Os Ensaios do Observador juntam artigos de análise sobre as áreas mais importantes da sociedade portuguesa. O objetivo é debater — com factos e com números e sem complexos — qual a melhor forma de resolver alguns dos problemas que ameaçam o nosso desenvolvimento.

A Lei de Bases da Habitação foi aprovada em Assembleia da República a 5 de julho de 2019 e promulgada a 6 de agosto pelo Presidente da República, que expressou dúvidas sobre as “elevadas expetativas suscitadas”. Num processo que durou mais de um ano, desde a primeira proposta de projeto lei apresentada pelo PS (Projeto lei 843/XIII de 23.04.2018), foram vários os temas que geraram debate acesso entre partidos e que originaram cerca de uma centena de propostas de alteração. Entre estes temas está a possibilidade de entregar a casa para extinguir o crédito habitação, possibilidade essa que acabou por ser aprovada numa versão muito mais restrita do que a inicialmente proposta pelo PCP (Projeto lei 1023/XIII de 15.10.2018) e reiterada pelo BE (Projeto lei 1057/XIII de 21.12.2018).

Se, por um lado, esta possibilidade representa uma medida de proteção ao direito básico à habitação, procurando não agravar a fragilidade financeira das pessoas e/ou famílias em situação de vulnerabilidade, por outro lado, representa também uma alteração profunda no mercado de crédito habitação, com fortes impactos no mercado imobiliário. Num tema onde facilmente surgem argumentos demagógicos de David contra Golias, o debate e a informação em praça pública foram insuficientes e pouco esclarecedores. Mesmo entre um dos principais destinatários desta medida – os bancos – surgiram queixas por não terem sido consultados. Também o Banco de Portugal revelou sérias reservas quanto à possibilidade de entregar a casa para extinguir o crédito, alertando para as consequências desta medida.

Mas, afinal, do que falamos quando assumimos que uma família pode extinguir o crédito habitação pela entrega da casa? Quais as circunstâncias em que foi aprovada esta possibilidade?  Quanto desta possibilidade é “Verdade” e qual a sua real “Consequência”? Será esta prática comum noutros países? Este ensaio pretende fornecer a informação necessária para uma análise isenta e fundamentada, enquadrando, sempre que possível, na experiência internacional.

Da proposta inicial à lei aprovada

No primeiro projeto de lei apresentado pelo PS, não constava qualquer referência à possibilidade de entregar a casa para amortizar por completo o financiamento da mesma. Esta proposta surge meio ano depois por intermédio do PCP, que propõe, no âmbito do direito à proteção e acompanhamento no despejo, a garantia da “extinção do empréstimo para aquisição de habitação própria e permanente com a entrega da fração ou edifício”. Neste contexto, qualquer pessoa ou família (em situação de insuficiência económica ou não) poderia amortizar o empréstimo entregando as chaves da habitação permanente. Apesar de a proposta ter sido pensada para situações de despejo, na prática não determinava quaisquer condições mínimas para a sua aplicação. Assim, bastaria à pessoa ou família entrar em incumprimento propositado para poder acionar esta nova opção – o que seria sempre vantajoso quando o valor de mercado do imóvel fosse inferior ao montante em dívida. Com esta opção, estaria completamente vedada a penhora de bens que não haviam sido dados como colateral do empréstimo, bem como a penhora de rendimentos futuros da pessoa ou família, conferindo uma maior segurança e estabilidade para a sua gestão financeira.

Juridicamente, surgem dois conceitos relacionados com esta proposta: a dação em cumprimento, que é uma relação contratual voluntária pela qual o devedor entrega um bem como pagamento da dívida e através da qual é evitada a execução judicial dos bens do devedor; e o crédito sem recurso (ou non-recourse loan), que designa uma operação de crédito na qual “o banco não pode recorrer ao devedor”, isto é, o devedor não pode ser pessoalmente responsabilizado, estando a recuperação dos montantes em dívida confinada aos bens dados como colateral, o que no caso do crédito habitação será o imóvel. Estes dois conceitos são fundamentais para a continuação do ensaio, por isso recomendo que preste especial atenção.

A versão ampla de crédito sem recurso proposta pelo PCP foi bem recebida pelo BE, mas originou resistência por parte do PS, PSD e CDS-PP. Em causa estava uma alteração profunda das condições associadas a todos os contratos futuros e, possivelmente, aos contratos existentes. Até então, caso o valor do imóvel executado judicialmente não cobrisse a totalidade do valor do crédito, o devedor seria responsabilizado pelo remanescente da dívida, quer através da penhora de outros bens, quer através da penhora de rendimentos futuros ou ainda através de acordo de pagamento. O debate desta proposta parecia apenas reunir consenso quanto à sua aplicabilidade a situações de exceção e particular vulnerabilidade, como aliás vigorou durante três anos no período da troika.

Após várias cedências e compromissos, a redação final do artigo 47.º (“Crédito à habitação”) da Lei de Bases da Habitação passou a contemplar (no número 3) a possibilidade de entregar a casa para extinguir o crédito habitação, mas apenas quando tal seja previamente estabelecido no contrato. Passou também a incluir (no número 4) a hipótese de vir a ser criado um regime legal de proteção para devedores em situação económica muito difícil, o que deixa em aberto a possibilidade de poder vir a ser estipulado um regime de exceção da aplicação do crédito sem recurso. Em votação indiciária, o n.º 3 do artigo 47.º contou com a aprovação do PS, PSD, PCP e BE e abstenção do CDS-PP, e o n.º 4  com a aprovação do PS, PCP e BE, voto contra do PSD e abstenção do CDS-PP.

Posto isto, quanto da entrega de casa para extinguir o crédito habitação é “Verdade”? A resposta tem duas partes.

Para os contratos de crédito habitação existentes: nenhuma, pois estão excluídos do n.º 3 do Artigo 47.º. Quando a habitação é executada judicialmente e o seu valor não é suficiente para cobrir o montante em dívida, os devedores podem ser pessoalmente responsabilizados pela diferença. Logo, seja pela entrega voluntária, seja pela execução, o imóvel não garante que a dívida é saldada. Salvaguardam-se, como exceção, os casos que possam vir a ser abrangidos pelos regimes de exceção previstos no n.º 4 do Artigo 47.º mas, como ainda não existe enquadramento legal, a resposta continua a ser nenhuma. Para os novos contratos de crédito habitação: pouco e provavelmente com um custo associado. Mas para perceber melhor o porquê da “Verdade” e do custo que pode vir a estar associado é necessário compreender o que significa um crédito sem recurso para os bancos, para os devedores, para o mercado imobiliário e para a estabilidade do sistema financeiro. Afinal, se o crédito habitação sem recurso fosse generalizado, qual seria a “Consequência”?

O crédito habitação sem recurso para… os bancos

Quando um banco analisa uma proposta de crédito e decide se está interessado em conceder o crédito e a que preço, são considerados dois indicadores de risco:

1. A probabilidade de incumprimento do devedor (PD – probability of default), que depende da sua situação profissional, do seu historial de incumprimento no banco e em qualquer outra entidade financeira nacional, do seu perfil de utilização de produtos bancários, entre outros; e
2. A perda potencial que o banco enfrentará perante o incumprimento do devedor (LGD – loss given default) que depende do valor dos colaterais associados ao empréstimo (no crédito habitação, geralmente, é apenas o imóvel), da possibilidade de executar judicialmente outros bens do devedor (incluindo rendimentos futuros), entre outros.

Nesta análise é determinante se o empréstimo é saldado com a entrega do imóvel ou não. Perante um crédito habitação sem recurso através de dação em cumprimento, entram como pontos negativos na análise da proposta de crédito:

1. O facto de o banco enfrentar uma maior perda potencial (já que a recuperação da dívida é limitada ao valor de mercado do imóvel), mas também
2. O aumento da probabilidade de incumprimento (já que numa situação em que o valor do imóvel é inferior ao montante em dívida, o devedor terá interesse em entregar a casa).

Entram como pontos positivos:

1. A redução de custos associados a uma execução judicial; e
2. Amaior agilidade do processo.

No final, a decisão de crédito será necessariamente influenciada pela possibilidade de dação em cumprimento, podendo resultar em critérios mais rígidos de concessão e/ou aumento da taxa de juro cobrada.

Para melhor entender esta dinâmica, considere o seguinte exemplo. Uma família de classe média portuguesa pretende comprar um apartamento de 100.000 euros através de crédito habitação e pondera os seguintes três cenários.

No cenário 1, não é expectável que a inclusão da dação em cumprimento tenha um impacto significativo na decisão de crédito do banco. Mesmo que o mercado imobiliário desvalorize, o banco tem uma margem confortável entre o valor de mercado do imóvel e o valor do empréstimo, garantindo com elevada probabilidade uma perda potencial próxima de zero. Para além disso, o devedor também não tem incentivo a entregar a casa para saldar a dívida porque o valor do imóvel é consideravelmente superior ao do financiamento.

No cenário 2, a margem entre o valor de mercado do imóvel e o valor do empréstimo é menor, mas ainda assegura que, perante uma desvalorização contida no mercado imobiliário, o banco tem uma perda potencial muito reduzida. Ainda assim, como o risco da operação é superior quando a dação em cumprimento é incluída no contrato, poderá ser proposta uma taxa de juro superior que compense o aumento de risco.

No cenário 3, a margem entre o valor de mercado do imóvel e o valor do empréstimo é muito reduzida, o que significa que pequenas flutuações no valor de mercado do imóvel podem comprometer a recuperação da dívida. Se o banco concordar em ficar exposto a flutuações negativas no mercado imobiliário, poderá decidir conceder o crédito, mas terá que exigir uma taxa de juro superior para compensar o aumento de risco. Se banco quiser ficar menos exposto a flutuações negativas, poderá propor à família que aumente o valor dos capitais próprios, de forma a assegurar um menor loan-to-value (LTV).

O crédito habitação sem recurso para… os devedores

Numa apreciação inicial, a inclusão da possibilidade da dação em cumprimento é positiva para os devedores e negativa para os bancos — daí ser um tema tão suscetível de argumentos demagógicos. Contudo, numa apreciação cuidada, verificamos que nem sempre é uma medida positiva para as pessoas e famílias — afinal, “não existem almoços grátis”. Se, por um lado, beneficiam de uma maior proteção à habitação pelo facto de poderem entregar a casa para saldar a dívida, evitando a penhora de outros bens ou rendimentos futuros, por outro lado, enfrentam condições de acesso ao crédito mais restritas e materializadas em exigência de maiores capitais próprios e cobrança de uma maior taxa de juro.

Pelo exemplo apresentado no ponto anterior, também é evidente que o impacto negativo não é igual para todas as pessoas e famílias. Estão mais sujeitas a restrições de crédito as pessoas e famílias com menos capitais próprios que podem ver o acesso ao crédito vedado pela exigência de menores rácios loan-to-value e/ou enfrentarem uma maior taxa de juro no crédito habitação. Estão menos sujeitas a restrições de crédito as pessoas e famílias com mais capitais próprios e que estejam menos dependentes do financiamento bancário para a aquisição de habitação própria.

O crédito habitação sem recurso para… o mercado imobiliário

O mercado imobiliário é muito dependente do crédito habitação — em 2018, os bancos financiaram cerca de 40% das casas vendidas, mas historicamente o valor é superior.

Quando os devedores percecionam que o valor da sua dívida é superior ao valor de mercado do imóvel, há incentivo ao exercício do direito de dação em cumprimento da dívida. Assim, é esperado que exista um aumento do exercício do direito em períodos de baixa no mercado imobiliário, o que fará aumentar o stock de imóveis no balanço dos bancos. Como o negócio dos bancos não é o imobiliário, os bancos colocarão os imóveis o mais rapidamente possível no mercado, causando ainda mais pressão num mercado já em baixa. Desta forma, a dação em cumprimento poderá acentuar as flutuações no mercado imobiliário, tornando os momentos de crise ainda mais acentuados. Nunca é demais recordar que desequilíbrios no mercado imobiliário facilmente se transformam em crises financeiras e que o regime de crédito sem recurso pode gerar um efeito bola de neve em momentos de fragilidade.

O crédito habitação sem recurso para… a estabilidade do sistema financeiro

Quando uma pessoa compra um imóvel, fica exposto a subidas e descidas no mercado imobiliário. Se os preços no mercado imobiliário subirem, a pessoa pode vender a casa e reter a mais-valia.  Se os preços no mercado imobiliário descerem (e a pessoa quiser vender a casa), terá de assumir uma menos-valia. Mas quando uma pessoa compra um imóvel financiado com crédito habitação sem recurso, a exposição altera-se por completo — se os preços no mercado imobiliário descerem, existe a opção de entregar a casa ao banco e saldar a dívida, perdendo apenas o capital próprio inicialmente investido na casa. Logo, as perdas do devedor estão limitadas ao capital próprio investido na compra da casa, sendo que a opção de dação em cumprimento vai ser tanto mais interessante quanto maior a descida no mercado imobiliário e/ou quanto menor o capital próprio investido (maior LTV inicial).

O risco de retração do preço das casas fica mais concentrado nos bancos, sem nunca poderem beneficiar de qualquer valorização. Poder-se-ia apontar que, com crédito habitação sem recurso, os bancos quase que se tornam agentes imobiliários pela possibilidade de acumularem grandes stocks de casas. No entanto, a posição dos bancos é bem diferente, pois os agentes imobiliários beneficiam (e muito) dos momentos em alta do mercado.

Pode então concluir-se que, com crédito habitação sem recurso, o sistema bancário fica mais sensível a choques não antecipados no mercado imobiliário, acumulando ativos que não são produtivos e que podem fragilizar a rendibilidade e solvabilidade dos bancos. No fim, com um sistema bancário com menor capacidade de concessão de crédito, toda a economia é afetada. Este papel da dação em cumprimento como potencial fator desestabilizador do sistema financeiro é uma das principais reservas comunicadas pelo Banco de Portugal no parecer enviado à Assembleia da República.

O que vigora noutros países?

Na Europa, não é comum existirem créditos habitação sem recurso. Em Espanha existe legislação que possibilita a contratação de créditos habitação sem recurso desde que estipulado no contrato (tal como estipula o artigo 47. º no caso português), mas na verdade são raras as operações em que a cláusula da dação em cumprimento é incluída.

Nos EUA, a legislação que regula o mercado de crédito habitação varia consoante o estado. Ao contrário do que é comummente assumido quando falamos dos EUA, na maioria dos estados a dívida não é saldada pela entrega das chaves do imóvel e os devedores podem ter que responder com outros bens ou rendimentos futuros. Vários estudos confirmam que, nos estados onde a dação em cumprimento é a prática, o número de imóveis entregues aos bancos é superior e as crises no mercado imobiliário são mais fortes. Consequentemente, estes estados são mais sensíveis a choques no mercado imobiliário e o impacto na atividade económica é mais acentuado. Todos estes factos foram observados ao longo da crise no mercado imobiliários dos EUA iniciada em 2007. Por exemplo, mediante a constatação dos perigos do crédito sem recurso para a estabilidade económica, o estado do Nevada alterou a legislação por forma a passar de um Estado de crédito habitação sem recurso, para um Estado de crédito habitação com recurso.

Afinal, quais os efeitos esperados? O que vai mudar?

Caso tivesse sido aprovada a proposta inicial de uma aplicação plena do crédito habitação sem recurso, o efeito da legislação seria significativo.

Destacar-se-iam como pontos positivos:

• A proteção das pessoas e famílias em situação de vulnerabilidade financeira;
• A diminuição da exposição das pessoas e famílias às flutuações do mercado imobiliário.

E como pontos negativos:

• O aumento das restrições ao crédito, especialmente para pessoas e famílias com menos capitais próprios;
• A ameaça à estabilidade do sistema financeiro (especialmente se a lei se aplicasse aos contratos existentes);
• O aumento da volatilidade do mercado imobiliário;
• O aumento da intensidade dos ciclos económicos.

Contudo, considerando a versão mais contida e incluída no artigo 47. º da Lei de Bases da Habitação, provavelmente nada mudará. Tal como em Espanha, não é esperado que os bancos passem a adotar a dação em cumprimento como prática nos seus contratos. Talvez criem um produto com estas características, mas desengane-se quem achar que esta opção existirá sem um custo associado. Estes produtos apenas estarão disponíveis para rácios LTV mais baixos e terão uma taxa de juro mais elevada para compensar o aumento do risco.

Fica ainda em aberto a configuração do regime legal de proteção de devedores em situação económica muito difícil previsto no n.º 4 do artigo 47. º. Com um regime adequado poderão ser acauteladas as situações de maior vulnerabilidade que (presumo) seriam a principal motivação para a apresentação da proposta inicial, sem originar todos os efeitos negativos que uma aplicação ampla acarretaria.

Ana Isabel de Sá é docente e doutoranda na Faculdade de Economia da Universidade do Porto