Nos próximos meses, uma decisão aparentemente técnica tomada em Bruxelas vai começar a mexer com coisas bem concretas, como o custo de produzir cimento em Sines, o preço da eletricidade para as famílias e a margem de manobra orçamental do Estado português para investir em energia limpa.

A Comissão Europeia confirmou que vai parar os leilões de licenças de emissão de carbono, as EUAs, ligados ao programa REPowerEU assim que o alvo de 20 mil milhões de euros de receita for atingido. Na prática, isto pode significar que cerca de 40 milhões de licenças deixarão de ser leiloadas em 2026, se o preço do carbono se mantiver nos níveis atuais.

É muito mais do que um detalhe técnico, é o início de uma fase de escassez programada no mercado de carbono europeu, com impacto direto no custo de poluir, na competitividade da indústria europeia e no modo como países como Portugal financiam a sua transição energética. E, em pano de fundo, cruza se com outra peça fundamental que entra em funcionamento nesta década, o novo sistema de comércio de emissões para edifícios e transportes, o chamado ETS 2, que vai levar o preço do carbono à fatura de aquecimento e ao depósito dos automóveis.

Vamos por partes.

O que é afinal o REPowerEU e como é financiado

O REPowerEU é o plano que a União Europeia lançou em 2022 para responder à crise energética desencadeada pela guerra na Ucrânia. Os objetivos centrais são simples de enunciar, mas complexos de executar, reduzir rapidamente a dependência do gás, carvão e petróleo russos, acelerar a transição para energias renováveis e melhorar a eficiência energética para consumir menos energia.

Para financiar este esforço, a Comissão mobilizou cerca de 300 mil milhões de euros no conjunto do plano, tendo o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, MRR, como coração financeiro. Dentro deste envelope, foi criado um bloco específico de 20 mil milhões de euros em subvenções adicionais para reforçar a transição energética.

Esses 20 mil milhões têm uma particularidade importante, 60 por cento vêm do Fundo de Inovação, que já é alimentado pelas receitas do mercado de carbono, e 40 por cento resultam da venda antecipada de licenças de emissão do EU ETS, licenças essas que, sem o REPowerEU, só seriam leiloadas entre 2027 e 2030. Ou seja, a Europa decidiu trazer para o presente, licenças de carbono do futuro, para transformar esse carbono em dinheiro e esse dinheiro em investimentos em energia limpa, redes elétricas e eficiência energética.

Entre julho de 2023 e agosto de 2026, uma parte das licenças que pertenciam aos Estados Membros e ao Fundo de Inovação foi redirecionada para o MRR com o objetivo explícito de levantar 20 mil milhões de euros para o REPowerEU.

É precisamente aqui que entra o anúncio de janeiro de 2026.

Porque é que Bruxelas vai parar os leilões antes do fim do calendário

A decisão agora confirmada pode ser resumida numa frase, o REPowerEU é um programa com meta em euros, não em toneladas de CO₂. Ao contrário de outros mecanismos do EU ETS, que são definidos em função de um volume fixo de licenças, o REPowerEU foi desenhado para angariar um montante financeiro. O alvo é levantar 20 mil milhões de euros, não vender um número pré-determinado de licenças.

Na prática, isto significa que, se o preço médio da licença de carbono for baixo, é preciso leiloar mais licenças para chegar aos 20 mil milhões, se o preço sobe, é preciso vender menos licenças. Quando o programa foi desenhado, muitos cálculos orbitavam em torno de um preço de referência de cerca de 75 euros por tonelada de CO₂. A realidade foi mais volátil, mas à entrada de 2026 as licenças, as EUAs, voltaram a negociar em patamares elevados, em torno dos 90 euros por tonelada.

Resultado, com preços altos, a Comissão atinge os 20 mil milhões mais depressa do que o calendário original sugeria e, por isso, pode parar os leilões antes de agosto de 2026, retirando do mercado os volumes que estavam previstos para os últimos meses do programa. Estimativas de analistas apontam para menos 40 milhões de licenças leiloadas em 2026 se os preços se mantiverem próximos dos níveis atuais.

Um mercado que aperta de todos os lados em 2026

Seria tentador olhar para esta decisão isoladamente, mas também seria um erro. O fim antecipado dos leilões REPowerEU acontece ao mesmo tempo que entram em cena outros mecanismos que estreitam a oferta de licenças e aumentam a procura regulatória no EU ETS.

1. A Reserva de Estabilidade do Mercado, MSR

A MSR, Market Stability Reserve, é o amortecedor do mercado de carbono. Quando há licenças a mais em circulação, retira parte delas dos leilões e coloca as numa reserva. Quando há escassez extrema, pode devolver licenças ao mercado.

Com base nos dados de 2024, a Comissão decidiu que cerca de 276 milhões de licenças vão ser colocadas na MSR entre setembro de 2025 e agosto de 2026, o que significa 276 milhões de licenças que não vão a leilão nesse período. Ou seja, ao mesmo tempo que o REPowerEU termina, a MSR está a absorver centenas de milhões de licenças para reduzir o excedente histórico do mercado.

2. O fator de redução linear e o “rebasing” do teto

Independentemente do REPowerEU, o teto anual de emissões do EU ETS está a ser reduzido através do fator de redução linear, para alinhar o sistema com a meta de redução de pelo menos 55 por cento das emissões até 2030. As reformas do pacote Fit for 55 incluem ainda um ajuste adicional do teto em 2026, uma espécie de degrau descendente que reduz de forma permanente o número total de licenças no sistema até 2030. Na prática, isto significa que a oferta estrutural encolhe, mesmo sem falar de REPowerEU ou MSR.

3. A entrada em cena do setor marítimo e o fim gradual de licenças gratuitas

A partir de 2024, o transporte marítimo começou a ser integrado no EU ETS, com cobertura parcial das emissões, até chegar a 100 por cento em 2026, altura em que os armadores terão de entregar licenças para a totalidade das emissões abrangidas.

Ao mesmo tempo, o setor da aviação vê as licenças gratuitas a serem reduzidas até serem eliminadas de forma progressiva, também a partir de meados da década.

Ou seja, mais setores a competir pelas mesmas licenças.

4. O CBAM e o fim das almofadas para a indústria pesada

Em 2026 começou o regime definitivo do Mecanismo de Ajuste Carbónico Fronteiriço, o CBAM, que aplicará um preço de carbono às importações de bens intensivos em emissões, como aço, cimento, fertilizantes e alumínio. Este mecanismo está alinhado com a eliminação progressiva das licenças gratuitas atribuídas a esses setores no EU ETS, 2,5 por cento de redução em 2026, 5 por cento em 2027, 10 por cento em 2028, até chegar a 100 por cento em 2034.

Em termos simples, as grandes indústrias intensivas em carbono começam a perder o colchão de proteção que tinham e ficam mais expostas ao preço real das licenças que compram em leilão.

ETS 2, quando o carbono entra nas casas e nos transportes

Tudo isto acontece num momento em que a União Europeia dá um passo adicional, politicamente sensível, a criação de um segundo sistema de comércio de emissões, o ETS 2, dedicado aos combustíveis para edifícios e transportes rodoviários.

O desenho é diferente do ETS clássico. Não serão as famílias nem os proprietários de edifícios a comprar licenças diretamente, serão os distribuidores de combustíveis, quem coloca no mercado gasóleo, gasolina, gás liquefeito e gás natural para uso em edifícios e transportes. Mas estes operadores vão incorporar o custo do carbono no preço final do litro ou do kWh, o que significa que o ETS 2 vai aparecer onde mais dói, na fatura do aquecimento e no custo de encher o depósito.

O calendário base aponta para o arranque do ETS 2 em 2027, podendo ser adiado um ano se os preços da energia estiverem excecionalmente altos. A ambição, essa, é clara, aplicar o mesmo princípio de “quem polui paga” ao aquecimento e arrefecimento de edifícios e à mobilidade assente em combustíveis fósseis.

Na prática, isto significa que, num horizonte muito curto, teremos dois preços de carbono a atuar em simultâneo, o do ETS atual, que condiciona as decisões das centrais elétricas e da indústria pesada, e o do ETS 2, que condiciona as decisões de investimento e de consumo nas casas, nas empresas e serviços e nos transportes do dia a dia. Para Portugal, este detalhe é tudo menos marginal.

Temos um parque edificado envelhecido, muitas casas mal isoladas, sistemas de aquecimento pouco eficientes e uma taxa relevante de dependência do automóvel para deslocações diárias, sobretudo fora dos grandes centros urbanos. Um preço de carbono que incide sobre o gasóleo de aquecimento, o gás engarrafado e os combustíveis rodoviários, somado a preços altos no ETS que influenciam o custo da eletricidade, é uma combinação que pode agravar a pobreza energética e os custos de mobilidade se não houver resposta política e técnica à altura.

O lado positivo é que o ETS 2 não chega sozinho. Foi criado um Fundo Social para o Clima destinado a apoiar os Estados Membros a protegerem agregados vulneráveis, microempresas e utilizadores de transporte. Mas esse fundo é limitado no tempo e em montante, não substitui a necessidade de políticas nacionais coerentes.

No caso português, isto deveria ser lido como um aviso, se não acelerarmos a reabilitação energética dos edifícios, o apoio a bombas de calor, soluções de aquecimento limpo e a oferta de transportes públicos e mobilidade elétrica acessível, o ETS 2 será percecionado apenas como mais um imposto encapotado sobre quem menos pode pagar.

Se, pelo contrário, o país antecipar se, usar bem os recursos europeus disponíveis e alinhar o PRR, o REPowerEU, o Fundo Social para o Clima e os instrumentos nacionais, o ETS 2 pode funcionar como catalisador para um salto de qualidade, menos energia desperdiçada nas paredes mal isoladas, menos dependência do carro individual, menos importações de combustíveis fósseis.

O que significa tudo isto para o preço do carbono

Se juntarmos as peças, 2026 aparece como um ano com uma combinação difícil de ignorar, menos licenças em leilão por causa do fim antecipado do REPowerEU, menos licenças disponíveis por causa da MSR, um teto anual mais baixo por causa do fator de redução e do rebasing, mais procura regulatória vinda da aviação, do marítimo e dos setores CBAM que vão perdendo licenças gratuitas.

E, logo a seguir, a chegada do ETS 2 prepara uma segunda vaga de pressão, desta vez não apenas sobre as grandes chaminés industriais, mas sobre o aquecimento e arrefecimento dos edifícios e sobre os combustíveis que alimentam a mobilidade diária.

Não surpreende que várias análises e estudos estejam a antecipar preços médios de carbono mais elevados a partir de 2026, com alguns cenários a apontar para valores acima dos 100 euros por tonelada a meio da década, à medida que o aperto na oferta se materializa.

Convém sublinhar, nenhum destes movimentos é acidental. O desenho do EU ETS foi precisamente reforçado para que, ao longo desta década, o carbono deixe de ser barato e passe a ser um sinal de preço forte que empurra empresas e investidores para tecnologias limpas.

O fim antecipado dos leilões REPowerEU é, neste contexto, uma boa notícia ambiental. Significa que a União Europeia não vai continuar a colocar no mercado licenças adicionais só porque é tentador prolongar uma fonte de receita. Quando os 20 mil milhões estiverem assegurados, os leilões param, em vez de se transformarem numa renda permanente.

E Portugal, onde entra nesta história

Portugal está neste tabuleiro em duas frentes, é beneficiário dos fundos REPowerEU e, ao mesmo tempo, faz parte do mercado de carbono que vai ficar mais apertado e terá de lidar com o impacto adicional do ETS 2 nos edifícios e nos transportes.

1. O lado das receitas e dos investimentos

O capítulo REPowerEU do Plano de Recuperação e Resiliência português ascende a cerca de 855 milhões de euros em investimentos, distribuídos por reformas e investimentos que vão da eficiência energética de edifícios às renováveis, mobilidade sustentável e reforço da rede elétrica.

Entre outros objetivos, o programa português pretende acelerar a instalação de energias renováveis, com especial atenção nas regiões do interior e de baixa densidade populacional, melhorar a eficiência energética de edifícios públicos e privados, modernizar redes de transporte e distribuição de eletricidade e descarbonizar transportes apoiando gases renováveis, como hidrogénio e biometano.

Do ponto de vista português, o anúncio de Bruxelas significa duas coisas claras, os 20 mil milhões a nível europeu serão alcançados, logo os recursos previstos para Portugal estão assegurados, e não haverá prolongamento artificial desta fonte de financiamento, o que obriga a planear bem a execução até 2026, porque não haverá uma segunda oportunidade REPowerEU financiada pelo mercado de carbono.

2. O lado dos custos para as empresas portuguesas

Portugal tem um perfil de emissões relativamente favorável no contexto europeu, graças à elevada penetração de renováveis na eletricidade e ao encerramento da produção a carvão, mas isso não nos isenta de impactos. As empresas portuguesas abrangidas pelo EU ETS incluem centrais termoelétricas a gás, cimenteiras, cerâmicas e fábricas de tijolo, indústria do papel e pasta, químicos, refinarias e outras instalações intensivas em energia. Para todas estas empresas, um mercado com menos licenças e preços mais altos significa custos de cumprimento mais elevados se não reduzirem emissões.

Em termos práticos, esta decisão europeia aumenta a pressão para investir em eficiência energética, eletrificação de processos e combustíveis de baixo carbono, penaliza projetos que continuem a depender de tecnologias intensivas em CO₂ sem plano de redução e aumenta o risco de competitividade para empresas que vendem em mercados globais com concorrentes sem custo de carbono.

Ao mesmo tempo, Portugal pode e deve tirar partido de instrumentos europeus, como o Fundo de Inovação, e de apoios nacionais, para cofinanciar a descarbonização industrial. Para um país que quer afirmar se como exportador de produtos verdes, ter setores industriais com baixa intensidade carbónica não é apenas uma obrigação climática, é uma oportunidade comercial.

3. Eletricidade, ETS 2, famílias e pobreza energética

O preço do carbono entra diretamente na formação do custo marginal da eletricidade sempre que há produção a gás no sistema. Quanto mais caro o CO₂, mais cara a eletricidade proveniente de centrais fósseis.

Com o ETS 2, a pressão deixa de estar apenas na fatura da luz, passa também para o preço do gás natural usado em edifícios, do gasóleo de aquecimento, do gás engarrafado em muitas zonas rurais e dos combustíveis rodoviários.

Num país onde o rendimento médio das famílias é inferior à média europeia, onde a pobreza energética é um problema real e onde a fatura de energia e de mobilidade pesa no orçamento mensal, isto significa que qualquer subida estrutural do preço do carbono precisa de ser acompanhada por políticas ativas, para que o esforço de descarbonização não se traduza em injustiça social.

Aqui, o REPowerEU, o PRR, o futuro Fundo Social para o Clima e os instrumentos nacionais são exatamente a contrapartida que legitima a ambição climática, porque permitem reduzir o consumo através de programas de eficiência em edifícios, expandir renováveis que baixem o custo médio da eletricidade a médio prazo, apoiar redes e armazenamento que diminuam a dependência de picos de preço do gás e promover alternativas de mobilidade menos dependentes do automóvel individual.

Em termos políticos, o que está em jogo é a capacidade de transformar um choque de preço de carbono, primeiro no ETS atual e depois no ETS 2, numa oportunidade de modernização energética e social, e não numa nova fonte de desigualdade.

O que deveria fazer Portugal perante este novo cenário

A decisão de parar os leilões REPowerEU quando se atingir a meta de 20 mil milhões é um sinal claro de que o carbono na Europa vai ser estruturalmente escasso e caro. O pior que Portugal pode fazer é fingir que isto é um assunto remoto de Bruxelas. Portanto, algumas linhas de ação parecem evidentes, a saber:

1. Tratar o preço de carbono como variável estratégica da política económica

O preço das licenças do EU ETS e o futuro preço implícito do ETS 2 não são detalhes técnicos de reguladores, são variáveis macroeconómicas que influenciam a competitividade industrial, o investimento em energia, o poder de compra das famílias e a coesão territorial. Integrar cenários de preço de carbono na política industrial portuguesa, na política energética, na política de habitação e no planeamento orçamental deixa de ser opcional.

2. Usar bem, e depressa, o capítulo REPowerEU do PRR e preparar o Fundo Social para o Clima

Não haverá um REPowerEU dois financiado por mais vendas de licenças. Os 855 milhões de euros disponíveis para Portugal precisam de ser executados com rigor, orientados para projetos com impacto estrutural na redução de consumo e emissões e articulados com outras fontes de financiamento europeu e nacional, para evitar dispersão.

Ao mesmo tempo, o país deve preparar desde já a programação do Fundo Social para o Clima para que, quando o ETS 2 entrar em vigor, existam respostas concretas, desde apoio à reabilitação energética de casas de famílias vulneráveis até medidas de mobilidade acessível em territórios de baixa densidade. Cada atraso na execução é mais um inverno em que a pobreza energética, os custos de carbono e o preço dos combustíveis se cruzam.

3. Preparar a indústria e o parque edificado para um mundo sem almofadas gratuitas

Setores expostos à concorrência internacional precisam de planos claros de investimento em tecnologias de baixo carbono, uso de contratos de energia renovável de longo prazo e integração em cadeias de valor europeias que valorizem a pegada carbónica baixa.

Em paralelo, a política de cidades e de habitação tem de deixar de tratar a eficiência energética como detalhe. Com o ETS 2, uma casa mal isolada não é apenas desconforto térmico, é também risco financeiro para quem lá vive, portanto, aumento da pressão sobre o fenómeno da pobreza energética.

Ignorar esta mudança é arriscar ficar na zona cinzenta em que não se é suficientemente verde para cobrar prémio, nem suficientemente barato para competir em preço, e em que as famílias com menos rendimentos pagam a fatura de um atraso estrutural nas políticas de energia e habitação.

Um aviso aos políticos e políticas nacionais 

Quando olhamos apenas para o detalhe, menos 40 milhões de licenças em 2026, é fácil perder a leitura estratégica. O que está realmente a acontecer é isto, a Europa está a usar o mercado de carbono para financiar a sua independência energética, está a reduzir estruturalmente o número de licenças, está a alargar o âmbito do sistema a novos setores e está a retirar, pouco a pouco, as almofadas que protegiam a indústria e, em breve, os combustíveis de uso diário dos preços reais do carbono.

O fim antecipado dos leilões REPowerEU não é o fim de nada, é o começo de um novo regime em que o carbono barato deixa de existir como cenário plausível.

Para Portugal, isto tanto pode ser uma ameaça à competitividade, ao bem-estar e à coesão social, como uma oportunidade para acelerar a transição, reduzir a fatura energética estrutural, melhorar o conforto térmico das casas e posicionar se como uma economia de baixo carbono no contexto europeu.

A diferença estará em como usarmos, nos próximos dois anos, o que ainda resta desta janela de financiamento extraordinário e em como nos preparamos, com seriedade, para acolher o ETS 2 sem deixar ninguém para trás.