Escolas. Temos de lhes dar mais autonomia?

21 Setembro 2015195

Desde 1989 que se fala em autonomia das escolas, mas 26 anos depois os diretores dizem que a autonomia é como o Pai Natal. O Partidos prometem reforçar competências. Mas como? E o modelo dá resultado?

Têm as escolas públicas verdadeira autonomia? E essa autonomia será reforçada, independentemente de quem vença as eleições? Mais autonomia passa por dar às escolas hipótese de contratarem os seus docentes? Mais autonomia trará melhores resultados?

Todas estas questões são pertinentes quando se pensa no futuro da escolas pública, um dos pontos mais controversos da campanha no que respeita à Educação. O Observador procurou respostas para cada uma delas, falando com diretores, professores e académicos sobre o tema.

Um quinto das escolas tem contrato de autonomia

Em Portugal, a palavra autonomia (das escolas) entrou em cena no ano de 1989, com o ministro Roberto Carneiro. O decreto da altura propunha-se a “inverter a tradição de uma gestão demasiado centralizada” e escrevia que a autonomia da escola se concretizava “na elaboração de um projeto educativo próprio, constituído e executado de forma participada”. As escolas, essas, teriam “competências próprias em vários domínios, como a gestão de currículos e programas e atividades de complemento curricular (…) na gestão e formação do pessoal docente e não docente”, entre outros.

Mas só passados dez anos seriam consagrados na lei os “contratos de autonomia”, previstos num estudo elaborado por João Barroso, da Universidade de Lisboa, para o então ministro Marçal Grilo. E só em 2007, com Maria de Lurdes Rodrigues, se avançou com a assinatura dos primeiros 22 contratos de autonomia, iguais para todas as escolas, e pouco ou nada negociados.

“O conceito de autonomia é sempre relativo porque mediado por uma moldura legal em vigor”, frisou fonte oficial do Ministério da Educação.

Com Nuno Crato aumentaram de 22 para 212 o número de escolas ou agrupamentos escolares com contrato de autonomia, e já com mais negociação pelo meio, o que equivale a um quarto do total de escolas ou agrupamentos do país (811). E em breve, no âmbito da descentralização da educação (para os municípios), “está previsto que as unidades orgânicas dos 15 municípios envolvidos venham a celebrar contratos de autonomia durante a vigência daqueles contratos”, que é de quatro anos, avançou fonte oficial do Ministério da Educação ao Observador.

Em respostas ao Observador, o Ministério de Nuno Crato voltou a reiterar que “o aprofundamento da autonomia das escolas constituiu uma das traves mestras da política educativa do Governo nos últimos quatro anos” e a verdade é que foi publicada uma série de diplomas que vão ao encontro dessa “bandeira”. Mas lembra que “o conceito de autonomia é sempre relativo porque mediado por uma moldura legal em vigor”.

Entre várias medidas pode-se destacar a maior liberdade na definição dos tempos letivos (50 ou 90 minutos) e da carga horária anual de cada disciplina, cumprindo limites mínimos, e assegurando que disciplinas como o Português e a Matemática saiam reforçadas; foram também atribuídos mais créditos horários às escolas que têm melhores resultados escolares e que mais reduzem o abandono escolar para poderem utilizar em coadjuvação (dois professores em sala), apoio ao estudo, oferta complementar ou atividade de enriquecimento curricular; os diretores puderam passar a gerir as horas de componente não letiva da escola.

A estas medidas somam-se ainda aquelas que se destinam apenas às escolas com contrato de autonomia como a possibilidade de gerirem 25% do tempo letivo previsto para a matriz curricular nacional, excetuando as disciplinas de português e matemática, que pode servir para criarem uma nova disciplina, por exemplo; ou gerir de modo flexível ao longo do ano letivo (ou de cada ciclo de estudos) a carga horária de cada disciplina; entre outras. Estas 212 escolas ou agrupamentos, bem como as escolas em territórios de intervenção prioritária podem também agora decidir o perfil dos docentes contratados, estabelecendo critérios de seleção que pesam 50% na avaliação.

Ainda no âmbito da autonomia, o Ministério destaca o projeto-piloto de descentralização – Programa Aproximar – que vai avançar, para já, em 15 municípios e em que se reforça “os papéis e a capacidade de intervenção dos municípios, das escolas e das respetivas comunidades educativas”. Estes contratos possibilitarão a “gestão local da rede escolar, da oferta educativa e formativa, dos processos de matrículas, da constituição de turmas, do calendário escolar e do pessoal não docente”. Nas escolas “permanecerão as decisões pedagógicas e curriculares”, resume o ministério.

Diretores queixam-se: autonomia é como o Pai Natal

Mas se é verdade que os contratos de autonomia têm aumentado nos últimos anos e que os dispositivos legais têm vindo a ser criados, no sentido de conceder, pelo menos no papel, maior autonomia a estas escolas, no terreno, os diretores veem poucas diferenças e pedem para gerir um maior número de competências. Muitos dizem mesmo que, na realidade, a autonomia praticamente não existe.

Reflexo disso é, por exemplo, o facto de poucas das 212 escolas com contrato de autonomia estarem a gerir 25% do currículo, retirando tempos a disciplinas que não o português nem a matemática para criar ou reforçar outras, como confirmou ao Observador fonte do Ministério de Nuno Crato. E porquê? “Porque dá trabalho”, começou por justificar a mesma fonte, logo acrescentando que é preciso “convencer quem lá está, incluindo pais e encarregados de educação”. “Quem é que arrisca a tirar tempos a geografia ou história ou ciências? Ou mesmo a inglês ou francês?”

"Apesar dos diretores terem mais coisas para decidir, eles passam a maior parte do tempo a prestar contas do que são obrigados a fazer."
João Barroso, professor catedrático aposentado do Instituto de Educação e da Universidade de Lisboa

Mas João Barroso, professor catedrático aposentado do Instituto da Educação, da Universidade de Lisboa, prefere acreditar que a falta de autonomia se prende mais com a falta de meios. “Não basta ter o poder de decidir, é preciso ter meios para o fazer”, explicou o professor catedrático aposentado. “Atualmente esses meios foram muito reduzidos, quer no domínio dos recursos financeiros, quer no domínio dos recursos humanos.”

Além disso, “a capacidade de decisão dos diretores e professores em geral é diminuída devido à existência de múltiplos dispositivos de avaliação e pela vigilância on-line que o ministério obriga a alimentar quotidianamente”, sustentou o professor catedrático, acrescentando que “apesar dos diretores terem mais coisas para decidir, eles passam a maior parte do tempo a prestar contas do que são obrigados a fazer”.

Também o professor Paulo Guinote refere que “em muitas áreas há menos autonomia porque existem menos meios para desenvolver projetos e experiências que acarretem mais horários de docentes ou pessoal auxiliar. No passado era possível desenvolver atividades extra-curriculares recorrendo por exemplos aos docentes sem componente letiva, agora é quase impossível”.

Filinto Lima, diretor do Agrupamento de Escolas Dr. Costa Matos, em Gaia, – um dos 212 com contrato de autonomia – acredita que “talvez nem fosse necessário celebrar contratos de autonomia se o discurso político fosse traduzido numa legislação cada vez menos numerosa, menos específica, menos perturbadora e menos inquietante da vida das escolas, já que na prática centraliza-se cada vez mais, atribuindo-se mais responsabilidades aos diretores em troca da praticamente inexistente autonomia“. E exemplos de falta de autonomia? Filinto Lima avança logo com o que diz respeito à constituição de turmas. “O Ministério devia atribuir a cada agrupamento um número de turmas por ano de escolaridade, sem fixar, limite mínimo nem máximo de alunos, cabendo a cada escola essa tarefa pois há turmas de 30 que funcionam bem, e há turmas que terão de ser formadas por menos de 20 alunos para funcionar.”

“Mais autonomia significa mais poder de decisão nos órgãos de administração e gestão de escolas. Exige que a Administração Central transfira para as escolas competências e responsabilidades na educação e na gestão escolar”, atira José Eduardo Lemos, do Conselho de Escolas.

"A autonomia é como o Pai Natal, todos sabem que não existe, mas todos fingem acreditar nele."
João Barroso, professor catedrático aposentado do Instituto de Educação e da Universidade de Lisboa

Mas o que acontece na realidade segundo os agentes do setor é que, como afirma João Barroso, a autonomia tem, “sobretudo, um valor teórico e instrumental”, no sentido em que tem legitimado o “reforço dos procedimentos de controlo” sobre as escolas. “A autonomia é como o Pai Natal, todos sabem que não existe, mas todos fingem acreditar nele.”

E se fossem os diretores a contratar os professores?

Há quem defenda que para que haja verdadeira autonomia das escolas, os diretores deveriam poder escolher os professores que lecionam na sua escola. “Obviamente, nenhuma escola terá autonomia se os seus órgãos não tiverem uma palavra a dizer sobre a admissão e gestão de pessoal docente e não docente que nela trabalha”, defende José Eduardo Lemos, presidente do Conselho de Escolas.

Em relação a esta matéria, até o próprio Ministério da Educação respondeu, explicando que “a alteração das condições laborais exige obrigatoriamente negociações sindicais complexas”. Mas lembrou que, “no âmbito da contratação de escola, foram dados alguns passos na flexibilização e adequação dos perfis docentes às especificidades dos projetos educativos”, nomeadamente através da bolsa de contratação de escola (BCE) que, no caso das escolas com contrato de autonomia e em territórios de intervenção prioritária (TEIP), além da avaliação à graduação profissional (50%) também tem em conta os critérios escolhidos pelos diretores de escola (50%) para o respetivo lugar a ocupar na escola.

"No âmbito da contratação de escola, foram dados alguns passos na flexibilização e adequação dos perfis docentes às especificidades dos projetos educativos."
Ministério da Educação

O diretor Filinto Lima admite que “a contratação direta de professores pela Bolsa de Contratação é um primeiro passo”, mas considera que “ainda não estamos preparados para atingir esse desiderato que, no limite, é conceder verdadeira autonomia às escolas”. “Contudo, devemos promover a discussão pública do assunto e perceber se esse é o melhor caminho, que já é trilhado há muitos anos pelo privado”, afirmou o diretor Filinto Lima.”

Porém há, por outro lado, quem não concorde com esta transferência de competências para as escolas, como o professor Paulo Guinote. “A contratação direta é algo que, pelo que conhecemos da prática em escolas privadas, leva muitas vezes a práticas de nepotismo e favorecimento pessoal de quem estiver sempre do lado de quem decide e contrata, limitando a liberdade interna das próprias escolas.” Aliás, mesmo os sindicatos foram contra a BCE por já permitir que houvesse critérios mais “subjetivos” na escolha dos docentes.

Resta saber o que vai acontecer neste campo, uma vez que no programa eleitoral da coligação Portugal à Frente (PSD/CDS-PP) se fala em “contratação de docentes para preencher necessidades transitórias e renovação por mútuo acordo do serviço docente prestado por contratados”.

A autonomia permite mesmo melhorar resultados?

“Na maioria dos países, a autonomia das escolas é agora vista, em grande medida, como uma ferramenta a ser usada para melhorar a qualidade da educação.” O “agora” remete para 2007, altura em que foi publicado o estudo “School Autonomy in Europe Policies and Measures”, elaborado pela Eurydice. Mas, em 2014, também a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), no mais recente relatório PISA, escreveu que “o PISA mostra que os sistemas de ensino que concedem mais autonomia às escolas para definir e elaborar os seus currículos e avaliações tendem a ter melhor desempenho do que os sistemas que não concedem tal autonomia”.

“O PISA mostra que os sistemas de ensino que concedem mais autonomia às escolas para definir e elaborar os seus currículos e avaliações tendem a ter melhor desempenho do que os sistemas que não concedem tal autonomia”, lê-se no relatório da OCDE,  publicado em 2014.

Ainda de acordo com o estudo da Eurydice, “quanto maior o número de escolas que têm a responsabilidade de definir e elaborar os seus currículos e avaliações, melhor o desempenho de todo o sistema escolar, mesmo após a consideração do Produto Interno Bruto [de cada país]”. Tanto na leitura como a matemática, os resultados são melhores nos países cujas escolas têm mais autonomia para decidir a avaliação dos alunos, as disciplinas a lecionar e os manuais escolares a utilizar, afirma este documento.

Dos estudos internacionais para a realidade nacional, o diretor Filinto Lima acredita que “o exercício efetivo de autonomia, se as escolas a tiverem, pode ser um potenciador para a melhoria dos resultados, pois o conhecimento da realidade por parte de quem a vai exercer e aplicar influenciará de forma direta e indireta o sucesso dos alunos”.

Também o professor Paulo Guinote partilha a opinião de que “a autonomia com responsabilização direta, a médio prazo (três a cinco anos), pode ser um fator de melhoria dos resultados”.

"O exercício efetivo de autonomia, se as escolas a tiverem, pode ser um potenciador para a melhoria dos resultados, pois o conhecimento da realidade por parte de quem a vai exercer e aplicar influenciará de forma direta e indireta o sucesso dos alunos."
Filinto Lima, diretor do Agrupamento de Escolas Dr. Costa Matos, em Gaia.

Já José Eduardo Lemos, presidente do Conselho de Escolas, sublinha que “a autonomia das escolas não pode ser encarada, como tem sido, como uma tecnologia ou uma medida pedagógica ou educativa para combater o insucesso ou melhorar os resultados escolares”, mas sim para melhorar a qualidade de ensino. No entanto, explica, como a autonomia “aproximará os meios e proporcionará as respostas mais adequadas e tempestivas às necessidades sentidas em cada escola por cada aluno (…) ,contribuirá para uma melhoria sustentada e progressiva do serviço educativo prestado, traduzida, também, na melhoria dos resultados escolares”.

Mais prudente na resposta, o professor catedrático João Barroso começa por lembrar que há vários estudos sobre esta matéria mas que incidem, sobretudo, “sobre as modalidades mais ‘radicais’ de autonomia, normalmente associadas à possibilidade de ‘escolha da escola’ pelas famílias” e que a maior parte dos estudos mais credíveis, elaborados no seio do mundo académico ou científico, “não confirmam a existência de uma relação de causa-efeito entre as políticas de autonomia e a melhoria dos resultados escolares dos alunos e, muitas vezes, põem em evidência o agravamento de fenómenos de segregação escolar em função da origem social dos alunos”, no caso dos modelos mais “radicais”.

Mas a verdade é que há países em que a autonomia trouxe bons frutos. Exemplo disso é a Polónia, que tem sido apontada como um caso exemplar pela progressão ao nível do desempenho dos alunos nos testes PISA quer em matemática, quer na leitura, quer em ciências. Para esta melhoria dos resultados têm sido apontadas duas grandes reformas nos últimos anos e uma delas passou precisamente pela questão da autonomia, ou seja, pelo reforço das competências ao nível das autoridades locais — as escolas têm o poder de contratar os docentes e de decidir a abordagem que querem dar às matérias, dentro do currículo básico nacional; as províncias nomeiam um supervisor pedagógico e aos distritos ou aos municípios cabe a gestão dos edifícios –, mas não só. Também houve uma mudança ao nível dos currículos, das avaliações, maiores incentivos aos professores e aumentos salariais, entre outras mudanças.

Na Polónia foi dada mais autonomia às escolas e os resultados no PISA melhoraram muito

Contudo, João Barroso sublinha que a diversidade das políticas de autonomia “dificulta as análises comparativas sobre as vantagens e inconvenientes das medidas tomadas e a apreciação do sucesso ou insucesso dos resultados”. E a verdade é que há outros países com níveis de autonomia bastante elevados e até com tradição nessa matéria e que pioraram nos últimos anos em termos de desempenho no PISA, como a Finlândia.

A verdade é que, mesmo os estudos internacionais, frisam que na análise aos resultados escolares é preciso ter em conta outros fatores como a extensão dos acordos de autonomia e a prestação de contas das escolas, bem como o estatuto sócio-económico dos alunos e as características da escola.

Todos os partidos querem reforçar a autonomia. Mas como?

A questão da autonomia tornou-se já um “chavão” — que alguns apelidam até de “chavão fácil” –, para os políticos. Estejam eles no governo ou na oposição, todos defendem — uns numa modalidade mais radical do que outros — uma maior autonomia das escolas. Assim sendo é natural que o tema da autonomia não passe ao lado dos vários programas eleitorais.

Quem vai mais longe é a coligação PSD/CDS-PP – Portugal à Frente – o que não provoca estranheza na medida em que este governo fez da autonomia uma “bandeira” da sua política educativa. Além de se comprometerem a “atribuir às escolas uma maior autonomia na definição de horários e de pausas letivas” e a “ir mais longe nos contratos de autonomia que favoreçam a diferenciação dos projetos escolares”, PSD e CDS-PP defendem a “constituição diferenciada de turmas, gestão de currículo, liberdade de adoção de disciplinas adicionais, processos de ensino, gestão e organização escolar, com especial foco nas matérias pedagógicas, contratação de docentes para preencher necessidades transitórias e renovação por mútuo acordo do serviço docente prestado por contratados”. E falam ainda da constituição de escolas independentes.

Também o PS considera que a autonomia das escolas “deve ser reforçada (…) na conceção e adoção de projetos educativos próprios” e, para isso, propõe-se a “lançar um processo de simplificação na administração central da educação para uma maior autonomia e concentração das escolas na sua atividade fundamental”. Além disso, os socialistas prometem “incentivar a flexibilidade curricular, desde o 1.º ciclo, recorrendo a diferentes possibilidades de gestão pedagógica, gerindo com autonomia os recursos, os tempos e os espaços escolares”.

Já o PCP apenas refere a “adoção de um modelo de avaliação das escolas que contribua para superar as dificuldades e reforçar a autonomia”. E o Bloco de Esquerda sublinha que “o reforço da autonomia e responsabilidade das instituições é a alternativa”.

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