Os Ensaios do Observador juntam artigos de análise sobre as áreas mais importantes da sociedade portuguesa. O objetivo é debater — com factos e com números e sem complexos — qual a melhor forma de resolver alguns dos problemas que ameaçam o nosso desenvolvimento.

Comece-se pelo início, que neste caso é uma pergunta: o que é a violência doméstica? Não é, em primeiro lugar, um fenómeno nacional. Aliás, já em 1996 a Assembleia Mundial de Saúde da ONU declarou a violência doméstica um problema de saúde pública de nível mundial. Além disso, esta forma particular de violência, como muitas outras, pode tornar vítima qualquer pessoa: apesar de, como veremos, a maioria das vítimas reconhecidas ser do sexo feminino, trata-se de uma forma de violência capaz de afectar pessoas independentemente da sua raça, da sua idade, da sua religião, da sua classe social ou do sexo. Ou seja, a maioria das vítimas do crime é do sexo feminino, mas a procura de soluções e um debate frontal sobre o tema precisa de cuidar de todos os cenários e de não esquecer que há um potencial de vítimas que, insista-se, é bastante transversal nas sociedades. Trata-se, afinal, de um problema demasiado complexo para maniqueísmos ou para soluções fáceis, que representa uma violação grave de direitos humanos básicos e que é assim que deve ser tratado.

Uma descrição muito completa do crime de violência doméstica é a de Isabel Dias, que, em “Violência na Família, Uma abordagem sociológica” (Edições Afrontamento, 2005), a descreve como “qualquer acto, inclusive de omissão, ou ameaça que provoque nas suas vítimas danos físicos, psicológicos ou emocionais; que é praticado por pessoas com quem aquelas têm uma relação de parentesco consanguíneo, legal ou de facto com uma determinada intenção ou finalidade; e refere-se aos tipos mais frequentes de violência, designadamente à que é cometida contra as crianças, as mulheres e os idosos”. Todos sabemos o que a violência doméstica é, na verdade – mesmo que alguns insistam em fechar os olhos.

O tema não é novo – talvez seja até tão antigo como a humanidade. Mas só nos últimos quarenta anos começou a ganhar alguma relevância social e a despertar consciências junto da sociedade ocidental. Em Portugal, nunca esteve tão em destaque como nestes primeiros meses de 2019: nunca foi tão debatido, nunca houve tantas notícias sobre o assunto, nunca se tinha questionado em tão grande escala o sistema de protecção das vítimas ou o direito penal aplicável. E cada vez mais as autoridades públicas e a sociedade civil têm aliado esforços no sentido de sensibilizar para o tema. São, aliás, muitos os profissionais que o têm feito, com alguma insistência, através de colóquios, acções de formação, iniciativas legislativas, publicação de livros, ensaios e artigos, ou mesmo da acção social propriamente dita, através do associativismo, da criação de casas de abrigo para as vítimas, por exemplo. E é inegável o avanço que o quadro legislativo tem tido nesta matéria.

Nem sempre esse trabalho e esse progresso aparecem no debate público. Como tem sido hábito em muitas outras questões, o debate tende a ficar envolto num clima de indignação colectiva, que não ajuda a encontrar soluções nem a agir com a frieza que o assunto merece, que faz por ignorar não raras vezes o trabalho já realizado e que não procura exemplos a seguir, mas apenas respostas imediatas, como se elas fossem possíveis. Afinal, como é que o Estado tem lidado com este desafio? É essa a pergunta que guia este ensaio, desdobrando-se numa série de questões sobre o ponto de situação das respostas à violência doméstica – o que está feito, afinal? que indicadores temos para monitorizar a evolução da situação? o que pode ainda ser alterado e melhorado? o que nos ensinam as experiências internacionais?

Pode soar frustrante, mas, quando se pedem respostas, talvez o ideal seja mesmo começar por fazer as perguntas certas.

Como tem evoluído o tratamento penal em Portugal?

Como se chegou, em termos legislativos, até aqui e que evolução tivemos no tratamento deste problema? Uns dirão que foi uma evolução rápida, outros que foi lenta – e, no final, tudo depende das expectativas. Podemos hoje achar, com razão, que o número de vítimas, mortais ou não, é demasiado elevado para os tempos em que vivemos. E é, de facto. Mas há que colocar a situação em perspectiva histórica: se pensarmos que há pouco mais de cem anos o Código Penal português encarava o adultério da mulher como atenuante de homicídio, ou que até 1852 a legislação portuguesa autorizava o marido a agredir a mulher, podemos perceber que houve um avanço gigante em termos legislativos e civilizacionais. É ainda insuficiente, claro, mas é inegável que esse progresso aconteceu e de forma acelerada – sobretudo durante o período democrático do século XX.

Façamos uma linha cronológica das alterações legislativas. O crime de maus tratos foi consagrado pela primeira vez no Código Penal em 1982 e destinava-se a casos concretos de maus tratos sobre menores ou entre cônjuges, apesar de deixar uma margem grande ao agressor, cuja incriminação dependia de um tipo de dolo específico, especialmente assente em malvadez ou egoísmo. Em 1995, o procedimento criminal ficou dependente de queixa, mas fez acrescer os maus tratos psíquicos aos físicos, além de terem sido agravadas as penas. Três anos depois, previu-se a possibilidade de o Ministério Público iniciar o procedimento criminal em casos de superior interesse da vítima, desde que esta a tal não se opusesse. Em 2000, foi atribuída natureza pública ao crime de maus tratos, o que veio permitir que qualquer pessoa que tivesse conhecimento do crime o pudesse participar às autoridades e que o procedimento criminal avançasse sem necessidade do acordo da vítima, e foi pela primeira vez criada a pena acessória de proibição de contacto com a vítima. Mas, nesse ano, foi também consagrada a possibilidade de suspensão provisória do processo a pedido da vítima. Com a reforma de 2007, o legislador autonomizou o crime de violência doméstica, alargando os sujeitos passivos do crime e agravando algumas das penas, mas também alargou a possibilidade de suspensão da pena de 3 para 5 anos, o que, para esta discussão, não é de somenos importância.

Hoje, o cenário legal é este: o que o Código Penal português prevê é que quem, de modo reiterado ou não, infligir maus tratos físicos ou psíquicos (incluindo castigos corporais, privações da liberdade e ofensas sexuais ao cônjuge ou ex-cônjuge) a pessoa de outro ou do mesmo sexo com quem o agente mantenha (ou tenha mantido) uma relação de namoro (ou uma relação análoga à dos cônjuges, ainda que sem coabitação), a progenitor de descendente comum em 1.º grau, ou a pessoa particularmente indefesa, nomeadamente em razão da idade, deficiência, doença, gravidez ou dependência económica, que com ele coabite, é punido com pena de prisão de um a cinco anos, se pena mais grave lhe não couber por força de outra disposição legal. Se o agente praticar o facto contra menor, na presença de menor, no domicílio comum ou no domicílio da vítima ou difundir através da Internet ou de outros meios de difusão pública generalizada, dados pessoais, designadamente imagem ou som, relativos à intimidade da vida privada de uma das vítimas sem o seu consentimento, é punido com pena de prisão de dois a cinco anos. Se de algum destes factos resultar ofensa à integridade física grave, a pena aplicável é de prisão de dois a oito anos; se resultar a morte, a pena é de três a dez anos.

Primeira dúvida: este quadro penal será demasiado brando ou estará proporcional à gravidade dos crimes? Opiniões, nos jornais, não faltam. Mas qualquer resposta ponderada tem de passar pela compreensão do cenário real que aqui está em causa.

Violência doméstica em números: um flagelo social e a percepção de impunidade

Há quem alegue que a violência doméstica se trata de um fenómeno mediático com origens meramente ideológicas ou políticas. A alegação poderia, na teoria, ter algum fundamento, visto que existem crimes tipificados no Código Penal que revestem maior gravidade que a violência doméstica. Mas, na prática, essa seria a visão errada sobre o assunto: as estatísticas explicam por que razão é este um flagelo social.

Segundo o Relatório Anual de Segurança Interna publicado em 2018, soubemos que só no ano de 2017 houve 26.746 participações por violência doméstica, tendo reduzido no ano seguinte em 230 casos. Dá uma média de 73 participações por dia. Só nos primeiros meses deste ano de 2019, as vítimas, em contexto de violência doméstica, já representam perto de metade do total de homicídios ocorridos. De resto, já em 2018, quando Portugal tinha registado um total de 88 homicídios, 24 deles ocorreram em contextos de violência doméstica. Ou seja, mais de um quarto (27%) dos homicídios cometidos em Portugal em 2018 decorreu de situações de violência conjugal.

Acrescente-se que a sensação social de impunidade relativamente a este crime tem fundamentos: em 2014, houve 73 condenados por violência doméstica a penas de prisão efectivas e 138 beneficiaram de penas suspensas; em 2015, apenas 15 foram condenados a penas efectivas e 203 a penas suspensas; em 2016, 90 foram condenados a penas efectivas e 1390 a penas suspensas.

No caso concreto da violência doméstica, esta sensação de impunidade foi ainda mais alimentada nos primeiros meses deste ano, graças à mediatização de vários casos e, claro, ao aumento dos casos de homicídio de mulheres em contexto de violência conjugal. Mas, como veremos, este crime não tem exclusividade quanto ao que o comum cidadão pode designar por decisões benevolentes ou brandas dos tribunais: a prática é generalizada e legitimada pelo artigo 40.º do Código Penal, quando esclarece que com a aplicação da pena se deve visar a protecção dos bens jurídicos, sim, mas também a reintegração do agente do crime na sociedade (o que, como é até de senso comum, dificilmente ocorre com uma pena de prisão efectiva).

Perante este debate, Manuela Paupério, antiga presidente da Associação Sindical de Juízes, tem razão num ponto: os juízes tomam decisões com base na lei. Porém, em última análise, releva mais a opinião de uma outra magistrada, Maria Matos, desembargadora da Relação de Guimarães, que considera que estas estatísticas transmitem uma sensação de impunidade “para os agentes do crime, como para as vítimas, mas também para a sociedade”. O que significa que talvez a lei esteja errada. Estará?

Prisão efectiva vs pena suspensa e outros desafios processuais

Vamos directos ao assunto. Desengane-se quem achar que a violência doméstica é um crime especialmente desvalorizado pelas magistraturas – que acabam por raramente condenar a penas efectivas os acusados pela prática daquele crime, ao contrário do que poderia acontecer com outros crimes. Não é o caso. O que se nota é uma tendência crescente para não aplicar penas de prisão efectivas para vários crimes – não se trata de um exclusivo da violência doméstica. Mesmo em crimes violentos, como o roubo (furto com violência), os condenados a penas efectivas foram, em 2016, metade dos condenados a penas suspensas. Acontece o mesmo no tráfico de droga, nos crimes de resistência à autoridade ou em crimes de armas. Mesmo nos casos do crime de abuso sexual de menores, entre 2014 e 2016, cerca de 75% das condenações foram penas suspensas. Na verdade, dos crimes que possibilitam a suspensão da pena, apenas as tentativas de homicídio têm contrariado esta tendência, com dois terços de condenados a penas efectivas.

Será, porém, este um problema das magistraturas ou terá razão Manuel Soares, presidente da Associação Nacional de Juízes Portugueses, quando diz que é absurdo considerar que, de um momento para o outro, os juízes portugueses foram dominados pela incompetência e pela insensibilidade? Como se disse, a reforma de 2007 veio alargar os casos de susceptibilidade de suspensão de penas, o que fez, por exemplo, com que vários crimes violentos passassem a admitir penas suspensas: tentativa de homicídio, violência doméstica com morte da vítima, violação, tráfico de pessoas, escravidão, rapto com tortura, abuso sexual de criança com cópula, lenocínio com menores até 14 anos de idade, roubo violento com arma, tortura com electrochoques, incêndio com benefício económico, espionagem e atentado contra o Presidente da República. Convém reconhecer que a indignação que se gerou relativamente a determinadas decisões judiciais tem como alvo real uma decisão legislativa e não os magistrados. E seria também conveniente que o poder legislativo, político e partidário, responsável por aquela reforma, não agisse agora como se não tivesse responsabilidades nesta matéria.

Mas os problemas até são maiores a montante. Num estudo sobre as decisões judiciais no âmbito da violência doméstica (que não elimina o défice estatístico que existe em Portugal sobre esta matéria), publicado em 2016 pela Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género (CIG), ficou claramente exposto que um dos grandes problemas do combate à violência doméstica é, mais do que as penas aplicadas, o próprio arranque da acção penal. Isto porque o arquivamento acaba por ser o destino da grande maioria dos inquéritos abertos pelo Ministério Público: regra geral, sempre acima dos 70% do total de processos findos. A liderar as causas deste elevado número de arquivamentos está a ausência de indícios suficientes (74,10% do total de arquivamentos), a qualificação jurídica diversa (16,87%), o arquivamento na sequência do cumprimento das injunções ditadas em sede de suspensão provisória de processos (8,13%) e a irrelevância criminal dos factos levados a processo (neste caso, bastante residual, de apenas 0,90%). No mesmo estudo, uma das razões apontadas para o grande número de arquivamentos por ausência de indícios e prova é o facto de, no total de arquivamentos, cerca de 52% das vítimas (figuras sempre centrais do processo, cujos depoimentos têm sido encarados como prova rainha) terem negado os factos, o que leva alguns magistrados a equacionar a possibilidade de tornar obrigatório o depoimento das vítimas nestes casos.

Por outro lado, existe ainda outro problema no que diz respeito à produção de prova testemunhal. Segundo o referido estudo, apenas 9,73% das testemunhas corrobora os factos descritos na denúncia, o que dificulta a produção de prova. As testemunhas que recusam o depoimento constituem 23,89% e as que negam os factos 9,73%. Cerca de um terço (31,86%) demonstra ter desconhecimento directo dos factos e 18,58% apenas corroboram os factos parcialmente. Este é também um problema acrescido, sobretudo num crime que, regra geral, ocorre dentro de quatro paredes. E mesmo a prova pericial, que assume aqui também especial relevância, tem constituído um entrave ao desenrolar dos processos, já que o recurso a perícias psicológicas e psiquiátricas tem ficado aquém do mínimo recomendável para se fazer deixar de depender do depoimento da vítima a produção de prova, e a perícia de dano corporal, mais utilizada, tem sido vítima dos lapsos temporais entre a lesão e a perícia.

Por fim, já a jusante, há a questão das sentenças e das penas aplicadas, que abordámos acima. Nos tribunais portugueses, o peso relativo dos condenados no universo de arguidos julgados era, em 2012, de 63%, segundo dados da Direcção Geral de Política Judiciária de 2013, e a taxa de condenação por violência doméstica era, em 2013, de 60,1%. Na verdade, como se disse, os dados relativos à violência doméstica não se afastam da restante criminalidade. Aqui, segundo o estudo da CIG, quando se verificam absolvições, a causa é maioritariamente atribuída à dificuldade de prova, o que leva um magistrado do Ministério Público a afirmar que “a maior parte dos casos de absolvição deve-se às vítimas”.

Ou seja, ainda que o processo avance na fase de inquérito, continuamos com grandes problemas na produção de prova aquando do julgamento, na medida em que o papel que é conferido ao depoimento das vítimas é enorme e este é muitas vezes constrangido ou corrompido por factores extrajudiciais. Veja-se a relação entre o depoimento das vítimas e o resultado das sentenças. Do estudo elaborado pela CIG constatou-se que 25,6% das vítimas se recusaram a depor e 2,4% negaram os factos constantes da acusação. Em sete casos analisados as vítimas manifestaram até intenção de desistir dos processos. Destes, resultaram cinco absolvições e apenas duas condenações. O resultado é esmagador: em 76,2% dos casos em que a vítima se recusa a depor, há absolvição do arguido. E em 94,2% dos julgamentos em que a vítima corrobora as declarações anteriormente prestadas há condenações.

Voltemos, por fim, à questão das penas aplicadas. Segundo o estudo da CIG, 88,57% das penas são suspensas, 10% efectivas e 1,43% são medidas de segurança. Um magistrado do Ministério Público ouvido a propósito do estudo ajuda também a perceber: “É difícil aplicar a pena de prisão efectiva porque o máximo da pena de prisão prevista bate no máximo daquilo que está previsto na lei para a suspensão da pena”. Outra procuradora teme, por outro lado, as situações em que a suspensão da pena não é acompanhada de regime de prova. Mas, dos 70 arguidos analisados pela CIG, e dos respectivos 62 condenados a penas suspensas, apenas a 27 foi aplicado o regime de prova, com obrigações de frequência de programas de formação de prevenção da violência doméstica, de abstenção da prática de condutas que se traduzam em maus tratos à vítima, terapia familiar ou tratamento de dependências várias.

Em suma: a violência doméstica é um crime bastante comum, que tem provocado alarme social, e que tem gerado alguma percepção de impunidade, o que se deve à rigidez do seu regime de prova, ao número de arquivamentos e à reduzida quantidade de penas de prisão efectivas aplicadas. Como é que se pode alterar este cenário?

Casos internacionais: como é que outros países lidam com o problema?

Como vimos, a violência doméstica é um crime de escala mundial, que ignora fronteiras, estratos sociais, condição económica, raça ou sexo. Mas como é que os outros países lidam com ele? E que resultados têm tido?

O paradoxo dos países nórdicos. Parece mentira, mas não é. Dinamarca, Finlândia e Suécia apresentam os maiores índices de violência doméstica contra mulheres da Europa. Sendo certo que, segundo dados da Agência Europeia de Direitos Fundamentais, mais de 25 milhões de mulheres europeias foram vítimas de violência no ano de 2014, não deixa de ser paradoxal que os países que lideram estes indicadores seja os mesmos que mais investem nos chamados programas de educação para a igualdade de género. Este paradoxo tem levado alguns estudiosos destas questões a entender que não se trata, na verdade, de um cenário de maior número de casos efectivos, mas de um quadro em que as mulheres se sentem mais predispostas a falar sobre o tema e a denunciar com menos constrangimentos situações de violência, uma vez que aquelas terão mais confiança no sistema judicial e na polícia. O que é uma visão ligeiramente paradoxal, também, na medida em que, se a sociedade no seu todo tem mais confiança no sistema judicial (por ser mais eficaz), isso teria tendência a fazer reduzir os números de queixas, uma vez que o número de casos também se reduziria, o que não acontece. Até ver, o problema nos países nórdicos permanece e não surgem razões plausíveis que o expliquem. Nem soluções, já agora.

Espanha. Apesar de ser um dos países em que a tipificação da violência doméstica chegou mais recentemente ao ordenamento jurídico, Espanha apresenta hoje um quadro normativo que merece especial atenção. A violência doméstica foi tipificada no Código Penal espanhol em 1989, mas em 2004 foi criada legislação especial, no sentido de combater a violência de género: desde então os homens passaram a ter um quadro de punição mais gravosa que as mulheres pela prática do mesmo crime. Assim, para o homem que pratique violência doméstica, a pena é de 2 a 5 anos de prisão. Se a agressora for mulher, a pena é apenas de 6 meses a 3 anos de prisão. Além disto, a legislação espanhola criou também uma jurisdição especial e programou acções coordenadas entre agentes públicos no atendimento às vítimas de violência doméstica. Foi nesta senda que surgiram os chamados “Juízos de Igualdade e assuntos familiares” com competências criminais e cíveis. O anterior Governo, de Mariano Rajoy, em 2017, manteve a tendência e fez aprovar um pacto de combate à violência doméstica. O novo Governo, de Pedro Sanchez, anunciou em 2018 mais fundos na “luta contra a violência de género”. No entanto, desde 2003 que foram mortas 945 mulheres em episódios de violência doméstica em Espanha, e o problema mantém-se.

França. Os franceses, segundo dados de 2009, vêem morrer seis mulheres por mês às mãos dos seus maridos ou companheiros – é uma média de uma a cada cinco dias, quando em 2006 a média era de uma morte a cada três dias. Só naquele ano de 2006, por exemplo, tinham morrido 94 mulheres e 19 homens em consequência de episódios de violência doméstica nos primeiros nove meses do ano. A legislação francesa fez aumentar o combate ao fenómeno e reforçou as sanções contra cônjuges e parceiros violentos, dando, por exemplo, aos tribunais o poder de expulsar de casa o responsável pelos maus tratos. Além disso, condenados por violência doméstica passaram a estar excluídos da lista de eventuais beneficiários dos indultos presidenciais.

Canadá. O Canadá mantém vários problemas na erradicação da violência doméstica, sobretudo junto das comunidades imigrantes, de cidadãos nativos ou de trabalhadores rurais. Porém, os dados indicam que, entre os anos 80 do século passado, altura em que a legislação canadiana foi alterada no sentido de reforçar o combate à violência doméstica, e o início dos anos 2000, houve um decréscimo de cerca de 50% dos casos de violência conjugal e de homicídios cometidos nesse âmbito, sendo que o número de queixas continuou a decrescer entre 2004 e 2009. A partir de meados dos anos de 1990, os casos de violência doméstica passaram a ser administrados por tribunais especializados, tendo sido criados procedimentos judiciais específicos para fazer face ao problema: proporcionando mecanismos de resolução de conflitos através de profissionais com um entendimento aprofundado da temática, favorecendo uma intervenção precoce, a repressão dos casos existentes, o apoio às vítimas e a responsabilização do agente do crime. Em 1997, por exemplo, foram criados dois projectos-piloto em Toronto com este objectivo. Na cidade de London, considerada um modelo de resposta à violência doméstica, a comunidade possui uma directiva policial que permite uma acusação rápida de crime de agressão; formação intensiva da polícia quanto à forma de lidar com a agressão conjugal; serviços de consulta familiar para situações de crise a funcionar 24 horas por dia; um abrigo de emergência para mulheres e crianças; uma clínica de aconselhamento legal e psicológico para vítimas de agressão; uma equipa de tratamento para agressores. Por outro lado, o sistema penal canadiano avançou muito nos últimos trinta anos, sobretudo no sentido de fazer aplicar com maior frequência penas de prisão aos agressores, sendo que os conflitos que hoje em dia chegam ao conhecimento das autoridades são, regra geral, processados de modo célere, através da detenção imediata do agressor. É certo que no Canadá continuam a existir casos de violência doméstica, mas os números têm reduzido. O Canadá não é um exemplo de erradicação total da violência conjugal, mas só na medida em que tal não existe e é duvidoso que seja possível. Não deixa de ser um exemplo a seguir por isso.

Três conclusões sobre o combate à violência doméstica em Portugal

Em primeiro lugar, verifica-se que Portugal tem um défice estatístico no que diz respeito à violência doméstica. Esse factor prejudica, desde logo, uma visão alargada do fenómeno e da sua evolução sociológica, uma vez que a maioria dos dados é relativamente recente e não permite avaliar os avanços que as alterações legislativas e sociais têm, ou não, trazido. É certo que o problema existe, mas falta-nos saber, como sabem os canadianos, que evolução tivemos nas últimas décadas, para saber o que temos feito bem e o que temos feito mal. Sem esse tratamento estatístico de longo prazo continuaremos sempre dependentes da boa vontade das associações e das instituições que recolhem algum tipo de informação, com as consequências que tal traz às alterações legislativas que se vão sucedendo.

Em segundo lugar, conclui-se que os técnicos que se têm dedicado ao tema coincidem no que está errado e no que é possível mudar: algum sentimento de impunidade por parte dos agentes do crime, das vítimas e da sociedade em geral, devido a um grande número de arquivamentos e de aplicação de penas suspensas sem recurso a medidas de segurança ou a regime de prova, e falta de articulação e coordenação entre entidades.

Em terceiro lugar, constata-se que é verdade que a prevenção deste crime em especial se faz através da educação e da cultura, mas é errado julgar-se que a natureza humana se altera ao ponto de erradicar de vez um problema como este. Veja-se o que se passa nos países nórdicos. A violência é humana, tão velha quanto a própria humanidade, e não é, naturalmente, um exclusivo das relações conjugais. Mas é possível reduzi-la, conferindo-lhe outro enquadramento normativo, enquadrando-a em mecanismos judiciais específicos no que diz respeito à produção de prova ou à rapidez de resposta do sistema judicial e administrativo. Vejam-se os exemplos do Canadá e os resultados concretos que têm tido na sequência da criação de equipas multidisciplinares de resposta a casos de violência doméstica, da criação de dos tais mecanismos judiciais específicos ou do aumento das penas de prisão aplicadas. Soluções existem, claro. Mas, como sempre, é preciso esforço no sentido de as aplicar e meios (incluindo financeiros) que as façam funcionar.

Nuno Gonçalo Poças é advogado e foi assessor no XIX Governo. Escreve no Observador sobre o sistema político e a justiça.