A ministra da Justiça abriu esta terça-feira a porta à saída da procuradora-geral da República (PGR), Joana Marques Vidal, no final deste ano. Francisca Van Dunem disse que, na sua “perspetiva de análise jurídica”, o mandato da PGR é “único”. António Costa, no debate quinzenal no Parlamento, secundou a “opinião pessoal da ministra sobre o regime jurídico”, embora tenha dito que é “prematuro” fazer essa discussão quando Joana Marques Vidal ainda estará em pleno exercício das suas funções até outubro. Mas o que diz afinal a Constituição sobre a duração do mandato da PGR?

Todos os constitucionalistas contactados pelo Observador defendem o mesmo: a Constituição não impede, de maneira nenhuma, que o mandato de seis anos seja renovado, cabendo essa decisão inteiramente ao Governo, que propõe o nome, e ao Presidente da República, que nomeia. Tanto o mandato da PGR como o do presidente do Tribunal de Contas têm uma duração definida (seis anos e quatro anos, respetivamente), mas a lei nada diz sobre a impossibilidade de renovação. E se no caso da PGR a tendência tem sido de não renovação, no caso do TC, tem sido outra: Guilherme d’Oliveira Martins esteve no cargo durante dez anos. O princípio que deve imperar é o da “coerência”, diz a constitucionalista Catarina Botelho ao Observador. “A questão não chega sequer a ser controversa”, acrescenta Jorge Reis Novais, da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.

A discussão instalou-se esta manhã, na sequência da entrevista de Francisca Van Dunem à TSF, onde a ministra fazia a sua leitura daquilo que é a duração do mandato da procuradora-geral da República. “Um mandato longo e um mandato único”, dizia, acrescentando que, “historicamente, é essa a ideia subjacente ao mandato”. Ou seja, segundo a ministra da Justiça, a letra da lei e o espírito do legislador apontavam no sentido de o mandato da PGR ser de seis anos, e ser único, sem possibilidade de renovação. Questionado pelo PSD na abertura do debate quinzenal, António Costa começou por sair em defesa da ministra, mantendo a mesma tese: “A ministra da Justiça deu a sua opinião, que era a sua opinião jurídica. O Governo nunca analisou essa questão, mas a interpretação da ministra da Justiça parece-me correta”.

Francisca Van Dunem acha que a PGR só pode cumprir um mandato, mas a Constituição não diz isso

Mas, perante as críticas do líder parlamentar do PSD, de que o Governo estava a “esconder-se atrás de um princípio jurídico que não existe” para “pôr em causa a autonomia” da procuradora-geral, Costa acabaria por tirar o tapete à ministra, ao dizer que “é errado discutir essa questão neste momento porque a PGR está no exercício das suas funções e tem vários meses pela frente no exercício do seu mandato”. Mas já era tarde para dizer que a discussão não devia ser feita, porque a discussão já ia adiantada. O que diz afinal a Constituição sobre a renovação, ou não, do mandato da PGR?

A revisão constitucional de 1997 introduziu alterações em alguns mandatos, incluindo da PGR, que passou a ter uma duração de seis anos — mas sem nada dizer quanto à renovação ou não desse mandato:

Diz o artigo 220.º, número 3: “O mandato do Procurador-Geral da República tem a duração de seis anos, sem prejuízo do disposto na alínea m) do artigo 133º”.

É exatamente a mesma formulação usada em relação ao presidente do Tribunal de Contas, cujo mandato (de quatro anos) foi renovado duas vezes no tempo de Guilherme d’Oliveira Martins:

Diz o artigo 214.º, número 2: “O mandato do Presidente do Tribunal de Contas tem a duração de quatro anos, sem prejuízo do disposto na alínea m) do artigo 133.º”.

Detalhe final: quando se refere ao mandato dos juízes do Tribunal Constitucional, o texto diz expressamente que ele “não é renovável”. Ou seja, quando o legislador quis impedir a renovação dos mandatos, disse-o expressamente:

Diz o artigo 222.º, número 3: “O mandato dos juízes do Tribunal Constitucional tem a duração de nove anos e não é renovável”.

A isto soma-se ainda mais um ponto importante: o chamado espírito da lei. Durante o debate quinzenal na Assembleia da República, o líder parlamentar do PSD, Hugo Soares, citou parte do acordo de revisão constitucional, assinado em 1997 pelos dois maiores partidos, PS e PSD, para dizer que a intenção do legislador sempre foi a da possibilidade de renovação. O texto diz o seguinte, de forma clara: “Acordaram ainda na definição dos mandatos dos altos cargos de juiz do Tribunal Constitucional, que terão mandatos de 9 anos, não renováveis; a PGR terá mandato de 6 anos, sem limitação de renovação; e o presidente do Tribunal de Contas terá mandato de 4 anos, sem limite de renovação”.

Hugo Soares lembrou inclusive que, na altura daquele acordo, António Costa era secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, pelo que devia estar “inteirado” do espírito da lei.

Constitucionalistas sem dúvidas: lei não diz que mandato é único

Para o constitucionalista Tiago Duarte, “de facto, foi a revisão constitucional de 1997 que introduziu um prazo ao mandato do PGR mas, ao ter feito isso, não disse que esse mandato não era renovável”. Mais: “Quer isto dizer que, findo esse prazo de seis anos, o Governo tem de propor ao Presidente da República um novo PGR. Mas este novo PGR pode ser o mesmo que já estava em funções (renovação) ou outro”.

Ou seja, explica: se a Constituição quisesse de facto que o mandato não fosse renovável “tê-lo-ia dito como o fez para os mandatos dos juízes do Tribunal Constitucional que, segundo a Constituição, são de 9 anos não renováveis”. O caso do Tribunal de Contas também é elucidativo: a Constituição diz que o mandato é de quatro anos, mas não dizendo se é ou não renovável, e “tem-se entendido que pode ser renovado (como já foi)”. A constitucionalista Maria Luísa Neto acrescenta ainda que, como a Constituição não impede a renovação do mandato, só uma normal do Estatuto do Ministério Público poderia proibir essa renovação — “mas tal também não acontece neste momento”.

Jorge Pereira da Silva, também constitucionalista, explica ainda melhor a definição de mandato longo, normal e intermédio, e o espírito do legislador: “O mandato normal na Constituição é de 4 ou 5 anos, e um mandato longo é de 9 anos. Portanto, 6 anos é um mandato intermédio, que comporta renovação, sem prejuízo de poder haver exoneração antes dos 6 ou 12 anos (por acordo entre Presidente da República e Governo)”. Porquê a opção de um mandato intermédio de seis anos? Precisamente para “despolitizar” o cargo de PGR, desfasando aquele mandato dos mandatos do Governo/Assembleia da República (que dura quatro anos) e do Presidente (cinco anos).

António Costa concordou com a “opinião jurídica” da ministra

As interpretações dos nove constitucionalistas que responderam às perguntas do Observador têm sempre o mesmo entendimento — diferente do entendimento da ministra Francisca Van Dunem e de António Costa. Catarina Botelho, da Universidade Católica do Porto, não tem dúvidas de que se a lei quisesse impedir a renovação do mandato da PGR teria de ter “uma regra proibitiva clara nesta matéria” — e não tem. Coisa diferente é dizer que a lei sugere a renovação — também não o faz. “O facto de a Constituição não proibir a renovação dos mandatos não significa que imponha a renovação. Ou seja, a Constituição não proíbe a renovação, nem a torna imperativa. A decisão de renovação não depende do texto da Constituição, mas sim dos órgãos responsáveis pela designação do PGR: o Governo (que propõe o nome) e o Presidente da República (que nomeia)”. Tudo nas mãos da decisão — política ou não — do Governo e, consequentemente, do aval do Presidente. A constitucionalista lembra a este propósito a “ética republicana do arejamento democrático e da periodicidade do poder”.

Para a constitucionalista do Porto, contudo, o que deve imperar nestes casos é a “coerência”: não renovar em todas as situações em que a Constituição dá abertura para uma renovação, como o mandato do PGR ou do Presidente do Tribunal de Contas, ou renovar em ambas as situações. Não é o que tem acontecido. O último presidente do Tribunal de Contas, Guilherme d’Oliveira Martins, foi nomeado em 2005 e viu o cargo ser renovado duas vezes, tendo cessado funções em 2015, por decisão pessoal. Já os antecessores de Joana Marques Vidal, António Pinto Monteiro e Souto de Moura, cumpriram apenas um mandato (de seis anos), ao contrário do que tinha acontecido com o procurador-geral Cunha Rodrigues, que tomou posse em 1984 (antes da revisão constitucional de 1997), e ficou no cargo até 2000.

“Se fosse aluna do 1.º ano de Direito, Van Dunem chumbava”

Ao Observador, o constitucionalista Jorge Bacelar Gouveia diz mesmo que Francisca Van Dunem “cometeu um lapso grave” nas declarações que fez à TSF. Defendendo que a Constituição apenas fixa um período e nada diz sobre a limitação do mandato, Bacelar Gouveia sublinha que “o costume não tem qualquer força jurídica neste caso”, e que as declarações da ministra têm “particular gravidade no atual contexto” em que vários processos judiciais de peso ainda decorrem.

Para Bacelar Gouveia, “há aqui uma tentativa de esvaziar o mandato de Joana Marques Vidal”, tendo a ministra da Justiça cometido “um erro particularmente grave e embaraçoso para o PS e até para o Presidente da República, que fica condicionado”. Um erro que, na sua opinião, é injustificável, ainda para mais “vindo de uma ministra da Justiça que vem do Ministério Público”. E atira: “Se fosse um aluno do 1.º ano de Direito, chumbava”.

Também o constitucionalista Joaquim Freitas da Rocha discorda da “interpretação” jurídica da ministra da Justiça. Embora concorde com a ideia de renovação, o constitucionalista rejeita que se encare este mandato de Joana Marques Vidal como “longo”– “e muito menos, excessivamente longo” –, já que o mandato do Presidente da República, por exemplo, é de cinco anos e é renovável, ou o mandato do presidente do Tribunal de Contas é quatro anos, e também renovável. O mesmo acontece com os autarcas, que têm mandatos de quatro anos, e que podem exercer funções até 12 anos. Resumindo, diz: “a interpretação da ministra da Justiça pode ser uma sustentável, mas não é juridicamente imposta por norma alguma”.