1 A decisão do Governo intervencionar a TAP, com a injeção até 1,2 mil milhões de euros e correspondente reconfiguração da estrutura acionista e do governo societário, tem provocado natural perplexidade na sociedade portuguesa. Não só o volume do apoio público à empresa é muito significativo, como surge num contexto em que, fruto da situação pandémica, o país atravessa uma situação económica muito difícil e os portugueses sentem no dia-a-dia a redução do emprego e a perda de rendimentos.
Face às dúvidas legítimas que a população possa ter sobre a decisão do Governo e à intensidade do debate público que ela motivou, julgo ser minha obrigação tornar claro as preocupações, os motivos e os critérios que guiaram a decisão que o Governo tomou sobre a TAP.
2 A TAP, como todas as companhias de aviação no mundo, foi fortemente afetada pelo impacto da pandemia. Mas seria um equívoco pensar que as dificuldades imediatas da empresa começaram em março de 2020. Basta recuarmos dois anos para perceber que a trajetória dos seus resultados colidia frontalmente com o que os acionistas público e privado haviam esperado. Enquanto o Plano Estratégico – acordado entre os acionistas em 2016 e ratificado pelo Conselho de Administração na reunião de 24 de junho de 2017 com base nos indicadores que constavam do Business Plan acordado entre empresas e instituições bancárias – definira como meta 84 milhões de euros de lucros em 2018; a TAP apresentou 118 milhões de prejuízo. Para 2019, a meta era de 75 milhões de euros de lucros; a TAP apresentou resultados negativos de 105 milhões de euros. E, para 2020, o Plano Estratégico permitia esperar lucros na casa dos 130 milhões de euros, mas o Orçamento da empresa para este ano já projetava prejuízos de 60 milhões de euros. Mesmo no período pré-Covid, a saúde financeira não tinha nada a ver com o que o acionista privado tinha acordado com o acionista Estado.
3 Quando a pandemia obrigou todas as companhias a deixar as suas frotas em terra, a TAP pediu ajuda para contrair um empréstimo com garantia do Estado. A posição do Governo foi clara desde o início: não entraria dinheiro sem que isso tivesse consequências ao nível da governance e da gestão executiva da empresa. Se o acionista privado estivesse disposto a acompanhar o esforço feito pelo Estado, tudo bem; caso contrário, não podia ficar tudo na mesma.
Na medida em que se tratava de um auxílio de Estado, o Governo avançou para a constituição de um Grupo de Trabalho para negociar com a Comissão Europeia as condições em que esse auxílio podia ser prestado. Inicialmente, o Estado tentou que fosse considerada para a ajuda a TAP SA, do transporte aéreo, e não o Grupo TAP. Tal teria consequências importantes, na medida em que a SA tem um balanço com capitais próprios positivos. Contudo, a Comissão Europeia afirmou que o critério que estava a adotar era de considerar os grupos e não as empresas de forma individual, por uma questão de transparência contabilística (é comum as empresas individuais estarem intimamente relacionadas com o grupo empresarial no qual se inserem, e isso passa-se com a TAP: no final de 2019, a TAP SGPS devia 837 milhões de euros à TAP SA).
Ainda assim, o Estado continuou a defender que a empresa deveria receber o apoio no âmbito do quadro temporário Covid, enquadramento extraordinário que reconhecia o momento excecional vivido pelo setor da aviação, e que previa um prazo até sete anos para a devolução do dinheiro público, apesar de existirem sempre condicionalidades e da reestruturação envolvidas.
O quadro Covid tinha, porém, uma condição fundamental: a empresa agora apoiada não podia ser considerada uma “empresa em dificuldade” a 31 de dezembro de 2019; ou seja, as dificuldades sentidas teriam de resultar apenas do impacto da pandemia na sua operação, e não podiam ter origem em problemas pré-Covid.
Convém lembrar que a definição das medidas de intervenção na TAP obedece à lei comunitária, nomeadamente a Comunicação da Comissão relativa às orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldades (2014/C 249/01), Jornal Oficial da União Europeia, C 249, 31 de julho de 2014) [1]. Os critérios para a TAP ter sido considerada empresa em dificuldades estão, assim, definidos de forma rigorosa, e não são matéria de opinião leve nem influenciáveis por algum responsável político. Assim, de acordo com as Orientações para Auxílios de Reestruturação, uma empresa será considerada “em dificuldade” se cumprisse pelos menos um dos seguintes critérios:
- Se mais de metade do capital social se tiver perdido devido a perdas acumuladas;
- Se se encontrarem preenchidos os requisitos para ser submetida a um processo de insolvência a pedido dos credores, à luz do direito nacional;
- Se nos dois últimos anos: i) o rácio dívida contabilística/fundos próprios da TAP foi superior a 7,5, e ii) o rácio de cobertura dos juros da TAP, calculado com base em EBTIDA, foi inferior a 1,0.
Ora, na medida em que a TAP SGPS tinha capitais próprios negativos de 580 milhões de euros no final de 2019, resultante de prejuízos passados acumulados, a primeira condição estava preenchida. Por este motivo, o Estado apenas foi autorizado a apoiar a TAP no âmbito do quadro de reestruturação e emergência, tendo luz verde para emprestar até 1,2 mil milhões de euros para a empresa fazer face às suas necessidades de liquidez até ao final do ano. Seis meses depois do primeiro desembolso, a empresa tem de reembolsar o empréstimo. Se não o conseguir fazer, a empresa ou entra em insolvência ou apresenta um plano de reestruturação, com o objetivo de se tornar viável.
4 A Comissão Europeia aprovou a ajuda por parte do Estado, mas com a condição de que o dinheiro que é colocado na empresa é usado exclusivamente para fazer face a necessidades de liquidez. É por isso que, uma vez aprovado o auxílio de Estado, o Governo iniciou um processo negocial com os acionistas privados com duas condições fundamentais: primeiro, era preciso garantir controlo sobre a forma como o dinheiro público injetado na empresa era usado; segundo, era essencial assegurar que os privados não levantavam os seus créditos na TAP, de modo a que o dinheiro colocado na empresa fosse inequivocamente usado para apoiar a companhia e não os seus acionistas – os mesmo acionistas que, recorde-se, não se mostraram disponíveis para colocar mais dinheiro na empresa no atual contexto.
Neste enquadramento, o Governo deparava-se com os seguintes cenários:
(i) O Estado cedia, aceitando que o dinheiro entrasse na TAP mas sem que fosse possível garantir que era usado exclusivamente para fazer face às suas necessidades urgentes;
(ii) O Estado desistia da ideia de injetar dinheiro na empresa, o que provocaria a sua insolvência;
(iii) O Estado nacionalizava a TAP, o que levaria a que os acionistas privados tudo perdessem (inclusive os trabalhadores, que detêm 5%);
(iv) O Estado chegava a acordo para comprar a posição de um acionista privado.
As opções (i) e (ii) estavam excluídas – como veremos mais à frente –, pelo que restavam as opções (iii) e (iv). Se não fosse possível chegar a um acordo negociado e que acautelasse o interesse público, o Estado estava disposto a nacionalizar a empresa. Embora este não fosse o cenário central do Governo, a sua credibilidade foi essencial para que o acionista privado aceitasse as condições definidas pelo Governo. A nacionalização, assim, não tinha nada de ideológico, mas de instrumental. E essa ameaça foi eficaz: não foi por acaso que foi quando tudo estava pronto para a empresa ser nacionalizada – o decreto-lei da nacionalização estava pronto a ser votado pelos ministros – que David Neeleman e a Azul aceitaram as condições do Estado.
Resumindo, entre as opções (iii) e (iv), ou seja, entre não chegar a um acordo, nacionalizar a empresa, e deixar que o conflito entre acionistas se decidisse em tribunal e chegar a um acordo e evitar litigância e incerteza futura, o Governo optou pela primeira opção, permitindo que os acionistas privados saiam voluntariamente, recebendo um valor e poupando o Estado e a empresa à incerteza jurídica e dano reputacional. Por 55 milhões de euros, o Estado comprou direitos sociais (22,5%, passando dos 50% para os 72,5%), direitos económicos (que passam a estar alinhados com os direitos sociais), e direitos de saída, com os acionistas privados a prescindirem de levantar os 224 milhões de euros que têm na empresa em suprimentos, enquanto se garante que a Azul abdicou da convertibilidade das obrigações (no valor de 90 milhões), evitando que possa, no futuro, regressar como acionista da empresa. Esta pareceu ao Governo a solução que, perante a urgência vivida pela companhia, melhor acautela o interesse público.
5 Voltemos às quatro opções com que o governo se confrontava a meio do processo negocial. O Estado podia: (i) ceder nas suas condições; (ii) deixar cair a empresa; (iii) nacionalizá-la; (iv) comprar uma parte da participação do acionista privado. Vimos que, no momento final, a escolha foi entre (iii) e (iv). O que levou à exclusão, num momento anterior do processo, de (i) e (ii)?
No caso da opção (i), seria obviamente inaceitável que o Estado pudesse colocar dinheiro dentro da empresa sem ter instrumentos rigorosos de controlo financeiro. Tal implicava alterações às regras de governo da empresa, mas isso obrigava ao acordo do acionista privado – proposta que não foi aceite.
Mas, de acordo com a opção (ii), o Estado poderia deixar a empresa falir. Aliás, a maior parte das críticas feitas à decisão do governo parece partir do pressuposto que esta teria sido a melhor opção.
É importante perceber por que é o que o Governo afastou este caminho. Primeiro, a sua insolvência estaria longe de ser um almoço grátis: os trabalhadores perderiam os seus 5% que têm na empresa, tal como perderiam os que investiram no recente empréstimo obrigacionista da TAP; os trabalhadores seriam despedidos e indemnizados; inúmeras empresas ficariam em dificuldades devido às dívidas que a TAP acumulou e não iria pagar; haveria uma perda de ativos como slots e aviões, bem como problemas juridicos com lessors, já para não falar da receita fiscal e contributiva futura que desapareceria. Segundo, seria profundamente míope fazer as contas apenas da dimensão orçamental do problema, ignorando, por vezes de forma leviana, o impacto económico e social brutal que representaria o desaparecimento da companhia.
Estamos a falar de uma empresa que transportou 17 milhões de passageiros em 2019, tendo um terço dos passageiros que passaram por aeroportos nacionais viajado na TAP. É, por isso, uma das maiores exportadoras nacionais: dos 3,3 mil milhões de euros que faturou em 2019, 80% representam vendas a clientes estrangeiros, ou seja, a TAP exportou 2,6 mil milhões de euros, cerca de 9% das exportações de serviços. A TAP é central para o equilíbrio das contas externas, num país na periferia da Europa e que, por isso, depende do transporte aéreo (80% de turistas chegam de avião) de uma forma que não acontece com outros países do centro da Europa, o que torna despropositadas algumas comparações com companhias de bandeira desses países. Mesmo assim, quantos governos europeus deixaram cair as suas principais companhias europeias que pediram auxílio? A resposta é: nenhum.
A importância da TAP para a economia e para as finanças públicas nacionais é atestada quando olhamos para o emprego que gera e para os impostos e contribuições sociais que paga: no final de 2019 empregava cerca de 10.600 trabalhadores e pagava mais de 750 milhões de euros em salários, dos quais mais de 300 milhões em impostos e contribuições. Estes são, porém, apenas os efeitos do emprego direto, porque se a este somarmos o emprego indireto que depende da atividade da TAP, estamos a falar, no total, de mais de 100 mil postos de trabalho (nos aeroportos, na restauração e pequeno comércio, em atividades turísticas, no alojamento, nos transportes e comunicações, no imobiliário, etc.), de 1,5 mil milhões de euros em salários, e de mais 1,8 mil milhões de euros em impostos e contribuições [2].
Por fim, para além do impacto dos turistas que viajam na TAP e que deixam dinheiro em Portugal, a TAP comprou, em 2019, cerca de 1,2 mil milhões de euros a mais de mil empresas nacionais. São, por exemplo, cerca de 160 milhões em tecnologia, 120 milhões em serviços para empresas, 65 milhões em catering, mais de 350 milhões em serviços aeroportuários e handling, entre outros [3].
Pensar que uma empresa desta dimensão, fortemente enraizada no tecido económico nacional, dotada de uma organização complexa e de trabalhadores qualificados, poderia ir à falência sem provocar um terramoto financeiro, económico e social sempre foi, na opinião do governo, um sério erro de análise. E a ideia de que, como que por milagre, os cacos que resultariam da sua implosão seriam rapidamente recolhidos por outras companhias aéreas só tem explicação numa fé excessiva no poder da “destruição criativa”. O melhor exemplo de como esta visão é leviana é o que tem sido dito sobre as rotas hoje operadas pela TAP.
A ideia de que as rotas operadas pela TAP e os passageiros que ela transporta seriam rapidamente substituídos por outras companhias não tem qualquer base empírica. Assenta antes numa simplificação grosseira do funcionamento do mercado, e uma incompreensão profunda do mercado da aviação em concreto. O motivo pelo qual essa substituição seria altamente improvável é porque as rotas têm de ser pensadas numa perspetiva de rede. Essa rede tem um centro (o hub), e esse centro da rede de rotas da TAP é o Aeroporto Humberto Delgado, pelo que várias ligações da TAP na Europa são usadas para alimentar o hub, que distribui passageiros por outras rotas (em particular as transatlânticas). Se a TAP desaparecesse, o hub desaparecia; porque é completamente improvável que outra companhia fizesse de Lisboa o seu hub, não só Lisboa veria ficaria privada de um amplo número de rotas que hoje são servidas pela TAP, como o hub por excelência da Península Ibérica passaria a ser Madrid. Casos como o desaparecimento da Swissair ou da Sabena mostram como os aeroportos que serviam de hub a essas companhias demoraram muitos anos a recuperar o nível de passageiros anterior à sua falência. Era isto que aconteceria a Lisboa.
Mas imagine-se, por absurdo, que todas as rotas operadas pela TAP fossem substituídas por outras companhias. Ficaria tudo na mesma? Não. Mesmo que o número de rotas e de passageiros se mantivesse, isto só por si levaria o país a ter menos exportações e mais importações – e, por isso, um PIB menor. É importante perceber porquê: tal aconteceria porque deixaríamos de ter uma empresa nacional a vender para fora (menos exportações) e passaríamos a ter os portugueses a substituírem as viagens internacionais feitas pela TAP por companhias estrangeiras, logo, aumentando as importações (isto porque se a TAP vender um voo a um turista alemão essa transação é uma exportação; se um português comprar um voo à Lufthansa é uma importação). Não é coerente defender que Portugal deve continuar a apostar no crescimento sustentado das suas exportações e ignorar o que o fim da TAP representaria neste domínio.
Resumindo, embora seja compreensível que o país olhe com perplexidade para o volume de dinheiro que o Estado vai ter colocar na empresa, é impossível fazer uma avaliação global da decisão a que se chegou sem levar em linha de conta aquilo que a TAP dá, todos os anos, às empresas, aos trabalhadores, à economia e às finanças públicas nacionais. Estes ganhos podem ser relativamente invisíveis, mas eles não são menos reais.
6 Segue-se, agora, a reestruturação da empresa. Esta reestruturação, note-se, teria sempre de acontecer pelo impacto que a pandemia está a ter no setor da aviação; se não fizesse parte das condições da Comissão Europeia, ela seria sempre imposta pelo mercado. Não é, pois, sério atribuí-la apenas à solução institucional que foi possível ao Governo encontrar com a Comissão, porque todas as companhias aéreas pelo mundo fora estão hoje a passar por processos similares.
É consensual que a reestruturação implicará uma redução de rotas, de frota e de volume do emprego ou da massa salarial. Dito isto, é não apenas prematuro, mas perigoso e gerador de desconfiança começar a especular sobre as percentagens que essas reduções vão atingir – desconfiança, antes de mais, junto dos trabalhadores do grupo TAP, cujo esforço, dedicação e empenho têm tornado Portugal muito maior do que as suas fronteiras e com quem contamos para esta fase difícil da vida da empresa.
O processo de reestruturação – que será conduzido pelo Conselho de Administração com o apoio de empresas especializadas e que contará com a participação dos sindicatos – será acompanhado pela definição de um novo Plano Estratégico para a empresa (que, mesmo sem o impacto da pandemia e do auxílio do Estado, estaria neste momento em curso), e é, por isso, um exercício de importância existencial para a TAP. Não só este trabalho não se faz em algumas semanas — como alguns partidos políticos querem fazer crer –, como o redimensionamento da empresa vai depender de variáveis que não controlamos, como o ritmo de recuperação do negócio da aviação e do cenário que for possível antever para os próximos anos.
O futuro da TAP vai depender deste trabalho. Por isso, é absolutamente natural que o acionista Estado tenha de se sentir confortável com quem gere a empresa durante o período da sua execução. Era, há muito, entendimento do Governo que o acionista David Neeleman era movido por interesses de curto prazo que não estavam alinhados com o futuro da TAP no médio/longo prazo – o seu desejo de vender a sua posição na TAP a uma companhia estrangeira (gorada que foi a hipótese de a empresa avançar para um Oferta Pública Inicial antes da eclosão da pandemia) não era um segredo. Não faria nenhum sentido, por isso, o Governo deixar que fosse a Comissão Executiva, em que dois dos três elementos foram indicados por David Neeleman (entre eles o CEO), a conduzir a reestruturação e a construção do novo plano estratégico da empresa. Alguma empresa privada deixaria a sua reestruturação nas mãos de uma gestão em quem o acionista maioritário não confia?
O novo CEO da TAP será escolhido por uma empresa especializada na seleção de executivos, num processo que vai iniciar-se quanto antes. Até à sua entrada na empresa, a gestão será assegurada por uma comissão executiva interina que trabalhará em articulação com o Conselho de Administração, que continuará a desempenhar o papel central que tem tido até aqui.
7 Antes de terminar, uma nota sobre a responsabilidade governativa. Muito se tem escrito e dito que, com esta decisão, o Governo se meteu em trabalhos: no futuro, dizem, será o responsável por conduzir o processo que levará a uma TAP com menos empregos, aviões e destinos.
Esta linha argumentativa é pouco menos que espantosa. Eu pergunto: o que era suposto um Governo fazer? Esconder-se? Procurar bodes expiatórios? Optar pela solução que menos problemas lhe traz, mesmo que fosse, no cômputo geral, pior para o País e para a economia? Ao contrário de quem não exerce responsabilidades executivas, o membro de um Governo não pode passar a vida a constatar, diagnosticar, adjetivar, cenarizar: há um momento em que é obrigado a deixar a zona de conforto da análise e em que é chamado a decidir, em que é necessário optar entre um leque mais ou menos amplo de soluções imperfeitas. Este caso da TAP é certamente um daqueles em que não havia opções boas, e em que a escolha responsável teria de recair sobre a opção que, na avaliação global de quem teve de tomar a decisão, pareceu a menos negativa para todos: empresa, trabalhadores, economia nacional e contribuintes.
13 de julho de 2020
[1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2014:249:FULL&from=GA
[2] Fonte: TAP.
[3] Fonte: TAP
