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O relatório final da avaliação às reformas do mercado de trabalho da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico) admite penalizar as empresas que contratem trabalhadores via contratos a prazo, através do aumento das contribuições para a Segurança Social. A sugestão, que está nas recomendações legislativas para a proteção do emprego, não surgia na versão preliminar do relatório, divulgada pelo Observador em dezembro passado.

Na altura, o Ministério da Solidariedade e Segurança Social (MSSS) recusou comentar o teor deste documento, alegando que não tinha conhecimento do relatório final desta avaliação que tinha sido pedida pelo Governo português, ainda no tempo de Passos Coelho.

Neste relatório, a OCDE conclui que as reformas introduzidas no mercado laboral durante a era da troika, entre 2011 e 2015, pelo Executivo do PSD/CDS vão na direção certa, contribuindo para a recuperação do emprego, e que defende que devem ser aprofundadas. E propõe uma redução da Taxa Social Única (TSU) paga pelas empresas para todos os trabalhadores que recebem o salário mínimo, incluindo os novos contratados. A proposta, para suavizar o impacto do aumento do salário mínimo, vai mais longe do que a medida negociada na concertação social sobre este tema.

As conclusões gerais mantém-se no documento final, mas há algumas diferenças. O sumário executivo dizia que enfrentar a segmentação do mercado laboral, entre direitos de trabalhadores efetivos e a prazo, devia ser uma prioridade para o Governo, mas a versão conhecida em dezembro defendia que o foco deveria passar por aliviar as dificuldades de despedir trabalhadores permanentes, em vez de tornar mais difícil e caro contratar através de contratos a prazo. Esta ideia deixou de constar da versão final do sumário executivo do relatório divulgado esta quinta-feira em Lisboa, com a presença do ministro Vieira da Silva, ainda que possa ser lida na página 107 quando são desenvolvidas as sugestões para a direção futura das políticas de emprego.

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Neste capítulo, os técnicos da OCDE admitem a possibilidade de tornar relativamente mais cara a contratação temporária face à permanente, o que vai no mesmo sentido da intenção assumida no programa do Governo. O relatório sugere a cobrança de uma TSU (contribuição das empresas para a Segurança Social) mais alta nos contratos a prazo. Mas assume como comentário final sobre o tema que a prioridade deve passar por reduzir o rigidez da legislação de proteção ao emprego para contratos permanentes, em vez de tornar os contratos a prazo mais difíceis e caros.

Já nas recomendações, os técnicos da OCDE introduzem uma sugestão que parece ir no sentido contrário, ainda que com ressalvas:

A dualidade no mercado do trabalho pode também ser reduzida através do aumento relativo dos custos de contratar com recurso a contratos temporários (isto é cobrando contribuições mais altas para a Segurança Social, a TSU). No entanto, isto pode ter de ser feito com algum custo para o emprego, que poderia afetar alguns trabalhadores em particular. Daí que se possa renunciar a aplicar uma TSU mais alta quando as empresas contratam trabalhadores como jovens de baixas qualificações e desempregados de longa duração.

Esta é uma das principais alterações entre o relatório preliminar conhecido em dezembro e o agora apresentado, mas há mais. O Observador fez a leitura comparada dos sumários executivos e recomendações, as primeiras páginas que sintetizam as ideias mais importantes, dos relatórios preliminar e final.

Ideias que desaparecem dos sumário executivo e recomendações

  • Além do mais, a confiança entre os parceiros sociais em Portugal é fraca. Esta referência ao processo da concertação social é eliminada no sumário executivo. Mas tese que a confiança entre os parceiros sociais, sindicatos e organizações empresariais, é frágil surge referida ao longo do relatório que defende a necessidade de a fortalecer.
  • Ainda que a implementação de algumas destas recomendações possa exigir recursos adicionais, outras vão gerar poupanças e, na medida em que aumentam o emprego, as medidas propostas vão também reduzir a despesa com subsídios, ao mesmo tempo que aumentam receitas fiscais. Ainda mais importante, a maioria das medidas propostas terá um impacto significativo no mercado laboral sem qualquer custo adicional para o contribuinte. Esta ideia desaparece do sumário executivo, é retomada na parte final das recomendações — o caminho em frente — onde é mantida.
  • Apesar de ser muito difícil medir o impacto do reforço das competências dos inspetores da Autoridade para as Condições de Trabalho, registou-se uma queda do número de empregados sem empregadores (recibos verdes) desde a introdução da medida, o que sugere que teve algum efeito.
  • E uma das recomendações que não consta na versão final é o aumento da cobertura do rendimento social de inserção (RSI) de forma a abranger os indivíduos que perderem o direito a subsídio de desemprego.
  • Na contratação coletiva é eliminada a ideia de minimizar o intervalo entre a assinatura do acordo e a sua extensão para poupar empresas afetadas por altos custos de salários em atraso, ou mesmo abolir a obrigação de estas empresas cumprirem o acordo retrospetivamente.

Parágrafos ou ideias acrescentadas e alteradas

  • No sumário executivo é acrescentado que deve ser considerada, em caso de aumento de salário mínimo, a redução da taxa social única (TSU) dos empregadores. Esta proposta era defendida no relatório, mas não estava explicitada no sumário, e continua a ser uma das recomendações que aliás foi seguida no acordo de concertação social.
  • A situação de forte subida do desemprego em Portugal foi “em parte provocada por alterações estruturais profundas que resultam da globalização e da mudança tecnológica, que conduziram a um maior número de trabalhadores sem emprego com baixas qualificações que enfrentam barreiras significativas na procura de novos empregos.”
  • Outra opção para reduzir a dualidade do mercado seria tornar a contratação a prazo mais cara, por exemplo cobrando contribuições para a Segurança Social mais altas (como Eslovénia, França e Itália). No entanto, apesar de isto ajudar a reduzir a segmentação, existe um risco de que custos laborais mais altos possam reduzir as oportunidades de emprego, em particular nos trabalhadores vulneráveis. Isto pode ser particularmente problemático em setores com muitos trabalhadores sazonais (agricultura e turismo).
  • A frase — são portanto recomendadas mais reformas na legislação da proteção ao emprego — passa a —reduzir mais os desincentivos para contratar trabalhadores sem termo, pode passar por clarificar as condições em que as empresas podem dispensar trabalhadores individuais por razões económicas.
  • Quando se analisam as políticas ativas de emprego é acrescentado: Tem havido a preocupação de que alguns programas de emprego, ao encorajar a contratação por contratos a prazo, não conduziram a uma criação de emprego sustentável. Uma opção seria dar incentivos mais fortes para contratos permanentes nas políticas ativas de emprego. E são dados exemplos na OCDE, mas salvaguardando que isso que deverá ser feito de forma a não afetar a oferta de empregos.
  • É substituída a recomendação: reduzir o período de vigência de um acordo coletivo que tenha expirado sem renovação para três anos de validade das cláusulas que permanecem até novo acordo. E aparece: consagrar na lei a prática corrente de que os efeitos retroativos dos acordos coletivos que foram alargados estão limitados ao primeiro dia do mês em que a extensão ocorre.

As principais recomendações da OCDE

Feito o diagnóstico às reformas e ao mercado laboral, a OCDE traça um conjunto de medidas que Portugal deve adotar no sentido de tornar o mercado laboral português mais eficiente e competitivo. A maioria das medidas já estava inscrita na versão preliminar do relatório que o Observador divulgou em dezembro.

Diminuição da proteção legal nos contratos permanentes

Os autores do estudo lembram que Portugal é ainda o país com o código laboral mais rígido no que diz respeito ao despedimento individual de trabalhadores com contratos permanentes em toda a OCDE. E isso pode ter um efeito perverso, avisam: “É provável que os empregadores portugueses continuem a pensar duas vezes antes de contratarem um trabalhador com um contrato permanente, optando, por vezes, por contratos temporários mais baratos e mais flexíveis”. Nesse sentido, defendem, é preciso anular esta “dualidade que existe no mercado de trabalho” e reduzir o “fosso de proteção no emprego que existe entre estes dois tipos de contrato”.

E é precisamente para resolver este fosso que os investigadores da OCDE propõem que os legisladores portugueses diminuam a burocracia legal envolvida nos despedimentos de trabalhadores com contrato permanente, reduzam as indemnizações associadas aos despedimentos por justa causa — “uma das mais altas [indemnizações] da OCDE” — e tornem mais difícil a reintegração de trabalhadores nas empresas despedimentos ilicitamente.

Esta não é a única recomendação dos autores do estudo da OCDE. Mais uma vez, no centro das preocupações dos responsáveis pelo relatório está o artigo 53.º da Constituição, que consagra, precisamente, o princípio da segurança no emprego e a proibição do despedimento sem justa causa, como um direito fundamental. A OCDE recomenda, por isso, que o Governo português esclareça de facto em que condições uma empresa pode despedir um trabalhador com contrato permanente sem justa causa, aproximando o código laboral português, por exemplo, ao alemão.

Apoio no desemprego deve ser maior, mas menos prolongado no tempo

Tal como já defendiam na versão preliminar do relatório, os autores do estudo acreditam que seria positivo alargar o universo abrangido pelo subsídio de desemprego mas, em simultâneo, reduzir os valores e tempo máximo do subsídio. Uma medida desta natureza, reiteram, teria efeitos positivos na redução do desemprego de longo prazo.

Clarificar as regras da contratação e negociação coletivas

Tal como fizeram na versão preliminar, os autores do relatório da OCDE dão grande destaque às alterações que devem ser introduzidas na contratação e negociação coletivas, apontando como indispensável a limitação das consequências negativas das portarias de extensão e a adoção de critérios de representação mais exigentes.

A OCDE entende que apenas devem ser permitidas essas extensões administrativas quando estiver em causa, de facto, o “interesse público”, obedecendo a critérios antecipadamente definidos e claros para os parceiros sociais antes de ser iniciado o processo negocial. “Outra opção para limitar os potenciais efeitos negativos destas extensões administrativas”, continua a OCDE, seria permitir que, em determinadas condições muito claras e previamente acordadas com os representantes dos trabalhadores, as empresas possam suspender temporariamente o contrato coletivo.

A OCDE recomenda também que seja criado um organismo independente e externo que assuma a responsabilidade — atualmente política — ou aconselhe o Executivo sobre que acordos coletivos devem ou não ser alargados.

E aqui há outra recomendação a reter: a OCDE sugere que o Governo português deve, no futuro, tornar mais fácil a saída das empresas dos acordos coletivos, clarificando as condições em que as empresas podem denunciar esses acordos. Os autores dão o exemplo de Espanha, que criou condições objetivas para esses cenários, como quedas nas vendas ou na produtividade. No entanto, para uma medida desta natureza não ter um impacto perverso, os autores do relatório defendem que sejam adotadas ações de reforço da representação dos trabalhadores.

Compensar o aumento do salário mínimo

Os autores do estudo reconhecem que Portugal enfrentou, entre 2010 e 2014, um fenómeno paradoxal: o congelamento do salário mínimo teve graves repercussões junto dos trabalhadores; além disso, estes mesmos trabalhadores tiveram de trabalhar mais horas para se afastaram do limiar da pobreza. Ao mesmo tempo, notam os investigadores, no contexto dos restantes países da OCDE, o salário mínimo português é alto quando comparado com o salário médio praticado.

Como resolver esta questão? O relatório fala na necessidade de reduzir de forma permanente a contribuição para a Segurança Social (TSU) paga pelas empresas sobre os trabalhadores que recebem o salário mínimo, incluindo novas contratações, de forma a suavizar o impacto previsto do aumento do salário mínimo — tal como acontece em países como França, por exemplo. Esta ideia já constava na versão preliminar do relatório.

Ao mesmo tempo, a OCDE recomenda a criação de uma comissão independente que ficaria responsável por aconselhar o Governo sobre eventuais alterações na política de atualização do salário mínimo, atendendo às alterações que venham a ocorrer no mercado laboral.

Outras recomendações

Os autores terminam o relatório apontando outras metas que o Governo português deve perseguir para atingir uma verdadeira reforma do mercado laboral. À cabeça, os investigadores apontam para a recuperação do crescimento económico do país, admitindo, ainda assim, que uma evolução ténue não permitirá uma redução substantiva da taxa de desemprego.

Escreve a OCDE: “O regresso a um crescimento mais elevado e mais sustentável continua a ser uma condição crítica para novas melhorias no mercado de trabalho. As projeções de organizações internacionais, incluindo a OCDE, esperam uma continuação da recuperação económica em Portugal com taxas de crescimento na ordem de 1,25%, em 2017 e 2018. Isto implica que o crescimento permanecerá substancialmente abaixo das taxas de crescimento médias projetadas na OCDE. Com base nestas projeções, o ritmo da recuperação em Portugal permitirá provavelmente novas reduções da taxa de desemprego, embora reduzidas”.

Além disso, ainda que reconheçam que o mercado português é tão competitivo como se espera que seja um mercado pequeno, o relatório aponta a liberalização do mercado como uma das recomendações a ser seguida. E dão exemplos onde o mercado português deve ser mais competitivo, como no setor da energia e dos transportes.

A OCDE recomenda também que sejam tomadas medidas para facilitar o acesso das empresas ao crédito, como uma das formas de incentivar a criação de emprego. O mesmo com a redução das taxas aplicadas às empresas: a carga fiscal em Portugal está bastante acima da média da OCDE.

A terminar, os autores do relatório lembram que Portugal deve dar um passo fundamental: investir na formação superior da população mais jovem, mas também fazer uma aposta decidida na educação para adultos.