria durante meses, ou mesmo anos.

Um outro caso, já revelado pelo Público, é o do diretor de Finanças de Lisboa, que foi designado em substituição em março de 2015, ainda era Maria Luís Albuquerque ministra das Finanças. Ao Observador, a Cresap garante que “a proposta de designação já foi enviada ao membro do governo“, mas não refere a data. Segundo o Público, a proposta chegou às mãos do secretário de Estado dos Assuntos Fiscais há mais de um ano.

Já o diretor-geral do Orçamento, Mário Leal Monteiro, foi designado em fevereiro de 2018 e, segundo a Cresap, ainda “não foi pedido, pelo membro do governo, abertura do concurso“. Leal Monteiro chegou ao cargo depois de o Governo exonerar Manuela Proença, que tinha sido designada, após concurso, no Governo de Pedro Passos Coelho, em 2014. Foi afastada pelo atual Governo a um ano e meio do fim do mandato, com a necessidade de “imprimir à DGO uma nova abordagem e dinâmica no desempenho das suas competências e atribuições”, bem como uma “uma liderança capaz de impulsionar um profundo processo de mudança”.

O diretor-geral da Administração e Emprego Público (DGAEP), Vasco Hilário, está em regime de substituição desde dezembro de 2018. Isto depois de a secretária de Estado da Administração e do Emprego Público, Fátima Fonseca, ter recusado os três nomes indicados pela Cresap para o cargo. No despacho, Fátima Fonseca referiu que, durante as entrevistas realizadas, foi identificado “um candidato com um perfil mais compatível com as orientações estratégicas definidas” e que não estava indicado na shortlist proposta pela Cresap. Por isso, pediu a abertura de um novo concurso.

Maria Ladeira, presidente da Cresap, contestou a decisão, considerando que não tinha “cobertura legal” porque só poderia ser justificada com circunstâncias excecionais ou que tenham surgido após o lançamento do concurso. A Cresap disse à Lusa em setembro que vai abrir o concurso “logo que estejam reunidas condições”, o que já não irá acontecer nesta legislatura.

Ainda nas Finanças, o conselho diretivo da Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública (ESPAP) encontra-se em substituição desde março de 2018, ou seja, há um ano e meio. No site da Cresap o concurso está “em fase de avaliação pelos respetivos júris”.

Questionado sobre estes casos, o Ministério das Finanças não respondeu.  Em março de 2016, o ministro Mário Centeno chegou a criticar “a utilização recorrente da colocação de dirigentes em regime de substituição que se eternizam“. “O sistema da Cresap tem algumas deficiências na sua aplicação que resultam daquilo que têm sido casos concretos de, por exemplo, utilização recorrente da colocação de dirigentes em regime de substituição que se eternizam ou à tomada de decisão que revela ainda fatores pouco transparentes”, disse, num debate parlamentar.

Como funcionam os concursos? É possível influenciar o seu resultado?

Nem sempre o membro do Governo que faz o pedido de abertura de concursos é o responsável pelas demoras. Há também atrasos no lado da Cresap. Segundo o Relatório de Atividades de 2018 da entidade, nesse ano, 42% dos 85 concursos pedidos pelo governo demoraram mais de 270 dias (quase 9 meses) a estarem concluídos. Só 7% demorou menos de 120 dias.

Cabe à Cresap a abertura dos concursos para os dirigentes superiores do Estado. No site da entidade, há atualmente 43 “procedimentos concursais a abrir em breve” — ou seja, já foram pedidos pelo Governo, mas ainda não foram abertos. E isso pode acontecer porque, por exemplo, a entidade não definiu o júri ou porque não há acordo entre Governo e Cresap quanto ao perfil dos candidatos. Neste último caso, o processo pode prolongar-se indefinidamente sem que haja consequências legais.

Mas vamos por partes: os dirigentes superiores são recrutados por concursos, que são pedidos pelo Governo. Nos casos em que os dirigentes são designados em regime de substituição, o pedido formal deve acontecer no prazo de 90 dias após a designação.

Cabe ao membro do Governo enviar à Cresap uma proposta de perfil com as competências e funções que o dirigente deve ter e que, em regra, valoriza a experiência, qualificações e conhecimento específico da área. Mas é possível combinar critérios de seleção e dosear o peso de cada um deles na escolha de forma a encaixar melhor neste ou naquele candidato. E o Governo pode definir que a pessoa escolhida tem de ter experiência no cargo, que pode ser adquirida através do regime de substituição. Isso diminui logo o leque de candidatos.

A Cresap designa o júri (constituído por três membros daquela entidade e um representante do Governo) e, com base na proposta do Executivo, elabora uma proposta de perfil que é enviada ao governante responsável. Este tem de homologar o perfil no prazo de 20 dias. Se o Governo não concordar, pode alterar “mediante fundamentação expressa”.

Com o concurso aberto e as candidaturas recebidas, são feitos uma avaliação curricular, questionários e uma entrevista individual conduzida pelo júri. Este processo pode demorar mais tempo consoante o número de candidaturas. É por fim elaborada uma shortlist com os três nomes considerados mais adequados para o cargo, sem os ordenar. Desta lista, muitas vezes consta o dirigente nomeado pelo Governo em regime de substituição, como o Observador verificou.

Nomeações por concurso após escolha “política” não começaram com o PS

A nomeação em regime de substituição e confirmação por concurso, dentro do modelo da Cresap, é uma prática que já vem do anterior Executivo. Um dos casos mais polémicos envolveu a escolha dos dirigentes para os centros distritais da Segurança Social. Segundo revelou o Jornal de Negócios em fevereiro de 2015, último ano da legislatura, 14 das 18 nomeações feitas por concurso público para estes cargos confirmaram nomes já escolhidos por via política, sendo que nestes dirigentes foram identificadas ligações ao PSD e CDS.

Mas há outros exemplos. Manuela Proença, antiga diretora-geral do Orçamento, foi nomeada em regime de substituição em janeiro de 2012, durante o Governo de Pedro Passos Coelho, tendo sido confirmada no cargo mais de dois anos depois — em julho de 2014.

Também a atual diretora-geral da Autoridade Tributária, Helena Borges, foi nomeada em regime de substituição por Maria Luís Albuquerque em março de 2015 depois de Brigas Afonso ter caído no rescaldo da polémica lista VIP que sinalizava o acesso por funcionários da Autoridade Tributária a contribuintes mediáticos.  Após um concurso da Cresap, foi nomeada em comissão de serviço — já por Mário Centeno — em janeiro de 2016.

Em março de 2015, ainda durante a legislatura anterior, o então presidente da Cresap, João Bilhim, denunciava que 15 dos 17 dirigentes de primeira linha da Autoridade Tributária estavam em funções sem que tivesse havido qualquer concurso público.

Autoridade Tributária: 15 dos 17 dirigentes escolhidos sem concurso

Uma das histórias mais polémicas de nomeações passou-se no final da anterior legislatura e envolveu escolhas para a administração de reguladores que, pelas novas regras, passaram a ter de se submeter a uma avaliação do Parlamento. No caso da ANAC (Autoridade Nacional da Aviação Civil), a comissão parlamentar que avaliou os nomes propostos recomendava a não nomeação de dois elementos, incluindo o presidente. O relatório produzido por um deputado socialista (então na oposição) alertava para potenciais conflitos de interesses, sustentado num parecer da Cresap que, apesar de não se opor às personalidades escolhidas, apontava limites.

Governo ignora reservas do PS e nomeia presidente do regulador da aviação

Outro nome indicado pelo PSD/CDS e que chumbou no teste da Cresap acabou por deixar a administração da ANAC, já com o Governo socialista.

Quando confrontados com uma situação similar nas nomeações propostas para o regulador das telecomunicações, a Anacom, o atual Executivo acabou por deixar cair três nomes que tiveram a oposição do Parlamento após audição, isto apesar de terem tido o parecer favorável da Cresap.

Escolhidos pelo Governo estão em vantagem

O presidente da associação cívica Integridade e Transparência não tem dúvidas. “Há um abuso do regime de substituição para fornecer currículo a quem não o tem, para que essa pessoa possa aceder a um cargo ao qual não conseguiria chegar se não fosse esse regime”, diz João Paulo Batalha ao Observador. Da shortlist entregue pela Cresap “faz habitualmente parte a pessoa que está em regime de substituição porque, estando no cargo, não se pode dizer que não tenha capacidades para estar ali, e que corresponde a quem o Governo quer nomear”.

“A Cresap acaba por ser um mecanismo de branqueamento. Acaba por ter sempre presente quem o Governo quer nomear à partida. E o Governo tem o álibi da Cresap para dizer que os seus nomeados políticos têm competências”, aponta.

A própria presidente da Cresap o admite: “É um facto que as pessoas que estão em regime de substituição, ainda por cima em processos que podem demorar mais de um ano, estão numa situação de vantagem em relação aos outros concorrentes”, disse Maria Ladeira no Parlamento. “Conhecem melhor o serviço e muito mais facilmente apresentam exemplos de situações de liderança, de resolução de conflitos, de motivação, de apresentação de resultados do que outras pessoas que não têm uma experiência no cargo.”

Depois de receber a shortlist da Cresap, o membro do Governo tem 45 dias para designar um candidato, mas não há consequências práticas caso não o faça nesse período. E são estes passos sempre cumpridos? Nem sempre.

Aliás, no relatório de atividades de 2018, a Cresap pede mesmo que sejam clarificadas as consequências para os ministérios que não cumpram esse prazo de nomeação. E que passe a ser possível a “abertura imediata” de um concurso nos casos em que um dirigente superior é nomeado em regime de substituição.

Diretor-Geral de Energia afastado após entrada em funções de João Galamba

Outro exemplo: na lista de “procedimentos concursais a abrir em breve” constam três posições na Direção-Geral de Energia e Geologia (DGEG) — um diretor-geral e dois subdiretores. O atual diretor-geral, João Correia Bernardo, está em regime de substituição desde novembro do ano passado, depois de João Galamba ter exonerado o diretor-geral da Energia, numa das primeiras medidas após tomar posse em outubro de 2018.

Mário Guedes tinha sido nomeado por cinco anos em 2018, após concurso, mas esta nomeação ficou sem efeito por causa das mexidas orgânicas, que levaram o ex-secretário de Estado, Jorge Seguro Sanches, a lançar um novo concurso. O resultado ainda não tinha saído quando João Galamba o afastou do cargo, tendo também mandado parar o concurso pedido pelo seu antecessor.

Segundo o Ministério do Ambiente e Transição Energética, o procedimento concursal “para efeito da seleção dos titulares dos cargos dirigentes da DGEG foi suspenso para reavaliação dos perfis funcionais anteriormente submetidos”. E o Governo já entregou entretanto um novo perfil? A tutela não responde.

Segundo alega o ministério, com o concurso suspenso “nos termos da lei, não se encontra ultrapassado o mencionado prazo de 90 dias“, e, portanto, não há ilegalidades. O processo prolonga-se assim no tempo — e os dirigentes nomeados vão ganhando experiência curricular nos cargos.

Outro processo não linear foi o que aconteceu no Instituto do Desporto e da Juventude (IPDJ). Todo o conselho diretivo foi afastado em setembro do ano passado pelo secretário de Estado da Juventude e Desporto. João Paulo Rebelo explicou no despacho que queria “imprimir uma nova abordagem e dinâmica no desempenho das suas competências” e “uma liderança capaz de impulsionar e concretizar este profundo processo de mudança”. No mesmo dia, o governante nomeia para presidente, em regime de substituição, um dos dirigentes afastados — Vítor Pataco.

Vítor Pataco tinha sido nomeado em regime de substituição para vice-presidente do IPDJ em julho de 2016, pelo mesmo governante, tendo sido confirmado no cargo por concurso dois anos depois. Pataco voltou a ser selecionado no concurso aberto pela Cresap, desta vez para presidente, em setembro deste ano.

O Observador detetou ainda outros casos de dirigentes que esperam (ou esperaram) meses por um concurso da Cresap.

O diretor geral da Política do Mar esteve em substituição desde fevereiro de 2018. Ao Observador, o Ministério do Mar refere que foi solicitado ao dirigente que ocupasse o cargo “de forma temporária e em regime de substituição depois da demissão, a seu pedido, do Dr. Fausto Brito e Abreu”. Mas o processo para a seleção de um novo dirigente, “com os respetivos procedimentos concursais, foi entretanto interrompido em fevereiro deste ano com a marcação das eleições europeias”. O atual diretor foi entretanto eleito para o Parlamento da Madeira.

Os dirigentes da Agência para a Modernização Administrativa (AMA) foram nomeados em regime de substituição em março de 2018. Sobre os atrasos no concurso, o Ministério da Modernização Administrativa justifica: “Tendo em conta a proximidade das eleições legislativas, optou-se por não condicionar as decisões que o membro do Governo que venha a tutelar a área governativa queira adotar sobre a composição do Conselho Diretivo da AMA”.

Um vogal e a presidente do Instituto dos Registos e Notariado estão em substituição desde julho de 2018. Os respetivos concursos estão “em avaliação” pelo júri, segundo o site da Cresap.

A presidente e dois vogais do Instituto Nacional da Propriedade Industrial estão em substituição desde janeiro deste ano, depois de a anterior direção se ter demitido devido aos problemas informáticos que vieram atrasar os processos de registo de marcas, patentes e logótipos. O Ministério da Justiça garante que pediu a abertura do concurso em março. Mais de seis meses depois, o concurso ainda não foi aberto pela Cresap.