O processo no Parlamento foi longo e difícil, mas agora há um encore. O Tribunal Constitucional decidiu chumbar cinco das normas que fazem parte da nova lei da nacionalidade, na sequência de um pedido de fiscalização do PS, por considerar que várias violam princípios constitucionais como a igualdade ou a proporcionalidade. Uma das normas mais controversas — e que o PSD já antecipava que pudesse causar reservas aos juízes do Palácio Ratton — caiu por terra: a ideia de retirar a nacionalidade a cidadãos naturalizados que cometessem um leque alargado de crimes.
Mas nem tudo foram más notícias para a direita: não só os juízes não concordaram com toda a argumentação do PS como, no essencial, o PSD vê o copo meio cheio e conclui que o essencial da nova lei está aprovado — já nem o PS contesta o alargamento dos prazos de residência para que um cidadão estrangeiro possa pedir a nacionalidade portuguesa, distinguindo se é originário da CPLP, de um país de UE ou de outro Estado (e discriminando positivamente os dois primeiros casos).
O PSD planeia agora conduzir um processo semelhante à lei dos estrangeiros — revista no Parlamento para corrigir os aspetos que o Palácio Ratton considerou inconstitucionais — e seguir em frente, faltando saber se o Chega alinha nesse processo, uma vez que para isso terá de abdicar de várias das suas maiores reivindicações nesta matéria. O PS quer ser incluído no processo. E no final o diploma deverá ir parar às mãos de Marcelo Rebelo de Sousa.
Há, neste explicador, outras questões a que damos resposta, como as normas chumbadas e a argumentação do TC em pormenor, a argumentação específica do juiz que votou vencido e uma regra que o tribunal já considerou inconstitucional antes mas que continua, ainda, em vigor.
Que normas foram chumbadas?
O Tribunal Constitucional decidiu chumbar, no total, cinco das oito normas cuja fiscalização preventiva os deputados do PS tinham pedido. Quatro delas constam da lei principal, isto é, das alterações à própria Lei da Nacionalidade; outra diz respeito à alteração do código penal que previa que cidadãos naturalizados há menos de dez anos pudessem, se cometessem alguns crimes, perder a nacionalidade.
No que diz respeito às normas que fazem parte da própria Lei da Nacionalidade, três delas foram chumbadas por unanimidade pelos juízes do Palácio Ratton e dizem respeito a algumas das normas que geraram mais polémica durante o processo. A primeira destas era a norma que passava a impedir que um cidadão estrangeiro pudesse pedir a nacionalidade portuguesa se tivesse sido condenado anteriormente por um crime previsto na lei portuguesa, desde que este tivesse uma pena igual ou superior a dois anos.
Ora neste caso o Tribunal recorre a “jurisprudência anterior reiterada e uniforme” para argumentar que aqui ficariam violados vários artigos constitucionais: desde logo, esta seria uma restrição desproporcional do direito fundamental de acesso à cidadania, por abranger tipologias de crimes muito abrangentes; por outro lado, ao tornar-se uma espécie de pena acessória automática, violar-se-ia a norma constitucional que estabelece que “nenhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos”.
No longo acórdão divulgado esta segunda-feira, os juízes davam um exemplo concreto: “Imagine-se a condenação em pena suspensa de dois anos por ofensa negligente à integridade física grave no quadro de atividade clínica (artigo 148.º do Código Penal), a condenação na mesma pena suspensa de dois anos por violação de regras urbanísticas por ampliação de um imóvel que incida sobre a via pública (artigo 278.º -A do Código Penal) ou a condenação em pena suspensa de dois anos por invasão da área de jogo ou acesso a zonas do recinto desportivo inacessíveis ao público em geral (artigo 32.º da Lei n.º 39/2009, de 30 de julho)”. Nenhum destes crimes, argumentavam, tem relação com a ligação à comunidade nacional. “Comportarão o desvalor necessário a evidenciar uma impossibilidade de criação de laço com a comunidade nacional, proporcional ao sacrifício que se impõe ao impedir o exercício do direito a requerer a concessão de cidadania?”. O Tribunal acredita que não.
A segunda norma em causa resultou de uma negociação longa com o Chega: o PSD tinha cedido à vontade do partido de André Ventura, que insistia em incluir na lei que a nacionalidade poderia ser retirada em qualquer altura quando fosse obtida em “situações de manifesta fraude”, apesar de a lei já prever que quando for obtida de forma fraudulenta é nula e que depois de dez anos está consolidada — um aspeto que o PSD explicava, nos corredores, que tornava a nova formulação redundante, mas significava assim uma aparente cedência e uma vitória que o Chega poderia reclamar.
Assim, lê-se no comunicado do TC, o tribunal decidiu que “ao não oferecer qualquer critério de distinção entre as situações de obtenção por fraude (em que já opera a consolidação da nacionalidade) e de fraude manifesta (em que a consolidação deixa de operar), ocorre violação do princípio da determinabilidade e da reserva absoluta de lei parlamentar”.
E o Tribunal diz que pode haver, neste caso, perigos para menores naturalizados, por exemplo (caso a ação fraudulenta tenha sido cometida pelos pais): “É precisamente nos casos em que o titular da nacionalidade se encontra de boa-fé, não sendo responsável pela ação ilícita (…) que se verifica um problema de constitucionalidade. Pode, aliás, apenas sofrer reflexamente os efeitos da perda de nacionalidade de outrem, que se projeta na sua esfera jurídica quando a adquiriu de forma derivada — nos casos de adoção, casamento ou filiação, por exemplo”.
No terceiro caso, o Tribunal Constitucional chumba as normas que passavam a estabelecer que a atribuição da nacionalidade dependeria de que os requisitos estivessem preenchidos à data da apresentação do pedido e não, como agora, à data da decisão. Durante a discussão parlamentar, o PS argumentava que, tendo em conta os atrasos na administração pública, isto poderia significar, por exemplo, que alguém que reunisse as condições necessárias mas só obtivesse a autorização de residência anos mais tarde só poderia a partir daí ver o tempo a contar para ter os anos de residência necessários (agora alargados) para ser cidadão português. E o PSD respondia que não se poderia legislar já a contar com as falhas do Estado, isto é, assumindo que a Administração Pública falharia na resposta aos pedidos.
Neste caso, o TC alinha com a argumentação do PS para dizer que aqui ocorreria uma violação do princípio da proteção da confiança, “por afrontar as legítimas expectativas dos destinatários com procedimentos pendentes na aplicabilidade do regime existente na data da apresentação do pedido”. Além disso, acrescenta, o cidadão fica “inteiramente dependente da vontade da administração — pois só a partir do momento em que esta decida atribuir a autorização se inicia a contagem do prazo”. E esta colocação em “absoluta dependência” da administração tem “laivos de contradição com o princípio da dignidade da pessoa humana”.
No caso da quarta norma, a decisão foi tomada por maioria e não por unanimidade, uma vez que o vice-presidente João Carlos Loureiro votou vencido contra os restantes dez magistrados. Tratava-se de uma norma também muito discutida durante a fase de especialidade parlamentar, que determinava que se poderia “cancelar o registo da nacionalidade” de quem tivesse “comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais”.
Os deputados passaram algum tempo a discutir se este artigo específico deveria ou não ser mais definido, com o PS a insistir, na altura, que deveria definir-se quais são os símbolos nacionais em causa (por exemplo, o hino e a bandeira portuguesa, previstos na Constituição). A decisão final não foi essa, mas o TC entende que a “a inexistência de qualquer indicação sobre a tipologia ou padrão de comportamentos que possam ser suscetíveis de preencher aquele conceito impossibilita que os cidadãos possam antecipar, com um mínimo de segurança, quais os tipos de ações cuja prática pode ser motivo bastante para que, contra si, seja intentada uma ação de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa”. Assim, ficaria em causa, no entendimento da maioria dos juízes, o princípio da “determinabilidade e da reserva absoluta de lei parlamentar”.
Aliás, no acórdão, os juízes frisam que a pessoa ficaria “precariamente numa situação de cidadania incompleta” e que, no limite e levando a leitura da lei ao extremo, poderia haver oposição à nacionalidade de quem mostrasse uma preferência por reformas institucionais (defendendo um regime parlamentar em vez de semipresidencial) ou quisesse alterar símbolos nacionais, ou mostrasse um “desacordo estético” sobre os mesmos.
Além destas normas, que fazem parte do diploma principal, o tribunal chumbou também por unanimidade a norma mais polémica, que precisamente por o PSD ter previsto que poderia gerar dúvidas inconstitucionais quis verter num diploma à parte, que alterava o Código Penal. Tratava-se do mecanismo que levaria à perda da nacionalidade se fossem cometidos determinados crimes e a pessoa fosse naturalizada há menos de dez anos, critério que o tribunal considerou desigual.
“Ao aplicarem a pena acessória de perda da nacionalidade apenas, respetivamente, aos cidadãos não originários e que tenham praticado ilícito penal nos 10 anos posteriores à aquisição da nacionalidade portuguesa, violam o princípio da igualdade“, escreveram os juízes, argumentando que não há fundamento suficiente para essa diferenciação consoante o modo de obtenção da cidadania (uma pessoa que nasceu portuguesa vs alguém que se naturalizou) e consoante os anos que já leva como cidadão (seja há mais ou menos de dez anos).
Além disso, o tribunal entende que o “elenco de crimes” que levaria à perda da nacionalidade é demasiado extenso. No comunicado o TC deixa propositadamente de fora a crítica às alíneas f) e h), porque são as que se referem a crimes de terrorismo e contra o Estado; e refere-se às alíneas a), b), c), d), e), g), h) i) e j), que incluem crimes contra a vida, integridade física, liberdade pessoal, autodeterminação sexual, vida em sociedade, crimes de auxílio à imigração ilegal, crimes de tráfico de armas, de tráfico de estupefacientes ou de substâncias psicotrópicas.
Estes crimes, argumenta o tribunal, não permitem concluir ou “sequer indicar a forte desestabilização ou quebra da «relação de pertença» que confere materialidade ao vínculo jurídico que une um indivíduo ao Estado”. Por outro lado, os juízes acreditam que estas condutas não têm uma “uma conexão clara com o conteúdo da pena acessória de perda da nacionalidade” e por isso a medida seria “arbitrária, porque excessiva“, e violaria o princípio da proporcionalidade e também da necessidade penal.
Além disso, para o tribunal não pode impor-se uma pena acessória fixa, que não pode adequar-se ao caso concreto, “nomeadamente no que respeita à determinação da sua duração, entre um limite mínimo e máximo, de acordo com todas as circunstâncias atendíveis (grau de culpa, necessidades de prevenção, entre outras)”, já que a perda de nacionalidade não seria uma sanção com graus de intensidade diferentes. Os juízes consideram que isto se traduziria numa violação dos princípios da culpa, da igualdade e da proporcionalidade.
Mas há normas atuais sobre as quais o TC já tem reservas?
Sim. Na verdade, na primeira das normas chumbadas, está em causa a recusa da atribuição da nacionalidade a quem cometer um crime com dois anos de pena de prisão, mas essa norma já existe e não é assim tão diferente — aplica-se a três anos de pena de prisão.
O que se passa neste caso é que o Tribunal já se tem vindo a pronunciar negativamente sobre a norma atual, considerando que não cumpre a Constituição, mas sempre em casos específicos e concretos sobre os quais é chamado a pronunciar-se. Aliás, neste acórdão o tribunal frisa que já há dois acórdãos anteriores (2021 e 2023) em que expressou a mesma opinião sobre a atual formulação da lei, adotada na revisão da lei de 2018. Portanto, a crítica aplica-se não só ao aumento do tempo (de dois para três anos) mas à substância da norma em si.
O que isto significa é que, existindo já três acórdãos específicos neste sentido, pode abrir-se um processo de fiscalização abstrata da norma para decidir se esta é constitucional; mas é preciso que haja um pedido de abertura do processo, que não é automático.
E qual foi a opinião do juiz que votou vencido?
O vice-presidente do Tribunal Constitucional João Carlos Loureiro rompeu a unanimidade na votação de uma das normas: a que prevê a oposição à atribuição de nacionalidade a quem tenha “comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais”.
Na sua declaração de voto, o juiz argumenta que aqui se procurou concretizar o conceito já existente de “inexistência de ligação efectiva à comunidade nacional” em termos que, do ponto de vista jurídico-constitucional, não lhe merecem “censura”.
E argumenta: “Numa época em que ameaças de diferentes quadrantes desafiam o Estado Constitucional, em termos de princípios, valores e instituições representativas, é relevante tirar consequências da diferença entre o dizer/prometer e o agir, quando estão em causa aspetos essenciais da comunidade. Desta forma, procura-se limitar a possibilidade de declarações meramente instrumentais, tendo em vista a obtenção da cidadania. No acesso a esta, importa que seja assegurada a existência de um patamar do comum que comprove essa efetividade, em termos de uma integração que cirza as suas várias dimensões. Nelas se integra a cultura, também uma cultura constitucional, que liga pátria ou mátria (a comunidade nacional) e valores e direitos fundamentais, no quadro de um Estado de direito, democrático e social”.
E remata com uma citação de Teixeira de Pascoaes: “Ser português é também uma Arte, e uma arte de grande alcance nacional, e, por isso, bem digna de cultura”.
E que normas passaram?
O PS tinha pedido a fiscalização da constitucionalidade de oito normas e cinco acabaram chumbadas. As outras três tinham a ver com a ausência de um regime transitório, que o PS começou por propor que se estendesse até ao final de 2026 e que na formulação final que apresentou no Parlamento já só ia até março; ainda assim, o PSD não concordou e o TC não considerou, ao contrário dos socialistas, que fosse essencial assegurar este período até à entrada em vigor da lei.
Os socialistas tinham também criticado a revogação de uma norma que protegia a aquisição da nacionalidade por apátridas e a sua substituição pela versão atual da lei, que aplica a estas pessoas os mesmos critérios para a obtenção (comprovarem através de teste ou certificado que conhecem a língua, cultura, história e símbolos nacionais, não terem sido condenados a uma pena de prisão de dois anos ou superior ou declararem a sua adesão aos princípios do Estado de Direito democrático, por exemplo) e exige que residam legalmente em Portugal há pelo menos quatro anos.
Mas há muitas outras normas que fazem parte da nova versão da lei e que não foram questionadas pelo PS. A base da lei, que era o aumento dos prazos de residência em Portugal para a obtenção da nacionalidade, gerou um consenso cada vez maior entre os partidos e assim passa de um prazo de cinco anos para sete, no caso de cidadãos da CPLP e União Europeia, e dez, no caso de outros países.
Fica também assente a necessidade de o requerente comprovar, através de um teste ou certificado (a regulamentar posteriormente pelo Governo), que conhece os símbolos nacionais, a história e a cultura portuguesa. E fica na lei uma das exigências principais do Chega, que chegou a constar da lei até 2006: a exigência de que o requerente tenha meios de subsistência (embora aqui o conceito ainda não seja concretizado) para se poder tornar português.
O que vai o PSD fazer?
Tal como tinha acontecido com a Lei de Estrangeiros, a maioria que apoia o atual Governo reagiu a intensidades diferentes. Paulo Núncio, do CDS, apontou críticas diretas ao Tribunal Constitucional; António Rodrigues, do PSD, apontou para o copo meio-cheio: “O TC viabilizou questões essenciais e estruturais”, fez questão de sublinhar o social-democrata.
Esta posição de António Rodrigues está perfeitamente alinhada com a interpretação geral que se vai fazendo a partir do Governo: uma vez que o Palácio Ratton permitiu o alargamento do prazo para atribuição da nacionalidade portuguesa, o grande objetivo do Executivo está cumprido.
Mesmo na questão da perda de nacionalidade — a medida mais emblemática do diploma — interpreta-se que o TC não é necessariamente contra esta figura legal, ainda que a pareça restringir a crimes contra o Estado e terrorismo. Existe, por isso, margem para estudar uma solução que ultrapasse esta decisão do Ratton.
Outro ponto celebrado — e que era um braço de ferro entre PS e PSD — é o facto de o processo de atribuição de nacionalidade só contar a partir do momento em que foi autorizada a residência em Portugal e não em que foi pedida, como o PS defendia, uma vez que argumentava que os atrasos da Administração Pública significariam que até requerentes atuais poderiam deixar de conseguir cumprir os prazos, com a mudança das normas.
Apesar de tudo, existe uma evidência difícil de ultrapassar: se quiser apresentar um diploma alternativo, o PSD terá de chegar a acordo com o Chega e existe a perfeita consciência de que qualquer recuo em relação ao diploma agora chumbado será utilizado por André Ventura para acusar o Governo de capitular. A gestão da narrativa política implica, por isso, algum jogo de cintura.
Qual foi a reação do PS?
O PS veio mostrar que tem esperança de ser tido em conta no processo de alteração da lei, tendo dito desde logo que aceita a decisão do TC tanto quanto às normas em que lhe deu razão como quanto às restantes. “A vida continuará e poderemos concentrar-nos em encontrar melhores soluções para a lei”, disse o deputado Pedro Delgado Alves a partir do Parlamento, depois de lembrar que pareceres prévios de especialistas já apontavam para a inconstitucionalidade de muitas normas.
“Não se tratava de discordância política, essa ficou fechada no plenário”, frisou, lembrando que estavam em causa valores constitucionais “básicos e fáceis de interpretar”, da igualdade à proporcionalidade. Para o PS, a decisão do tribunal foi “muito sólida” (por ter sido tomada quase sempre por unanimidade, ou num dos casos com um voto vencido). E agora será preciso que o debate no Parlamento regresse — sem “radicalismo”, pediu Delgado Alves.
Certo é que a primeira versão não passou com o acordo do PS e que isso só deverá acontecer agora se o Chega se mostrar irredutível quanto às correções que o TC pede. Tudo dependerá, assim, da posição que André Ventura escolher e assumir.
Quais podem ser os próximos passos?
No caso de um processo de fiscalização preventiva (isto é, ainda antes de o diploma ter sido promulgado pelo Presidente da República), o Presidente é obrigado a vetá-lo e devolvê-lo à Assembleia da República. Depois, como o TC explica, se o diploma for alterado e forem “expurgadas” as normas inconstitucionais — ou se uma maioria de dois terços reconfirmar o mesmo diploma, apesar do “julgamento de inconstitucionalidade” — o Presidente “tem a faculdade de o promulgar ou assinar”.
“Tal não impede que o Tribunal Constitucional venha mais tarde a julgar inconstitucionais essas normas, no âmbito das outras formas de fiscalização da constitucionalidade”, avisa o tribunal. Mas a solução de tentar forçar a reconfirmação com os votos de dois terços dos deputados é improvável, uma vez que o PSD já manifestou vontade de “fazer provavelmente um processo semelhante ao que foi adotado no Parlamento com a Lei dos Estrangeiros”, como adiantou António Rodrigues; ou seja, fazer alterações para corrigir os problemas levantados pelo TC e enviar depois o diploma para Belém.
