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À hora que escrevo antecipa-se que o Conselho Europeu extraordinário acabe sem um acordo final sobre o apoio financeiro para a emergência económica provocada pelo coronavírus. Mas isso não nos deve fazer perder de vista que o mais extraordinário neste Conselho é ter em cima da mesa propostas que representam uma profunda transformação no funcionamento da UE: a utilização de dívida comum e uma maior influência da União na política fiscal. Quando a crise passar essa herança ficará.

Uma emergência quase sem paralelo

A emergência económica trouxe de novo para o plano central a fragilidade de algumas economias. No caso de Portugal, a Comissão assinalava nas previsões da primavera que a dívida ultrapassaria 130% do PIB em 2020. Esta estimativa deverá ser revista em alta dadas as notícias que já temos sobre o descalabro económico que se instalou nos últimos meses, apesar da gradual reabertura do confinamento. Itália, que teve uma das economias mais afetadas pelo coronavírus, Portugal e Grécia deverão continuar no não muito invejável pódio dos países com o rácio mais elevado de dívida pública da Europa, o que limita a possibilidade de uma resposta mais musculada a uma crise económica que tardará a passar.

Perante a grave crise que se abate sobre os Estados-membros é compreensível, e até desejável, que a União Europeia possa intervir para apoiar os países que mais sofreram.

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A proposta da Comissão prevê um orçamento base de 1100 milhões de euros mais um fundo “Next Generation EU” (NGEU) de 750 mil milhões de euros para o período 2021-2027, dos quais 438 mil milhões de euros de subvenções (isto é, a fundo perdido). A Comissão propõe que a atribuição de fundos esteja associada a uma chave de distribuição relacionada com o PIB e o emprego. O Presidente do Conselho, Charles Michel, fez uma contraproposta para tentar chegar a um acordo que reduz marginalmente o envelope total para 1074 mil milhões de euros, embora mantendo o apoio de emergência em 750 mil milhões de euros, e altera ligeiramente o cálculo da chave de distribuição, mantendo os rebates (ou descontos nas contribuições) que atualmente existem para alguns Estados-membros.

A inovação no financiamento

Para ter um instrumento à medida das necessidades, ultrapassando a crescente oposição dos Estados-membros aos aumentos das contribuições nacionais para o orçamento europeu, as propostas que se debatem no Conselho Europeu preveem que o fundo de recuperação seja financiado através de emissões de dívida nos mercados financeiros. Essa dívida seria paga a partir de 2026 ou 2027 com o Orçamento da UE. No entanto, para não solicitar contribuições mais elevadas aos Estados-Membros, esse pagamento seria assegurado por recursos próprios a serem definidos nos próximos anos, o que implica uma muito maior influência da UE na política fiscal dos Estados-membros.

Com este modelo criam-se efetivamente títulos de dívida que representam um novo safe asset comum. O que coloca de uma forma mais premente a questão da diferença abissal nas estruturas, na produtividade e na competitividade entre Estados-membros. A condicionalidade associada aos programas de ajustamento que resultaram da crise financeira não são repetíveis, sobretudo porque o choque surgiu de forma inteiramente alheia à atuação dos Governos e que, contrariamente à crise anterior, as reformas estruturais não o vão resolver, apenas minorar no longo prazo os seus efeitos.

Ao mesmo tempo, a total ausência de condicionalidade no acesso aos fundos é politicamente inaceitável para os Estados-membros que habitualmente mais contribuem para o orçamento, mas também indesejável para a estabilidade da União Europeia porque seria uma oportunidade perdida para aproximar os níveis de produtividade e competitividade dos diferentes Estados-membros.

Uma parte significativa do debate no Conselho prende-se precisamente sobre que tipo de condicionalidade é aceitável. A proposta da Comissão associa o desembolso do grosso dos fundos que estão no instrumento de recuperação e resiliência de 560 mil milhões de euros à apresentação de programas nacionais. Os investimentos estariam ligados a projetos de desenvolvimento sustentável e de digitalização. A Holanda, que tem sido um dos Estados-membros mais crítico deste plano de recuperação, exige que o desembolso dos fundos seja feito após aprovação por unanimidade dos planos de recuperação e resiliência, o que tornaria o fundo impraticável. A Áustria partiu para o Conselho exigindo também que os fundos estejam ligados a reformas estruturais, nomeadamente laborais e de pensões.

Outra condicionalidade que tem dado que falar é a ligação ao Estado de Direito. Num documento de trabalho da Comissão Europeia é atribuído um montante zero à Hungria no novo quadro de financiamento plurianual. Mas como o voto sobre o orçamento da UE é por unanimidade, para chegar a um acordo com Orban deverá ser necessário fazer algumas concessões.

O debate que falta

Para pagar a dívida a partir de 2026 ou 2027 a proposta da Comissão refere exemplos já conhecidos: imposto sobre gigantes digitais, impostos verdes, impostos adicionais sobre empresas que beneficiam de operarem no mercado único, transferência de parte das receitas do mercado de carbono dos Estados-Membros para a UE e alargamento do sistema aos setores marítimo e de aviação.

Mas o grau de intervenção na fiscalidade dos Estados-Membros poderá vir a ser ainda maior. No quadro do reforço da justiça fiscal, segundo notícias do Financial Times, estará a ser preparada uma proposta da Comissão para limitar a concorrência fiscal de países como a Holanda ou a Irlanda, ao abrigo do Artigo 116 que impede as distorções no mercado único, sem necessidade de votação por unanimidade. Apesar da decisão do Tribunal de Justiça Europeu de rejeitar a proposta da Comissária Vestager de fazer a Apple devolver 13 mil milhões de euros em impostos à Irlanda, neste e em outros casos o Tribunal já deu razão à Comissão em ligar as ajudas de Estado às questões de justiça fiscal.

A probabilidade de chegar a acordo este fim-de-semana é limitado, mas é provável que um pacote final seja mais pequeno, com maior condicionalidade e uma menor proporção de subvenções do que a inicialmente prevista pela Comissão. De qualquer forma, um pacote desta natureza obrigará seguramente a uma transformação radical do funcionamento da UE. O que vai ficar por definir é talvez o mais importante do ponto de vista da construção europeia: como é que a UE vai reforçar os recursos próprios e qual será o grau de interferência na política fiscal dos Estados-Membros. Depois da crise é isso que perdurará.