O Governo de Luís Montenegro cedeu novamente aos operadores de telecomunicações em relação às taxas de regulação que têm de pagar anualmente à Anacom. Esse pagamento tem por base os custos administrativos do regulador de telecomunicações e a Anacom vinha, desde que as taxas foram criadas, a considerar nessas despesas os valores das provisões para fazer face a eventuais derrotas de processos em tribunal interpostos pelos operadores e dos juros a pagar por essas ações judicias. Uma situação “pouco razoável”, justifica o Ministério das Infraestruturas e Habitação.

Há muitos processos em tribunal e os operadores sempre contestaram a inclusão das provisões e juros na fórmula que apura os custos anuais e que determinam as taxas de regulação a pagar. O primeiro Governo de Luís Montenegro aproveitou uma alteração ao diploma que regula as taxas para retirar as provisões dos custos considerados. E, agora, volta a mexer no decreto para excluir os juros e indemnizações.

A Anacom ficará, por via destas alterações, com menos receitas, mas não há ainda estimativas do impacto. As alterações feitas pelo Ministério das Infraestruturas, liderado por Miguel Pinto Luz, pretenderam, ainda, resolver o problema de inconstitucionalidade que as taxas vieram a revelar, que tem estado a obrigar a Anacom a devolver pagamentos antigos. O Ministério das Infraestruturas acredita que as mudanças que promoveu resolvem este problema. Mas não é certo que o caso fique por aqui.

Como tudo começou

Em 2008 o governo de José Sócrates, que tinha Mário Lino na tutela do setor das telecomunicações, aprovou uma portaria regulamentar das taxas de regulação previstas na Lei das Comunicações Eletrónicas. Os operadores passaram a ter de, anualmente, pagar um valor para financiar a Anacom, tendo por base os custos administrativos desta autoridade.

Desde logo, alguns operadores foram impugnando as taxas em tribunal, discordando da sua formulação. Logo no relatório e contas de 2009, a então Zon (atualmente Nos) indicava que “vários operadores não concordaram com a forma de aplicação da taxa [de regulação], nomeadamente quanto ao cálculo dos proveitos relevantes, pelo que a medida deverá ser alvo de várias impugnações, a apresentar durante o primeiro trimestre de 2010. Esta questão reveste-se de grande importância para a Zon, porquanto não é aceitável uma subida de custos regulatórios que carece de base legal, é desproporcionada face aos serviços que recebe do regulador e contém uma forte componente de dupla tributação, já que taxa as receitas provenientes da área de conteúdos, a qual já é alvo de regulação e taxação por parte de outra entidade – a ERC”.

As impugnações, de facto aconteceram, ao longo dos anos subsequentes. A Anacom começou a aplicar o modelo de taxas em 2009. Nessa altura, o Governo determinou a aprovação das taxas mediante portaria, e aqui residiu mais tarde um dos temas que esbarrou com o Tribunal Constitucional.

Nessa portaria, de 17 de dezembro de 2008, determinava-se que na fórmula de cálculo da taxa fosse considerado “o total de custos administrativos do ICP-Anacom” em relação a atividades de fornecimento de redes e serviços de comunicações eletrónicas.

Ao longo dos vários anos a Nos, em particular, explicava, nos relatórios e contas, os argumentos das impugnações desde 2009. Invocou, junto do tribunal, “vícios de inconstitucionalidade e ilegalidade relacionados com a própria taxa e com a inclusão, na contabilização dos custos da Anacom, das provisões constituídas pelo regulador com processos judiciais intentados contra si (incluindo estas mesmas impugnações da taxa de atividade)”. Por outro lado invocava a ilegalidade por estarem consideradas receitas da atividade relacionada com conteúdos televisivos e não apenas com as comunicações eletrónicas como considerava devido.

O que fez a Anacom

Depois de instituída e regulamentada a taxa de regulação, a Anacom começou a cobrá-la em 2009. Embora tenha sido contestada por alguns operadores desde o início, o copo viria a transbordar quando o volume de provisões feitas para a Anacom para fazer face a eventuais perdas de processos em tribunal — entre os quais as impugnações da própria taxa — começou a engordar. Uma bola de neve, conforme se ia apelidando. Quantos mais processos, mais provisões a Anacom constituía e com mais provisões os custos administrativos aumentavam, com a consequente subida das taxas de regulação.

E de ano para ano o nível de provisões (uma almofada constituída para fazer face a custos futuros) aumentava, até atingir, em 2024, os 200,5 milhões de euros. A Anacom, no relatório referente a 2024, o último publicado, indica que “no que se refere aos valores pedidos em ações judiciais relativas a impugnações de taxas administrativas de Comunicações Eletrónicas, a provisão foi efetuada a 100% do valor pedido, tendo sido, adicionalmente, constituída uma provisão para juros indemnizatórios”.

Ao longo dos anos, a Anacom indicava que o aumento das provisões era devido aos processos de impugnação relativa às taxas de regulação. Os operadores foram sempre contestando.

Tribunal Constitucional “chumba” taxas de regulação

Os processos de impugnação chegaram ao Tribunal Constitucional (TC) que sentenciou a questão. O tribunal que avalia a adequação das normas à Constituição considerou que o diploma que permitia à Anacom cobrar estas taxas desde 2009 era ilegal.

Isto porque, segundo escreveu, no acórdão com força obrigatória geral, a norma que determinava a fórmula para o apuramento das taxas era inconstitucional. Nuno de Oliveira Garcia, sócio e responsável pela área fiscal da Gómez-Acebo & Pombo (GA-P) em Portugal, explica ao Observador que “o Tribunal Constitucional concluiu, e bem, que, na prática, a incidência da taxa de regulação aplicada pela Anacom, e o respetivo método de cálculo, encontravam-se concretizadas numa mera Portaria (apesar da taxa ter sido criada, enquanto regime geral, por Lei). Ora, uma vez que essa taxa, segundo o TC (e novamente bem), não era materialmente uma verdadeira taxa, antes uma contribuição financeira (sujeita ao Princípio da Legalidade na vertente da Reserva de Lei), a base de incidência e o valor da taxa só poderiam ter sido criados por Lei da Assembleia ou com a sua autorização, o que não aconteceu”. Resume dizendo que o “TC entendeu que a incidência e a taxa aplicável não podem ser determinadas por mera Portaria uma vez que se encontrava perante uma verdadeira contribuição financeira, apesar da designação de taxa, que exigia lei da Assembleia da República para a sua criação (Reserva de Lei)”.

Com esta decisão, a Anacom tem de devolver os valores cobrados ilegitimamente.

Governo muda modelo e permite limites máximos de contribuição

Depois da inconstitucionalidade decretada em algumas das sentenças, que acabou numa sentença uniformadora em outubro de 2024, o primeiro Governo de Luís Montenegro resolveu em dezembro desse ano publicar um decreto-lei para mudar as taxas de regulação por uma “contribuição”.

“Após as recentes decisões jurisprudenciais do Tribunal Constitucional, no espírito de lealdade constitucional e boa-fé, considera-se adequado proceder a uma alteração legislativa que mantém, em parte, a solução acolhida no anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, transpondo para o artigo 167.º da LCE as disposições até agora previstas nos n.os 1, 2, 3, 6 e 7 do referido anexo, à semelhança da solução adotada pela Lei n.º 18/2023, de 17 de abril, que concretiza os elementos essenciais da taxa associada à prestação de serviços postais. A LCE – que agora prevê uma efetiva contribuição financeira – adapta-se assim à jurisprudência constitucional”, explicava o Governo no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 114/2024 que mudava as regras. Um diploma através do qual o Governo aproveitava para ceder aos operadores na questão das provisões. E assim determinou-se que para o apuramento dos custos deixava “de se considerar as provisões para processos judiciais como parte integrante desses custos”.

Esta foi uma primeira decisão promulgada pelo Presidente que fez logo uma ressalva. Dava luz verde ao diploma “partindo do princípio de que a jurisprudência constitucional nesta matéria apenas exige a adoção de ato legislativo e não de uma portaria, considerada inconstitucional”. Um ano depois, Marcelo Rebelo de Sousa dava luz verde a outro diploma do Governo: “Esperando que, na interpretação e aplicação do presente regime legal, se tomem em linha de conta as chamadas de atenção da Anacom e não se levantem questões na compatibilização desse regime com o Decreto-Lei n.º 114/2024, tem termos da execução deste no ano de 2025, o Presidente da República promulgou o diploma do Governo que clarifica os elementos da contribuição financeira devida pelas empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas abrangidas pelo regime de autorização geral e estabelece a forma e os princípios de determinação de um limite máximo da percentagem contributiva, e altera a Lei das Comunicações Eletrónicas”.

Este novo diploma, promulgado no final de 2025, mas só publicado em Diário da República a 14 de janeiro, retira mais custos financeiros dos valores que a Anacom tem a considerar para apurar a taxa de regulação, que agora se chama contribuição.

Além das provisões, a Anacom deixa de poder considerar “imparidades ou outros custos referentes a pagamentos de indemnizações ou restituições, incluindo juros, decorrentes de processos judiciais associados ao setor das comunicações”. A componente de juros estava também a ser reclamada pelos operadores que consideram que estes não deviam integrar os valores. E foi isso que ficou, agora, estabelecido.

O Ministério das Infraestruturas e Habitação, liderado por Miguel Pinto Luz, assume, em respostas ao Observador, que “a inclusão nos custos administrativos da Anacom, para efeitos de cálculo da contribuição financeira, de provisões, imparidades ou outros custos referentes a pagamentos de indemnizações ou restituições, incluindo juros, decorrentes de processos judiciais associados ao setor das comunicações, conduzia a uma situação em que os custos da litigância de um operador eram repercutidos nas contribuições a pagar por outros operadores, o que se traduzia numa situação pouco razoável”.

Além desta alteração, as novas regras vão mais longe. É que ficou estabelecida a possibilidade de poder ser fixado um “limite máximo de percentagem contributiva”. Basta uma portaria do Governo. 

Operadores aplaudem

Estas alterações, feitas por via de Decreto-Lei, levam os três principais operadores, contactados pelo Observador, a aplaudir. São reivindicações antigas do setor.

A Vodafone, através do gabinete de comunicação, realça ao Observador a possibilidade de determinar um limite máximo. “O Decreto-Lei agora publicado é um avanço positivo em termos de previsibilidade, pela possibilidade de definir um limite máximo dos montantes a imputar pela Anacom”, acrescentando que, “tendo como exemplo as melhores práticas europeias, aguardamos que tal limite seja efetivamente definido”. Realça também como positiva a clarificação da exclusão dos juros e provisões, “pois foi precisamente a inclusão dos mesmos que levou à disputa jurídica com o regulador”.

A Meo também vê o diploma agora publicado como uma clarificação e correção ao de 2024 que excluiu as provisões da fórmula de cálculo da taxa de regulação, mas não especificou os juros. Agora é feita a menção clara de que também esses ficam de fora. “Em concreto, o diploma exclui expressamente do cálculo dos custos administrativos da Anacom — relevantes para a cobrança da Contribuição Financeira anual devida pelos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas — os custos com provisões ou outros encargos associados ao pagamento de indemnizações ou restituições, incluindo juros, decorrentes de processos judiciais no setor das comunicações”, realça fonte oficial da Meo, apontando para uma restituição ao setor, com esta correção, de cerca de 3 milhões de euros, “correspondentes a montantes cobrados no âmbito da Contribuição Financeira relativa a 2024, que dizem respeito a juros indemnizatórios anteriormente considerados nos seus custos administrativos”.

Para a operadora detida pela Altice, “com esta clarificação legislativa, ficam ultrapassadas as questões jurídicas associadas à taxa de regulação/Contribuição Financeira”, mas, realça, “apenas para os anos 2024 e seguintes”. Ou seja, para os anos anteriores continuam a correr termos os processos em tribunal que têm levado à restituição dos valores por parte da Anacom.

Já a Nos, que foi mais sucinta nas declarações ao Observador, faz apenas um comentário mas para enterrar o assunto: “Saudamos esta iniciativa, a qual põe termo de forma positiva a uma questão importante e com um impacto substancial para o setor das comunicações”. Nada mais avançou.

Nenhum dos operadores indicou os valores que já receberam da Anacom pelos processos em tribunal nem o valor que ainda têm sob análise judicial.

Fica resolvido? “Solução é parcial e do ponto de vista constitucional profundamente contestável”

Apesar dos operadores apontarem a resolução do caso, o advogado Nuno de Oliveira Garcia não é tão taxativo. Pelo contrário. Para este jurista o caso não fica resolvido. “Resolvido não ficou, propriamente… o Estado perdeu os processos no Tribunal Constitucional, e a Anacom não chegou a ainda devolver os montantes em causa. O que aconteceu foi que o Governo aprovou novos diplomas, transformando o antigo modelo de taxa numa contribuição financeira anual, com regras quanto à forma de cálculo”. Este responsável não tem dúvidas de que “a solução apresentada pelo Governo é parcial e, do ponto de vista constitucional, profundamente contestável. Com efeito, o Governo revogou a taxa, mas, entretanto, converteu-a numa Contribuição fazendo-a aprovar por Decreto-Lei, mas, novamente(!), sem autorização da Assembleia da República”.

Os operadores poderão ficar por aqui. Mas para Nuno de Oliveira Garcia, “na prática, ocorreu uma ‘fuga em frente’, mantendo-se o sistema de financiamento da Anacom em moldes semelhantes, mas transmutando uma taxa numa contribuição para obviar às decisões do TC”.

No entanto, acrescenta, “fê-lo sem compreender verdadeiramente a decisão do TC pois o Governo insiste em afirmar que a Diretiva das Comunicações Eletrónicas e a própria Lei das Comunicações Eletrónicas permitiriam proceder a esta densificação normativa por decreto‑lei, quando, como vimos, o TC não declarou a inconstitucionalidade por falta de conformidade com uma diretiva, declarou‑a, isso sim, por a matéria em causa estar sujeita à Reserva de Lei parlamentar imposta pela Constituição. Ou seja, não estamos perante um problema europeu, como entende erroneamente o Governo, mas perante uma exigência constitucional interna que foi pura e simplesmente ultrapassada (ie, a aprovação passa de Portaria a Decreto-Lei, mas mantém-se a ausência de Lei da Assembleia ou respetiva autorização)”. O que leva o jurista a considerar que o risco jurídico permanece, já que continua a faltar uma lei da Assembleia da República.

“Entendo que houve apenas uma mitigação superficial do problema formal, continuando a inexistir uma verdadeira proteção constitucional enquanto não houver uma Lei parlamentar devidamente habilitante, ainda que o novo regime tenha eliminado alguns temas menores (como a inclusão de provisões e juros de indemnizações no cálculo do valor da taxa e a ausência de limites máximos)”. Por isso, “a possibilidade de nova litigância mantém‑se aberta, incluindo quanto à tentativa de aplicar este regime ao ano de 2024, face a dados de 2023, sendo que o regime foi criado apenas em dezembro de 2024, o que acrescenta ainda mais fragilidade jurídica ao processo”. Um alerta que foi deixado também pelo próprio Presidente da República e pela Meo.

Já o gabinete de Miguel Pinto Luz acredita que a solução encontrada resolve a questão. “O Governo já resolveu essa questão legal que se mantinha sem solução há alguns anos”, diz fonte oficial.

Anacom paga a quem litigou. Custo vai ser elevado

A Anacom tem vindo a devolver alguma das taxas que cobrou e que o Tribunal considerou inconstitucional. As provisões constituídas pelo regulador são já acima de 200 milhões e a fatura pode ser mais elevada. Ao longo dos anos, e desde que começou a ser cobrada, a Anacom já arrecadou mais de 400 milhões em taxas.

Ao Observador, fonte oficial da Anacom garante que “estamos a pagar à medida que as sentenças transitam em julgado, apenas a quem contestou judicialmente“. Desde 2022 foram pagos cerca de 177 milhões de euros, a que acrescem 76,7 milhões de euros de juros.

Mas ainda não está quantificado o impacto financeiro da nova fórmula para a contribuição. “O diploma foi publicado agora, o impacto será quantificado”, indica a mesma fonte.

O Ministério das Infraestruturas também não revela valores de impacto destas medidas, assumindo que o impacto acontece quando há processos judiciais desfavoráveis à Anacom.

Setor postal também com alterações

Nos diplomas agora publicados houve também a uniformização da contribuição financeira aplicada às comunicações eletrónica ao setor postal. A Anacom explica ao Observador que neste setor era também cobrada uma taxa de regulação, tendo agora também sido alterada a designação, passando agora a “contribuição financeira”, com as restrições que são aplicadas às telecomunicações, ou seja, não podendo contribuir para o cálculos as provisões, indemnizações ou juros.

O Ministério das Infraestruturas explica também que “as mudanças ocorridas no regime aplicável aos serviços postais pretendem a uniformização com outros regimes, nomeadamente o aplicável aos serviços de comunicações eletrónicas”, mas admite que o valor das contribuições financeiras possam reduzir-se.

A alteração ao setor postal implica também a introdução do pagamento por conta, como existe nas telecomunicações, que é uma antecipação do pagamento.

Nuno de Oliveira Garcia considera que as alterações para os serviços postais “são relevantes”, na medida em que estende ao setor postal a mesma clarificação aplicável às comunicações eletrónicas, incluindo a proibição de considerar juros de indemnizações no cálculo das taxas e permitindo limites máximos. Adicionalmente, o TC já tinha declarado inconstitucionais normas equivalentes aplicáveis aos prestadores postais no “escalão 2”, o que reforçou a necessidade de atualização legislativa”.

O Observador questionou os CTT sobre o impacto deste diploma mas a empresa, que é cotada em bolsa, disse que ainda estava a analisar.

Um problema de financiamento para o regulador que já teve prejuízos em 2024?

Além do problema de ter de restituir dinheiro aos operadores, a Anacom terá, no futuro, um valor menor de taxas de regulação para fazer face aos seus custos.

Esta situação já levou aliás a Anacom a ter prejuízos em 2024. “Este desfecho deve-se, essencialmente, ao aumento dos gastos com provisões, relativos a processos de impugnação relacionados com as taxas de regulação e ao respetivo pagamento de juros indemnizatórios, no âmbito da execução de sentenças, por via da declaração de inconstitucionalidade2, com força obrigatória geral, das normas constantes nos n.ºs 2 e 3 do Anexo IX e dos n.ºs 1 e 2 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, na parte em que determinam a incidência e a taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços postais e aos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas, respetivamente”, indicou o regulador no relatório e contas referente a 2024.

No exercício de 2024 a Anacom teve um prejuízo que atingiu os 40 milhões de euros. E isto depois de em 2023 ter tido um resultado positivo de 10,7 5 milhões de euros, menos 78% que em 2022, o que por arrasto tem implicações no financiamento da ERC, que anualmente vê ser transferido para o seu cofre uma parte dos resultados líquidos da Anacom. O que também tem diminuído o dinheiro da Entidade Reguladora para a Comunicação Social.

Fonte oficial do Ministério das Infraestruturas e Habitação diz ao Observador que “a razão para os resultados líquidos negativos da Anacom prende-se, essencialmente, com uma decisão do Tribunal Constitucional que considerou inválidas as taxas cobradas em anos anteriores, por aquela entidade reguladora, por estarem previstas em Portaria e não em diploma legal, tendo por consequência sido devolvidas aos operadores. Não se espera que essa situação se mantenha, tanto mais que o este Governo já resolveu essa questão legal que se mantinha sem solução há alguns anos”.

No entanto, o gabinete de Miguel Pinto Luz nunca assume problemas de financiamento da Anacom, ainda que no diploma publicado em 2024 o Governo admita a possibilidade de reavaliar o modelo de financiamento da Anacom, “tendo em conta as diversas vertentes envolvidas na delimitação dos custos (gastos) administrativos de regulação e o seu impacto no Orçamento do Estado, garantindo a independência orçamental e a autonomia financeira daquela autoridade reguladora”. Mesmo quando definiu, no diploma, a possibilidade de ser estabelecido um limite máximo de percentagem contributiva esta só poderá acontecer com a “salvaguarda da capacidade financeira da entidade reguladora e o respetivo financiamento”, mas assumindo, ainda, a necessidade de “princípios de eficiência económica no que se refere à sua gestão [do regulador], bem como a necessidade e a proporcionalidade dos encargos impostos às entidades reguladas”.

Aliás, os operadores de telecomunicações têm também feito ouvir a sua crítica aos custos da Anacom. A Apritel, associação que reúne os operadores, em várias consultas públicas da Anacom, diz que “continua a impender sobre o setor das comunicações eletrónicas uma sobrecarga de taxas regulatórias que concorre para o estreitamento da rentabilidade da operação e para a diminuição da capacidade de investimento dos operadores”.

Em 2023, o setor diz ter desembolsado mais de 123 milhões de euros de taxas regulatórias à Anacom, ao Instituto do Cinema e Audiovisual (ICA) e à Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC), “um aumento superior a 70% face ao valor entregue em 2010 às três entidades”. Além disso, acrescenta, “as taxas de utilização do espectro radioelétrico continuam a constituir custos avultados para os operadores. De 2020 para 2023 cresceram 24%, ultrapassando os 71 milhões de euros”. As taxas de regulação têm agora via para cair, mas a Apritel quer levar mais longe o esforço, pretendendo também um corte nas taxas de espectro que não foram, ainda, alvo de qualquer alteração.