Desde Fevereiro, quando vários países europeus foram atingidos pela pandemia de Covid-19 e adotaram restrições à atividade económica e circulação dos cidadãos, que há um debate sempre presente nos bastidores da decisão política: para preservar a saúde pública, até onde é razoável sacrificar a economia? A pergunta é tão complexa e dependente de tantos fatores que não haverá uma resposta única.

É necessário ter um entendimento de custos económicos que vá para além do PIB. O maior custo económico que enfrentamos, isto é, a maior ameaça ao bem-estar da população, não está contabilizada no PIB: é a própria subida de mortalidade, também agravada pelos limites do SNS. Nessa perspetiva, os custos de saúde são também custos económicos. O nosso entendimento de custos económicos tem também de ser dinâmico: aliviar restrições, no curto-prazo, minimiza os típicos impactos económicos, mas no médio-prazo traz segundas ondas epidemiológicas, que agora vivemos, e eventuais novas recessões, parcialmente anulando os benefícios. Estas não são só resultado do reinstaurar de medidas, mas advêm também da restrição de movimentos que decidimos praticar perante o risco acrescido.

O trade-off entre saúde e economia é assim tudo menos linear, e a estratégia adequada para lidar com isso varia de país para país, dependendo do quanto valorizamos a saúde e as nossas possibilidades de consumo. Aliás, o mapa europeu mostra-o: nos últimos seis meses, os vários países aplicaram medidas com graus de intensidade diferentes, cada um seguindo as opções que julgou melhor defender os interesses da sua população. Uma comparação europeia mostra que Portugal teve das restrições de movimento mais apertadas mas subinvestiu no rastreio de contactos, sendo dos poucos países que não identifica e acompanha todos os contactos dos infetados, uma medida passível de reduzir os custos tipicamente considerados económicos e os de saúde.

Assim, os resultados são altamente variáveis, uma vez que o perfil de cada país (a sua geografia, a sua economia, a sua demografia) condiciona o sucesso das diversas intervenções. Portugal foi, no primeiro semestre, capaz de ter custos de mortalidade ligeiramente inferiores à média da Europa mas sofreu uma redução do PIB ligeiramente acima da média.

As medidas de contenção da pandemia: quem fez mais e quem fez menos?

Todos os países europeus impuseram fortes restrições de movimento. De acordo com o índice de restrição de Oxford (stringency index), os dois países com maiores restrições foram Itália e França, ativando, entre 1 de Março e 30 de Junho de 2020, em média, 74% e 73% das restrições possíveis. Portugal esteve pouco atrás. Com uma média de 69% de restrições, ficou apenas aquém de Itália, França, Chipre e Irlanda. Portugal era, em Junho, o país que tinha restrições mais fortes dentro da UE, estando a par do Reino Unido.   

Destaca-se ainda a Suécia pelas restrições mais ligeiras, que, ainda assim, foram longe de negligenciáveis: em média, 38% das restrições possíveis estiveram ativas no país (46% nos meses de Abril e Maio). Excetuando o caso particular da Suécia, não são visíveis discrepâncias regionais fortes, se bem que o segundo país com menores restrições aplicadas foi a vizinha Finlândia, mas com uma média já de 50%. 

No que diz respeito ao rastreio de contactos, de acordo com a Universidade de Oxford, destacam-se 6 países que, desde 1 de Março, têm políticas extensivas de localização e seguimento de contactos de todos os infetados – são estes a República Checa, Croácia, Hungria, Itália, Luxemburgo e Eslováquia. Portugal, neste campo, ao contrário do que se passa com as restrições ao movimento, fica aquém da maioria dos países da UE, sendo um dos únicos 6 países que, no final de Setembro, continuavam sem um sistema completo de rastreio de contactos, juntamente com Espanha, Estónia, Finlândia, Roménia e Suécia. Nota que estes índices refletem apenas as medidas aprovadas, não a qualidade da sua implementação.

É possível comparar custos económicos com custos de saúde? Sim, mas não é linear

Uma questão que é necessário abordar é a definição de custos económicos. Se bem que há um trade-off entre o impacto de certas medidas no PIB e os seus impactos na saúde – que, como veremos, também não é simples –, o trade-off entre os verdadeiros custos económicos de uma medida e os seus impactos na saúde, com frequência, não é um trade-off de todo. Por exemplo, a opção “não fazer nada” na face de uma pandemia não maximiza os custos de saúde enquanto minimiza os económicos; na verdade, maximiza os custos de saúde e também os económicos.

A explicação é simples: os verdadeiros custos económicos são os seus impactos no bem-estar da população, uma medida que intersecta em parte com o PIB mas que considera inúmeros fatores para além do mesmo. O PIB mede apenas a atividade económica transacionada. Da mesma forma que ignora a poluição, ignora também as nossas mortes e as dos nossos próximos e menos próximos. Estaria disposto a pagar para que alguém da sua família não morresse? Sim. Ora, dito de outra forma, a morte de um seu familiar acarreta graves custos económicos.

Ignorando considerações sobre o quão mórbida pode ser a análise, o valor de uma vida é quantificado monetariamente com regularidade: por exemplo, para determinar qual o preço que o estado deve pagar por um certo medicamento. Nessa base, vários estudos académicos desenvolvidos nos últimos meses tentam determinar que tipo de políticas maximiza o bem-estar da população.

Um dos mais referenciados desses estudos (Einchenbaum et al, 2020) demonstra que “não fazer nada”, numa primeira fase, leva a uma menor recessão que medidas de confinamento . Porém, é prejudicial para o bem-estar da população devido aos elevados custos de mortalidade. Os custos de não ação são elevados – e mais elevados que um confinamento inicial – não apenas pelas restrições de capacidade nos sistemas nacionais de saúde, mas simplesmente porque a sociedade (de forma não surpreendente) não quer números elevados de mortos.

Certas restrições à mobilidade, que diminuem o número de casos, trazem diminuições no consumo, com impactos negativos no PIB. À primeira vista, aí temos um trade-off. Mas não são só as restrições que o fazem — o próprio exacerbar da pandemia, presente na ausência de restrições à mobilidade, leva os cidadãos a diminuir a sua mobilidade e o seu consumo, conscientes do risco acrescido de certas atividades. Esta já não é apenas uma previsão teórica, mas também uma constatação empírica.

As previsões do estudo acima referido são que, quando consideramos o bem-estar da população como um todo — custos de mortalidade juntamente com os custos económicos de uma recessão — as restrições ao movimento e confinamentos temporários são largamente preferíveis à não intervenção. O mesmo estudo aponta que, quando os países já passaram por medidas de contenção, à sua suspensão seguem-se outras ondas epidemiológicas, que trazem segundas recessões, já que os próprios cidadãos evitam certas atividades económicas que acarretem riscos de saúde.

O número de mortes num país é, portanto, um importante indicador de custos económicos e não apenas de saúde. E um olhar para os países europeus revela a complexidade da questão. Como veremos de seguida, não nos encontramos numa situação linear, em que os países que sofreram menores impactos no PIB o tenham feito à custa de maiores custos de saúde.

Qual o balanço dos países europeus nos dois primeiros trimestres de 2020?

Os números falam por si e revelam o que já se esperava: não há uma fórmula mágica para lidar com o impacto da pandemia e equilibrar os custos económicos e de saúde. Para cada um dos países representados, calculámos a diferença percentual entre o PIB registado nos dois primeiros trimestres de 2020 e o seu valor previsto em Outubro de 2019 pelo FMI. Para considerar o impacto na saúde, focámo-nos no excesso de mortalidade por todas as causas em termos percentuais (também chamado p-score). Este valor indica quanto acima da mortalidade esperada se esteve num determinado período. A mortalidade esperada para cada semana do ano foi calculada através da média da mortalidade entre 2015 e 2019 nessa mesma semana em cada ano (ou seja, só compara períodos homólogos). Assim, focámo-nos no pico de mortalidade, ou seja, para cada país, registámos o excesso de mortalidade semanal mais alto obtido nos primeiros dois trimestres de 2020.

Os resultados da análise estão representados no gráfico abaixo: mostramos a queda no PIB e o p-score (excesso de mortalidade) máximo registado em relação à sua média. O ponto (0,0) no gráfico representa a média do excesso de mortalidade e a média da queda no PIB — quanto mais afastado estiver o país desse ponto central, maiores as diferenças entre os impactos da pandemia no país e a média europeia. Os países à direita deste ponto tiveram quedas no PIB superiores à média. Os países acima deste ponto tiveram um excesso de mortalidade máximo superior à média. Para referência, os valores indicam a quantos desvios-padrão da média os países se encontram, isto é, quão longe da média estão.

Dos 13 países com quedas de PIB inferiores à média dos países considerados, 10 tiveram também aumentos de mortalidade inferiores à média. Estão representados no terceiro quadrante. As exceções são a Suécia, a Holanda e o Luxemburgo, no segundo quadrante. Na Suécia, efetivamente, as medidas foram menos exigentes, ainda que bastante longe do “não fazer nada”, segundo o índice de “restrição” de Oxford.

Primeira pergunta: onde estaria a Suécia com medidas mais restritas? Muito provavelmente, com menor excesso de mortalidade, mas maior redução do PIB. Será que o ponto atual é preferível a esse ponto hipotético? A pergunta não tem resposta certa. Os indivíduos que desta forma não perderam o seu emprego provavelmente diriam que sim. Os indivíduos cujos pais faleceram com Covid-19 provavelmente diriam que não. No global, a resposta depende do valor dado a cada vida e do custo associado a cada medida. 

Para quem faz do caso sueco um exemplo de sucesso, um alerta oportuno: certos países, independentemente do valor dado a cada uma destas componentes (saúde e economia), estão certamente melhor que a Suécia. É o caso da Dinamarca e Lituânia — o impacto na sua economia foi menor e tiveram também menos mortes nestes períodos. De resto, é ainda possível argumentar que outros países estão provavelmente globalmente melhor. Ainda que para dizê-lo com certeza fosse necessário quantificar a importância relativa, para a sociedade, de uma diminuição no PIB e do excesso de mortalidade, note-se que Finlândia, Hungria e Polónia atingiram resultados substancialmente melhores do ponto de vista de mortalidade e resultados apenas ligeiramente piores em termos de diminuição do PIB — no global, em comparação com a Suécia, a perda económica é pequena face ao ganho em saúde.

Segunda pergunta: como se enquadra Portugal neste contexto europeu? Portugal teve um excesso de mortalidade (p-score) máximo ligeiramente inferior à média dos países europeus considerados (0.4 desvios-padrão abaixo), com uma mortalidade máxima 23% superior ao esperado. Já em termos do PIB, Portugal, pelo contrário, teve um resultado ligeiramente pior que a média dos países europeus, ficando, no primeiro semestre, 8.5% abaixo do valor previsto pelo FMI.

Terceira pergunta: há algum caminho seguro na gestão da pandemia? A situação dos diferentes países demonstra que é possível ter, simultaneamente, baixos custos de saúde e na economia transacionável. O ponto é que esse duplo objetivo não está igualmente ao alcance dos diferentes países e não passa pelas mesmas medidas.

Mesmo que um país tenha obtido melhores resultados nos dois eixos, ou seja, menor excesso de mortalidade e menor queda no PIB, não se deve concluir daí que as políticas governamentais dos últimos meses sejam as responsáveis. Porquê? Porque, em grande parte, os efeitos no PIB e na própria mortalidade são determinados pelas condições iniciais em que os países se encontram. Por exemplo, países mais dependentes do turismo sentirão maiores impactos económicos do que países cuja economia dependa menos do turismo. Da mesma forma, países cujo Estado tem menos espaço fiscal não conseguem providenciar apoios igualmente generosos, com impactos na procura. A Grécia, país com esta combinação de fatores, regista a mais acentuada queda no PIB. E, no caso grego, não é um qualquer trade-off com a saúde pública que está em questão, já que a Grécia não teve medidas particularmente mais restritivas que os restantes países europeus e na verdade, em termos de mortalidade, esteve numa situação melhor que a média dos países europeus. Na prática, a Grécia foi vítima do seu contexto.

No mesmo sentido, a situação inicial de cada país influencia igualmente o efeito de cada medida. Por exemplo, incentivos ao trabalho remoto – que diminuem o número de infeções sem afetar negativamente a economia transacionável – serão extraordinariamente mais eficazes em países onde a maioria dos trabalhadores possa transitar para esse sistema. Ora, o trabalho remoto só é uma solução viável em determinados sectores de atividade económica e requer trabalhadores com níveis de qualificação — e nem todos os países estão aí nas mesmas situações.

Conclusão

Para cada país, individualmente tido em conta, minimizar o número de fatalidades é um objetivo que não está em conflito direto com minimizar os custos económicos. Sim, há medidas que trazem custos elevados, nomeadamente na nossa qualidade de vida. Mas “não fazer nada”, por exemplo, ao contrário do que as nossas tendências individualistas nos possam fazer crer, não minimiza os custos económicos. Enquanto indivíduos, a nossa tendência é decidir praticar um comportamento de risco considerando apenas o custo-benefício para nós, ignorando os benefícios para os outros.

Ou seja, enquanto indivíduo, quando decido fumar, ignoro os custos do fumo passivo. Mas um Estado, considerando esses custos, poderia proibir-me de o fazer em espaços fechados se bem que isso possa custar votos aos decisores políticos. O raciocínio aplica-se à pandemia. Mesmo que como indivíduos, de vez em quando, nos pareça que “não fazer nada” face à pandemia é uma excelente ideia, é importante tentar pensar nos custos dessa atitude e dessa política para a sociedade no geral. E, feitas as contas, o impacto de “não fazer nada” pode ser maior do que aplicar algumas medidas restritivas.

Num momento em que os indicadores de contágio de Covid-19 estão a subir em flecha, o debate acerca das medidas restritivas está a regressar em força. É importante lembrar que aplicar restrições, comparado com a sua não aplicação, aumenta o bem-estar da população como um todo, apesar do trade-off com o consumo no curto-prazo. Há duas razões. Uma é a própria redução de mortalidade, um ganho económico excecional não contabilizado no PIB. Esta vantagem é difícil de detetar quando pensamos nos nossos comportamentos individuais, mas é clara quando consideramos a sociedade como um todo. A segunda é que, no médio-prazo, o descontrolo da pandemia leva os próprios cidadãos a diminuir o seu consumo pelo medo da infeção, independentemente das medidas do governo. Como tal, o próprio ganho no PIB graças à não aplicação de medidas é menor do que se poderia esperar.

No entanto, é possível fazer melhor. Restrições ao movimento desenhadas de forma mais inteligente podem salvaguardar a economia sem sacrificar a economia. Um exemplo é o rastreio de contactos – assegurar que todos contactos dos indivíduos infetados são localizados e isolados. Enquanto em termos de restrições de movimento, Portugal foi dos países mais apertados, somos um dos poucos países da UE cujo sistema de rastreio não tenta seguir os contactos de todos os infetados – se bem que haverá diferenças na qualidade de implementação nos países que o fazem.

*Catarina Midões é economista no ‘think-tank’ europeu Bruegel, tem um mestrado em Econometria da Maastricht University e uma licenciatura em Economia da Nova SBE. Trabalhou na consultora económica Oxera, na Comissão Europeia no centro de investigação JRC, e no centro de investigação NOVAFRICA da Nova SBE. O seu trabalho de investigação centra-se em desigualdade económica, reformas estruturais e avaliação de impacto de políticas públicas.