Quem é responsável quando uma cidade fica sem água? O caso de Almada não é apenas uma falha de abastecimento. É o primeiro grande teste à capacidade das instituições portuguesas para governarem a água num contexto de alterações climáticas. O problema não é apenas técnico nem apenas municipal. É sobretudo um problema de governança: da forma como diferentes instituições cooperam, distribuem responsabilidades e respondem a situações de crise. É, por isso, também uma questão de consciência política e cívica sobre a gestão de recursos comuns.

O caso de Almada revela a dificuldade das nossas instituições e do debate público em mobilizar conceitos que são hoje essenciais para a gestão da água: recursos comuns, governança multinível, sustentabilidade e resiliência, segurança humana. Muitas vezes, estes conceitos ficam confinados à universidade, como se não tivessem utilidade prática. O problema é que têm e a crise de Almada mostra precisamente porquê.

A primeira reacção perante a falta de água é procurar um culpado: os serviços municipalizados, o presidente da câmara, o passado, a oposição. Essa discussão é legítima. Se houve falhas de planeamento, manutenção ou gestão das reservas, a responsabilidade política começa naturalmente no município. Não pode é terminar aí.

O problema de Almada mostra que continuamos a governar um território funcional – a água – através de fronteiras administrativas que lhe são estranhas.

A água é um recurso comum. Elinor Ostrom demonstrou que os recursos comuns exigem regras de cooperação e instituições capazes de coordenar os utilizadores e assegurar a sua utilização sustentável. Os rios, as barragens e os aquíferos não respeitam fronteiras administrativas; organizam-se em bacias hidrográficas que atravessam municípios e regiões. Por isso, a questão central é outra: faz sentido que um recurso com esta natureza continue a ser gerido sobretudo à escala municipal? O próprio caso de Almada mostra que não.

A Directiva-Quadro da Água da União Europeia organiza a gestão dos recursos hídricos por regiões hidrográficas e não por municípios, reconhecendo que a escala ecológica da água raramente coincide com a escala administrativa. Quem responde, afinal, pela segurança hídrica da Área Metropolitana de Lisboa?

Deixar que a gestão das captações e reservas, e não apenas o abastecimento, de um recurso comum fique sob a gestão de municípios é arriscar um duplo problema. O recurso comum torna-se vulnerável à competição político-partidária e à competição entre municípios (no caso em causa entre Almada e Seixal). No fim, é o interesse público que está em causa: por má governança dos recursos comuns, centenas de milhares de cidadãos perdem e, com eles, perdemos todos enquanto cidadãos de um país que não se sabe governar.

Para enfrentar a crise, foi necessário mobilizar os cidadãos, pedir apoio a municípios vizinhos e recorrer a entidades nacionais, como a Agência Portuguesa do Ambiente para autorizar novas captações, assim como o apoio da própria tutela ministerial. Em poucas horas entrou em funcionamento uma verdadeira governança multinível da água que normalmente permanece latente. Mas apenas em situação de crise. Se essa articulação foi indispensável para responder à crise, se foi possível em poucas horas uma governança adaptativa multinível, porque não existe de forma permanente e estrutural?

Por que razão essa coordenação entre vários níveis de governo surge apenas quando o sistema falha? Porque é que somos muito mais multinível na gestão do desenrasca do que na gestão planeada? E qual é a governança planeada multinível que temos? A crise mostrou que a capacidade de coordenação existe. O que não existe é uma arquitectura institucional capaz de transformar essa coordenação de emergência numa capacidade permanente.

Porque não existe, à partida, uma verdadeira gestão metropolitana e regional da água? Qual foi, durante esta crise, o papel das entidades responsáveis pela gestão regional dos recursos hídricos? Como é possível que um recurso tipicamente regional e essencial à vida continue a ser pensado sobretudo dentro das fronteiras de cada município?

As alterações climáticas e os seus extremos não criam apenas novos problemas hidrológicos; tornam também visíveis as limitações das instituições que continuam organizadas segundo uma lógica administrativa, quando o recurso funciona segundo uma lógica ecológica.

A sustentabilidade da gestão da água depende, em grande medida, da resiliência institucional: da capacidade das instituições para responderem a choques provocados pela escassez num contexto de elevada interdependência e incerteza.

Daqui resulta uma conclusão simples: sustentabilidade e resiliência institucionais dependem da existência de uma governança adaptativa e multinível. O caso de Almada convida, por isso, a reflectir sobre o papel da Região Metropolitana de Lisboa, da CCDR de Lisboa e Vale do Tejo e das restantes instituições na coordenação regional da gestão da água.

Ora, o acesso à água é uma condição básica de segurança humana. Quando falhas graves e prolongadas do abastecimento colocam em causa a saúde, a higiene e a vida quotidiana das populações, a questão deixa de ser apenas técnica: passa a ser também uma questão de responsabilidade do Estado e das entidades públicas encarregadas do serviço. Em última análise, a falta de água numa zona densamente povoada e turística é um problema de saúde pública e, por isso, todos os cidadãos do país estão implicados.

A água é, provavelmente, o melhor exemplo de um sistema socioecológico. Nestes sistemas, os componentes ecológicos (rios, aquíferos, zonas húmidas) e os componentes sociais (agricultura, cidades, indústria, turismo, energia) são inseparáveis. Alterações num lado repercutem-se inevitavelmente no outro e multiplicam as incertezas. Neste tipo de sistema, a governança multinível é fundamental. E neste sistema aberto e complexo somos todos co-responsáveis, requerendo novas formas de liderança pública.

A água já não pode ser governada segundo fronteiras administrativas desenhadas no século XIX para problemas do século XXI. O caso de Almada tornou evidente o desajustamento entre a escala ecológica da água e a escala institucional da sua governança. As alterações climáticas não criam apenas crises hídricas; criam crises institucionais. Se, como tudo indica, estes episódios se tornarem mais frequentes, Almada não será uma excepção. Será o primeiro aviso.