Neste ano de 2015, o futuro do Estado Social em Portugal está bem no centro dos debates públicos desafiando a responsabilidade cívica, e não apenas política, de todos nós.

Embora saídos do condicionamento às políticas públicas em Portugal, imposto pela Troika, o imperativo europeu de redução do défice público e de controlo da dívida pública exige a continuação da consolidação orçamental, pelo que a definição de políticas sociais vai continuar sujeita a forte restrição financeira, tornando as promessas redistributivas típicas do período eleitoral que vivemos ainda mais enganadoras, e as ilusões a esse respeito um convite à demagogia e ao populismo.

O Estado Social em questão

O Estado Social nasceu como resposta histórica à “questão social” e “operária” do capitalismo industrial dos séculos XIX-XX.

Consolidou-se na segunda metade do século XX, quando o Estado alargou substancialmente a sua intervenção, indo mais além da ação corretora das falhas de mercado, quanto aos bens públicos, e das assimetrias de distribuição do rendimento, nas situações de extrema pobreza.

Depois de 1960 Estado tornou-se no grande mobilizador de todos os recursos económicos da sociedade. A despesa pública subiu para mais de 40% do produto no conjunto dos países da OCDE no final do século XX; e a progressão continuou até hoje – o total rondava os 50% do produto no final desta evolução (Portugal fixou-se nos 50% a partir de 2009).

O Estado passou a interferir extensamente na oferta e consumo de serviços de educação, cuidados de saúde e proteção social, além de outros serviços não tradicionais, gerindo externalidades, regulando monopólios e superando imperfeições de mercado na provisão de bens de mérito, para garantir o respetivo consumo aos níveis julgados adequados.

Ao mesmo tempo, quis ser motor do desenvolvimento económico, criando as infraestruturas julgadas necessárias àquele, e assumindo os custos sociais da modernização estrutural das economias. Em todos estes domínios, o Estado sobrepôs-se à sociedade, retirando boa parte da iniciativa aos particulares, assumindo em quase exclusividade a orientação do investimento e a proteção contra os riscos sociais.

Em resultado desta evolução, os cuidados de saúde e os serviços de educação e de proteção social mobilizavam, no conjunto dos países da OCDE, 62,6% da despesa pública total em 2011 (Portugal estava em linha com o conjunto : 63,4%).

Com a agudização do envelhecimento demográfico e a ameaça competitiva das economias emergentes, os alarmes sobre as ameaças à sustentabilidade das finanças públicas do Estado Social começaram a disparar.

Em particular, a chamada dívida implícita dos Estados, isto é, os direitos adquiridos (e em formação) dos sistemas públicos de pensões, por parte das gerações do babyboom, impôs o tema da reforma do Estado Social às agendas políticas de todos os países desenvolvidos, ao virar do século. Sucessivas reformas vêm tentando de então para cá uma nova partilha de responsabilidades entre os cidadãos, as instituições da sociedade civil e o Estado, procurando travar os gastos públicos.

No século XXI, a contenção do crescimento da despesa (especialmente a que decorre do envelhecimento da população) e do endividamento explícito e implícito dos Estados tornou-se um tópico recorrente nos países desenvolvidos. Apesar disso, a despesa pública cresceu, entre 2003 e 2009, de 48 para 51%, por efeito da crise, recuando depois para 49% do produto em 2012, no conjunto da zona euro. (Eurostat, 2015). Por esta razão, os défices públicos aumentaram, embora este efeito esteja já parcialmente controlado (na OCDE chegaram a 5,5% em 2009 mas regrediram já para 3,5% em 2011).

Reformas inadiáveis

Na União Europeia, os debates sobre a reforma do Estado Social têm sido focalizados na revisão paramétrica e articulada das suas três funções essenciais, que são: o Investimento Social, a Proteção Social e a Estabilização da Economia.

O Investimento Social responde às necessidades de competitividade das economias pela educação e a formação profissional, apoiadas pelas políticas ativas de emprego e pelas de saúde para todos, que são cruciais para o reforço do Capital Humano.

Nesta perspetiva, deveria absorver cada vez mais recursos públicos em detrimento das prestações da Proteção Social, à qual se pede para garantir benefícios adequados ao combate contra a pobreza e a exclusão social, mas menos generosos que no passado, responsabilizando mais os próprios cidadãos pela proteção e querendo-se prevenir a insustentabilidade financeira dos sistemas públicos.

Quanto à Estabilização da Economia assegurada pelos estabilizadores automáticos fiscais, subsídios de desemprego e outros gastos públicos, que dispararam com a crise de 2008, criando pressões adicionais sobre as finanças dos Estados, deverão estes ser reconduzidos ao seu papel conjuntural, que o desemprego e as reconversões estruturais das economias tinham subvertido nas décadas anteriores.

O consenso europeu atual defende a garantia estrita da sustentabilidade, apostando estrategicamente no Investimento Social e reorientando as políticas sociais para as medidas ativas de um Estado Social mais “mobilizador”, em detrimento das prestações de proteção reativa contra os riscos sociais.

O debate e as políticas públicas em Portugal

Em Portugal, participamos no debate sobre o futuro do Estado Social em condições históricas agravadas, sem o apoio do crescimento económico sustentado e conhecendo um envelhecimento demográfico rápido e profundo.

As transferências de rendimento que o Estado veio realizando ao longo de décadas, e que aliviaram a pobreza de muitos, tiveram impactos de longo prazo perversos, retirando recursos atuais ao investimento económico e social e engrossando brutalmente a dívida que as gerações mais novas terão de liquidar. Os interesses das gerações mais novas e das mais velhas estão, assim, em rota de colisão e a fratura entre gerações ameaça a nossa coesão social.

As políticas públicas do Estado Social em Portugal só lentamente se vêm alinhando com as orientações europeias, e mais no plano dos princípios do que nas práticas públicas efetivas.

No Investimento Social, houve uma maior atenção ao ensino secundário profissionalizante. Ao mesmo tempo, inauguraram-se políticas de formação ao longo da vida. A maior responsabilização do cidadão e da sociedade civil pela oferta educativa e formativa pouco progrediu, no entanto.

Na Proteção Social, realizaram-se progressos no sentido da sustentabilidade. A determinação das pensões de velhice dos futuros pensionistas passou a levar em conta os ganhos de esperança de vida à idade de reforma. Ao mesmo tempo, limitou-se o acesso à reforma antecipada, incentivando o prolongamento da vida ativa dos mais idosos. Mas o incentivo à poupança e aos esquemas privados de proteção social pouco avançou, quando não regrediu mesmo. Na saúde, foi reformada a política do medicamento, impondo regras mais apertadas de prescrição, aumentando a oferta de genéricos e reforçando o cofinanciamento pelo paciente, a par da reorganização dos cuidados primários e da maior articulação com o setor privado na oferta dos cuidados e na modernização da rede hospitalar.

A partir de 2008, a convergência da crise internacional e da crise estrutural da nossa economia alimentou políticas de nefastas consequências a médio e longo prazo, as quais mobilizaram quase todos os recursos disponíveis para as funções de Proteção Social e de Estabilização da Economia, fazendo disparar o défice público e o nível de endividamento do Estado, com as consequências conhecidas em 2011.

Subsequentemente, algumas reformas têm sido desenvolvidas de forma avulsa, mantendo-se, no entanto, o impasse da reforma estrutural do Estado Social. Por esta razão, a discussão do futuro deste é urgente nesta altura, e deve ser feita com profundidade e sem demagogia, debatendo a relação entre Estado e Sociedade, na perspetiva da redefinição do papel das instituições da sociedade civil – família, empresa, comunidade local – no desenvolvimento e na gestão dos riscos sociais, repensando a educação e a formação profissional, a segurança social e a saúde na ótica do investimento social e da coesão intergeracional da nossa sociedade.

O que fazer?

O caminho de reforma do nosso Estado Social tem de conciliar a efetiva adequação das prestações e serviços à sociedade com a estrita sustentabilidade daquele.

Para tal importa observar o princípio da subsidiariedade no processo de redefinição do nosso modelo de Estado Social. A ideia mestra será atribuir responsabilidades, encargos e riscos a quem melhor os pode assumir e gerir.

As instituições da sociedade civil podem atuar com vantagem na gestão de muitos riscos sociais. Família, empresa e comunidades podem e devem ser chamadas à participação efetiva, devolvendo-lhes poderes para prosseguirem fins socialmente inclusivos nos domínios da educação, da formação, do emprego e da proteção social. Escolas por iniciativa cidadã, academias de formação nas empresas, empreendedorismo social, esquemas solidários e mutualistas de proteção necessitam de políticas públicas mais amigas da iniciativa dos particulares, através de contratualização transparente com reforço dos mecanismos de accountability.

Educação e ciência

Em especial, no domínio da educação urge a articulação do ensino profissionalizante com a formação profissional para promover percursos de aprendizagem e perfis de qualificação plenamente adaptados às necessidades do mundo empresarial. Devemos evoluir para um “sistema dual” no ensino secundário com nova articulação do Estado com o tecido empresarial, nomeadamente, à luz da nova tipologia das “escolas profissionais de referência empresarial”.

A reestruturação e redimensionamento do sistema universitário deve prosseguir em função da procura efetiva de habilitações qualificantes.

A articulação das políticas de investigação científica e tecnológica com as estratégias de desenvolvimento do país deverão privilegiar os clusters com efetiva vantagem competitiva.

Emprego e proteção social

As políticas públicas deverão desenvolver o chamado contrato único de trabalho, que assegure a indispensável flexibilidade dos ajustamentos das estruturas produtivas, mitigando ao mesmo tempo a precariedade que tem prejudicado a acumulação de capital humano, de forma a superar o dualismo funcional atual do mercado de trabalho.

A reorganização da proteção do desemprego deverá minimizar o risco moral nos comportamentos dos agentes económicos, com períodos curtos de atribuição das prestações compensados por taxas de substituição do salário menos penalizantes e maior flexibilidade no seu uso (contas individuais de poupança-seguro de desemprego).

A reforma estrutural do sistema público de pensões contributivas passa por fazê-lo evoluir para um esquema de capitalização nocional, baseado em contas individuais de contribuição definida, reforçando a lógica de seguro social e o nexo objetivo entre o montante da prestação e as condições da economia e da demografia, salvaguardando de modo efetivo a equidade entre gerações.

O reajustamento retrospetivo das pensões públicas contributivas à longevidade crescente implica conter em certos segmentos de beneficiários a adequação do benefício em termos geracionalmente equitativos e com salvaguarda da justiça social, de forma enquadrável na jurisprudência constitucional recente.

O reforço da adequação das prestações sociais do sistema de proteção social de cidadania no combate ao risco de pobreza obriga a rever regras de elegibilidade, generalizando a aplicação das condições de recursos e contratualizando a respetiva atribuição.

Uma nova partilha de responsabilidades e articulação público-privado na oferta de prestações sociais deverá favorecer a poupança dos indivíduos e das famílias, em como a ação social das instituições de solidariedade social, contratualizando a intervenção destas de forma mais transparente.

Saúde

Neste plano deverá ser prioritariamente garantida a maior responsabilização do cidadão quanto ao financiamento dos cuidados de saúde através das taxas moderadoras e do cofinanciamento dos exames auxiliares de diagnóstico e medicamentos, diferenciando positivamente segundo a situação económico dos agregados familiares.

Uma maior articulação entre a oferta pública, privada e da economia social de cuidados de saúde é especialmente urgente ao nível dos cuidados primários promovendo mais USF de iniciativa dos particulares.

As respostas aos novos riscos de dependência e doença crónica exigem dar novo impulso aos cuidados continuados e paliativos em parceria com os privados e o setor da economia social.

Professor do ISEG e ex-secretário de Estado da Segurança Social no Governo chefiado por António Guterres (1995-1999). Texto apresentado e discutido em sessão pública, a 26 de Maio de 2015, no âmbito da iniciativa “Relançar Portugal: Bloqueios e Desafios”, da SEDES e do Instituto de Estudos Políticos da Universidade Católica.