“Não há propriamente margem para medidas adicionais” mas a partir do momento em que a proposta de lei já está no Parlamento já é responsabilidade parlamentar e não do Governo e, por isso, “o Parlamento terá que decidir se quer manter o equilíbrio das contas públicas”. O aviso de Joaquim Miranda Sarmento, ministro das Finanças, fica feito. Disse-o com todas as letras na conferência de imprensa realizada esta quinta-feira, 9 de outubro, para apresentar a proposta de Orçamento do Estado para 2026 “simplificada”, sem “cavaleiros orçamentais”, e que expurga do diploma de contas leis que a ele não lhe pertence.

A pouca margem está expressa na projeção de saldo orçamental de 0,1% para 2026. Será o valor mais baixo dos últimos anos. E que se traduz em cerca de 260 milhões de euros de “lucro”. Esta é teoricamente a margem com que o Orçamento chega ao Parlamento se não se quiser comprometer o excedente. É pois o valor referência para a oposição se optar por, à semelhança do que aconteceu nos últimos anos, incluir medidas com impacto na receita ou na despesa. E que compara com os 948 milhões de excedente orçamental esperado para este ano (0,3% do PIB) ou de 1.451 milhões de 2024.

O excedente, mais uma vez em 2026, será conseguida à custa da segurança social que terá um excedente de 2,1% do PIB, o que significa que há mais contribuições sociais. Na administração central até se espera que haja um défice agravado de 2,2%. No final o saldo será, no entanto positivo, contando aqui também com o saldo da administração regional e local.

Os últimos orçamentos têm trazido corte de impostos e aumentos de despesa, nomeadamente com salários dos funcionários públicos ou suplementos para pensionistas. A despesa permanente subiu e o lastro sentir-se-á em 2026. Nas contas para 2026 aponta-se, assim, para um aumento de 5,1% nas despesas com pessoal, que atingirão 34 mil milhões de euros. As prestações sociais, por seu turno, deverão subir 5,4% para 58 mil milhões de euros.

Se a despesa total sobe 4,5% as receitas ficam por uma subida de 4%, ainda assim, e em ambos os casos, abaixo do aumento do PIB nominal esperado (de 4,8%). No entanto, nas duas componentes de despesa com maior peso — as tais de custos com pessoal e de prestações sociais — ambas subirão acima do PIB nominal.

No lado da receita, são as contribuições sociais a puxar mais pela subida de 4%, já que é a única componente da receita a subir acima do PIB nominal. As contribuições sociais devem crescer 6,2% em 2026.

Joaquim Miranda Sarmento aponta, no entanto, que em percentagem do PIB tanto os custos com pessoal como as prestações sociais têm mantido, nos últimos três anos, praticamente o mesmo peso — 10,6% do PIB e 18% respetivamente.

O Governo vai assumindo que a evolução da despesa líquida, em 2026, possa ficar acima da recomendação europeia — 5,6% de crescimento face aos 5,1% recomendados, ainda que em 2025 indique que o valor possa ficar nos 4,2% quando a recomendação é de 5%. O Governo garante, na proposta orçamental, que “Portugal irá respeitar as taxas máximas de crescimento da despesa líquida recomendadas pelo Conselho, tratando a margem para a defesa como uma derrogação de âmbito restrito e duração limitada, cingindo as despesas adicionais em defesa (principalmente investimento em capital/equipamento antecipado), faseando os aumentos, compensando as pressões recorrentes através de medidas de reprioritização/receita e de financiamento da UE, e submetendo todo o pacote à monitorização da Comissão/Conselho e à Lei de Programação Militar”.

Margem pode ser maior à custa do PRR

O Governo tem assumido que o saldo orçamental estará particularmente pressionado em 2026 por causa do PRR (Plano de Recuperação e Resiliência). É que vem aí uma forte componente de empréstimos europeus que pesam na despesa sem contrapartida na receita, o que não acontece com as subvenções. Miranda Sarmento tem aqui uma margem (se quiser), não pedindo a totalidade dos empréstimos no PRR. Segundo dados da Estrutura de Missão Recuperar Portugal, o valor total dos empréstimos atribuídos ao PRR é de 5.890,75 milhões de euros, tendo até à data sido recebidos 3.389,12 milhões.

Conforme explicou a UTAO ao Observador, “quando a despesa relativa à implementação do PRR é financiada com recurso à componente de empréstimos, o seu impacto nas finanças públicas acontece por via do agravamento do saldo orçamental e do aumento do stock de dívida pública. O método de registo é semelhante ao da restante despesa financiada por dívida, com a ressalva de que estes empréstimos são obtidos em condições mais favoráveis”. A receita obtida pelos empréstimos tem uma natureza financeira (não efetiva) e, por isso, agrava o saldo quando é utilizada para financiar despesa efetiva.

Em 2026 há 1.960 milhões de empréstimos PRR. Miranda Sarmento assumiu, na conferência de imprensa, que será dada prioridade às subvenções no PRR, para não ficar nada por executar, mas procurará também executar a componente de empréstimos. Ainda assim, o ministro da Economia, Manuel Castro Almeida, tinha admitido, na Universidade de Verão do PSD, poder não executar os empréstimos na totalidade.

“Nós vamos executar 100% das subvenções do PRR. (…) Os 22 mil milhões do PRR tem cerca de 16 mil milhões que são subvenções a fundo perdido e perto de 6 mil milhões de empréstimos. Estes empréstimos pagam juros e quando foi concebido o PRR os juros no mercado internacional estavam muito alto e a Europa emprestou-nos a um juro mais baixo. Sucede que agora no mercado internacional os juros estão a baixar e já é mais barato o juro no mercado internacional do que a taxa de juro a que nos foi emprestado o dinheiro no PRR. É a própria Comissão Europeia que insta os países: ‘vejam lá se querem executar os empréstimos ou se querem ir ao mercado buscar esses empréstimos’. É uma coisa que estamos a ponderar. Na componente subvenções vamos executá-lo todo. Na componente empréstimo a nossa ideia é executar as obras públicas só que o empréstimo pode não vir da UE e irmos buscar aos mercados internacionais. Se isso for do interesse nacional é o que faremos”, declarou Castro Almeida nesse evento.

Como salientou Miranda Sarmento, excluindo o efeito dos empréstimos no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) e as medidas de carácter excecional e temporário (one-off)9, “o saldo orçamental de 2025 seria de 1,1% do PIB e o saldo de 2026 de 0,7% do PIB (tendo o ano de 2024 atingido 0,9% do PIB)”. Ou seja, “sem efeitos temporários, o saldo orçamental neste período fixar-se-ia, em média, em 0,9% do PIB. Já o saldo primário seria, em média, cerca de 3% no período entre 2024 e 2026, demonstrando uma robustez significativa das contas públicas e em linha com os saldos primários obtidos pré-pandemia de Covid-19”.

Ainda assim o orçamento foi feito assumindo que os empréstimos chegam todos. E é por isso que as medidas de políticas previstas para 2026 são limitadas. Se em 2025 as principais medidas de política orçamental estavam tinham um impacto de 2.684 milhões, para 2026 a expressão dessas novas políticas é de um impacto de 695 milhões de euros. O Governo acrescenta que já existem “compromissos que influenciam o saldo orçamental de 2026 e que decorrem de decisões de políticas assumidas em anos anteriores (medidas em políticas invariantes), com um impacto negativo líquido no saldo orçamental de 1,1% do PIB”.

À espera de um crescimento que o CFP considera poder estar sobrestimado

É na proposta orçamental que o Governo reviu o seu cenário macroeconómico, com uma redução da projeção de crescimento para este ano, que ficará nos 2%, antecipando, no entanto, que em 2026 volte a subir para 2,3%. É a projeção mais otimista face às das instituições externas. O Governo conta não apenas com o investimento (nomeadamente seu) mas também com o consumo interno.

O Conselho das Finanças Públicas (CFP) divulgou assim a sua reserva de que poderá haver uma “sobrestimação do comportamento real da economia para 2026, cujas componentes (internas e externas) se encontram sujeitas a diversos riscos desfavoráveis. Neste sentido, há a necessidade de garantir a maior prudência nas projeções orçamentais subjacentes ao OE para 2026”.

Um crescimento económico que dá um boost às contas públicas, que aponta, apesar do desagravamento fiscal, para um crescimento de 3,7% na receita arrecadada com os impostos diretos e de 4,9% com os indiretos. Ou seja, a receita fiscal do Estado deve subir 4,4% para 67 mil milhões de euros. No IRS, mesmo com a descida das taxas, o Governo estima receber 19,5 mil milhões, mais 5% que em 2025. No IRC, ainda que o impacto do corte em um ponto percentual da taxa seja de 300 milhões, o Governo estima uma redução da receita de apenas 200 milhões (9,5 mil milhões).

O Governo acredita na dinâmica do emprego, com a criação de emprego e redução da taxa de desemprego e as subidas salariais, que permitirão alavancar a receita.