Os Ensaios do Observador juntam artigos de análise sobre as áreas mais importantes da sociedade portuguesa. O objetivo é debater — com factos e com números e sem complexos — qual a melhor forma de resolver alguns dos problemas que ameaçam o nosso desenvolvimento.
Para combater a crise pandémica, a União Monetária da zona Euro está a adotar um conjunto de medidas de uma dimensão não só histórica como bastante acima dos grandes países a nível mundial. O BCE, com o anúncio de 4 de junho, avança com um programa de compra de títulos da dívida que vai para além do acréscimo de dívida até finais de 2021 da totalidade dos países membros, desafiando o acórdão do Tribunal Constitucional alemão. Como o conjunto de medidas do Eurogrupo tinha sido mal recebido, a Comissão Europeia, respaldada numa proposta do eixo franco-alemão, avança com um pacote denominado “New Generation EU”, de cerca de €750 mil milhões, concentrado nos próximos quatro anos, para estimular a recuperação económica. Financiado através de emissão de obrigações pela Comissão Europeia, consubstancia um tipo de mutualização da dívida, que já tinha sido criado aquando da criação do Mecanismo Europeu de Estabilização. A novidade é que combina dois terços de subsídios com um terço de empréstimos. Parecem boas notícias? Sim, mas a má noticia é que apenas é para implementar a partir de 2021, pelo que a cobertura da maior parte dos enormes défices orçamentais de 2020 fica à exclusiva responsabilidade dos países-membros, que estão relutantes em utilizar o Mecanismo Monetário Europeu (MME).
Deste novo pacote, Portugal receberá €15 mil milhões de subsídio bruto, mas apenas €9 mil milhões quando descontadas as contribuições nacionais para o seu pagamento futuro, e €20 mil milhões de empréstimos. Embora estes montantes só estejam disponíveis a partir de 2021, representam uma oportunidade única para o país poder fortalecer a sua competitividade e a capacidade de crescimento. Será o Governo capaz de a aproveitar?
Qual a dimensão do problema e porquê mais um pacote?
A dimensão da crise criada pelo lockdown para combater o Covid-19 é dada pelo acréscimo da dívida pública, desde que começou a pandemia até à estabilização económica, em finais de 2021, ou pelo défice público expectável para 2020, que está associado à crise pandémica. O Quadro 1 mostra ambos os indicadores para a União Europeia, zona Euro e países-membros. Como vemos, o total a cobrir, a nível da UE, seria de cerca de €1079 a €1319 mil milhões. Para a zona Euro, ronda o bilião de euros. Se considerarmos apenas as quatro grandes economias (Alemanha, França, Itália e Espanha), estas necessitam de €748 a 978 mil milhões, pelo que as restantes apenas recebem de 26 a 30% do valor total. Por outro lado, se se der prioridade aos países que têm pior rating — inferior ao rating A3 da Moody’s —, o total necessário seria apenas de €344 mil milhões, com a Itália e Espanha a absorverem a maior parte. Portugal, que se encontra nesta categoria, necessitaria de €13 mil milhões.
A UE já tinha adotado várias medidas para ajudar a mitigar os efeitos causados pelo lockdown das economias. Uma foi o pacote de €750 mil milhões do BCE para comprar dívida pública nos mercados secundários, e assim evitar uma subida dos custos da dívida pública. Correspondendo entre 63 e 80% das necessidades identificadas nos países da zona Euro, já cobriria uma parte significativa, mas de forma indireta. Porém, há dois problemas. O primeiro é que a dívida pública não deixa de subir nos montantes indicados, o que representa um sinal para os mercados de um possível problema no futuro. O segundo é que o Tribunal Constitucional alemão desafiou a legalidade desta medida, à luz dos Tratados Europeus. Apesar deste problema, o Conselho do BCE decidiu aumentar, a 4 de junho, o programa de Quantitative Easing, conhecido por Programa de Compras da Emergência Pandémica (PEPP), para €1350 mil milhões, que agora mais do que cobre a totalidade do acréscimo da dívida pública da zona Euro.
O pacote de ajudas orçamentais diretas do Eurogrupo contemplava uma componente de (i) linhas de crédito a atribuir pelo Mecanismo Europeu de Estabilização (MEE), no valor de €250 mil milhões, equivalente a cerca de 2% do PIB de cada país, para cobrir as despesas de saúde de combate ao vírus; (ii) €100 mil milhões para mitigar os efeitos do desemprego temporário (SURE); e (iii) um fundo de garantia de €25 mil milhões, que permite atribuir mais €200 mil milhões de empréstimos do BEI para as PMEs, afim de aliviar os problemas de liquidez (Pan-European Guarantee Fund).
Este pacote fica agora em parte ultrapassado (sobretudo na parte do MME) pelo pacote “New Generation EU” proposto pela Comissão Europeia a 18 de maio, no seguimento da proposta do eixo franco-alemão, e que consiste numa combinação de subsídios a fundo perdido, garantias e empréstimos, no montante de €655 mil milhões, equivalente a 3,6% do PIB da UE.
O pacote será financiado através de um empréstimo obrigacionista a 30 anos, a emitir pela Comissão Europeia, e possivelmente de alguns impostos adicionais a criar a nível comunitário. Não é a primeira vez que a UE utiliza esta forma de financiamento, pois já existem vários precedentes de emissões de empréstimos pela Comissão Europeia para depois re-emprestar esses recursos aos países-membros: em período de crise da balança de pagamentos, antes da criação do MME, e que começou em 1974 durante a crise do petróleo, como se pode ver num trabalho do Instituto Kiel alemão. O primeiro programa, designado “Medium-Term Financial Assistance Facility” e no valor de €1,7 mil milhões, beneficiou a Itália em 1974. O segundo, que desembolsou cerca de €9 mil milhões, “Community Loan Mechanism”, beneficiou entre 1976 e 1987 Irlanda, Itália, França, Grécia e Portugal. E o terceiro, que desembolsou €28 mil milhões, a “Balance-of-Payments Facility”, beneficiou Grécia, Itália, Hungria, Letónia e Roménia. Em todos estes casos, a Comissão emitiu obrigações ou contraiu empréstimos, até um determinado teto de dívida, contra a garantia do seu orçamento, que é financiado pelos Estados-membros, em quotas definidas relativamente ao seu PIB. Além disso, havia uma garantia individual dos Estados-membros, até 200% daquele teto, contra a falta de pagamento de qualquer um dos Estados-membros.
Representará este pacote uma mutualização da dívida? Não há diferença formal entre ser a Comissão ou o MEE a emitir obrigações no mercado e depois a emprestar os recursos obtidos, com uma pequena margem, aos Estados-membros. Por isso, em nossa opinião, não se deu o passo que tem sido reclamado por vários Governos do Sul da emissão de euro-obrigações pois, como também referimos anteriormente, seria necessário assignar um colateral para a sua garantia. Mas não há dúvida que, ao se instituir o MEE e agora ao mandatar-se a Comissão para emitir obrigações para depois repassar o seu produto aos Estados, existe uma mutualização. Mas essa mutualização é definida com um colateral bem determinado, em termos de quota de cada país e em termos de teto da garantia ligada ao total do empréstimo da Comissão.
A Alemanha sublinha o caráter excecional desta medida, sem criar precedentes, apenas por causa da cedência de parte do empréstimo a fundo perdido aos Estados-membros, e que os chamados “países frugais” contestam, pois rompe com a história da dívida comunitária. Refira-se que, no caso do MEE, este está capitalizado como qualquer banco de desenvolvimento internacional, para fazer face às suas responsabilidades perante os credores, ou seja, tem colateral. Para que a Comissão possa contrair esta dívida, propõe-se que os chamados recursos próprios da Comissão sejam alargados.
O pacote da Nova Geração UE
Existe condicionalidade no acesso ao novo pacote? De facto, um dos estigmas do MEE é que se destina a apoiar os países com crise orçamental, pelo que até agora nenhum país ainda se candidatou aos seus empréstimos, apesar de para o caso do combate à pandemia se terem aligeirado as condições de acesso, que geralmente exigiam um programa tipo “troika”. Ao juntar o novo pacote com o Quadro Financeiro Multianual, a única condicionalidade é a apresentação de programas e projetos de investimento que tradicionalmente são apresentados para obter os fundos de coesão. Para satisfazer as exigências dos “países frugais”, também se propõe exigir um programa de reformas estruturais da economia. Contudo, como sabemos da experiência dos Semestres Europeus, no âmbito do Pacto Fiscal, estas exigências são aligeiradas, pois nunca houve até hoje um país que tenha sido declarado em violação do Pacto, apesar dos elevados desequilíbrios macroeconómicos por vezes constatados pela Comissão.
O Quadro 2 mostra a repartição do pacote da Nova Geração proposto pela Comissão, separando a componente de subsídio e de empréstimo para cada país. Estes montantes foram calculados com base em duas variáveis: (i) o impacto da crise pandémica, medida pelo decréscimo do PIB em 2020 nas projeções da primavera da Comissão Europeia, e (ii) o rendimento líquido per capita de cada país, de forma que os países mais pobres recebam mais e os mais ricos sejam quem suporta os custos da política.
Quem paga este novo pacote? No caso dos empréstimos, os países que recebem o empréstimo terão de o pagar e, depois, a Comissão paga as obrigações. Ou seja, a transferência de recursos é apenas o diferencial entre a taxa de juro a que o Estado-membro se financiaria no mercado e a taxa de juro paga pela Comissão, que é menor por causa da sua garantia de triplo A.
Mas, como não há almoços grátis, como é que o subsídio a fundo perdido é pago? Sabemos que, nos Quadros de Financiamento Multianuais dos fundos comunitários, há claramente um mecanismo de redistribuição, na medida em que há países que pagam mais para o QFM do que recebem, enquanto outros, como Portugal, recebem dos fundos estruturais um maior montante do que a sua contribuição para o orçamento comunitário.
Ora, como a Comissão terá de pagar o empréstimo aos obrigacionistas, terá de ter recursos para tal — e esses recursos são as contribuições dos Estados-membros para o orçamento comunitário. Só na medida em que o subsídio que o país recebe for superior à sua contribuição nacional é que há um subsídio a fundo perdido. O Quadro 3 apresenta esses cálculos, supondo uma distribuição das contribuições nacionais idêntica à verificada no último QFM de 2014-2020. Como se pode verificar, para Portugal o subsídio a fundo perdido seria de cerca de €9 mil milhões, e não os €15,5 mil milhões indicados no novo pacote. Caso Portugal consiga convergir mais para a UE nos próximos 30 anos, a sua contribuição aumentaria, o que faria reduzir ainda mais este valor. Os países que recebem maiores subsídios são Espanha, Itália, Polónia e Grécia. Os países que mais contribuem são Alemanha e França. Em termos per capita, estes números são diferentes. Os que contribuem mais são Dinamarca, Luxemburgo e Irlanda, e quem recebe mais são Grécia, Croácia, Letónia e Bulgária. Portugal recebe menos em termos brutos que a Espanha, mas um pouco mais em termos líquidos.
Composição do “Next Generation EU” por programas
O pacote tem três pilares, segundo a proposta da Comissão. O primeiro pilar destina-se a suportar a recuperação da economia (€415 mil milhões em subsídios e €250 mil milhões em empréstimos) e compreende várias dimensões. Primeiro, a facilidade para recuperação e resiliência, que é a componente maior do pacote da “Nova Geração UE”, com €310 mil milhões de subsídios e €250 mil milhões de empréstimos, destinados a apoiar investimentos e reformas essenciais a uma recuperação duradoura, melhorar a resiliência económica e social dos países-membros, e apoiar as transições digital e verde. Segundo, o reforço do Fundo Transição Justa com €30 mil milhões. Terceiro, o reforço do Fundo para o Desenvolvimento Rural. E, quarto, o REACT-EU, para apoiar uma resposta imediata enquanto os outros instrumentos não são implementados.
O segundo pilar, de €56 mil milhões em garantias, destina-se a estimular o investimento privado através do Banco de Investimentos Europeu. Este valor de garantias permitirá ao BEI expandir os seus empréstimos aos países-membros em €500 mil milhões de euros, em adição ao programa para as PMEs. E, por fim, o terceiro pilar, destinado a reforçar os sistemas de saúde, prevenção e reforço de capacidade de resposta, no valor de €39 mil milhões.
O Quadro 4 mostra os dois programas comunitários multianuais em discussão, de forma integrada. O primeiro é o Quadro Financeiro Multianual para 2021-2027, que foi estabelecido inicialmente pela Comissão Juncker em 2018, com algumas pequenas alterações. Este programa é distribuído por 7 anos. O Pacote Next Generation, excecional e temporário, será para execução concentrada entre 2021 e 2024.
Consequentemente, para além dos €4,5 mil milhões anuais de fundos estruturais, Portugal poderá receber mais €5,3 mil milhões do pacote “Next Generation EU”, anualmente nos próximos quatro anos, o que representa 4,8% do PIB. Na medida em que a partir de 2021, e até 2024, o país terá mais €15,5 mil milhões, equivalente a 0,76% do PIB (de 2018), em subsídios da UE, a adicionar aos fundos estruturais, poderá reduzir o esforço para o défice orçamental no mesmo montante.
O financiamento, as objeções dos “países frugais” e o caso de Portugal
Como é que a Comissão Europeia irá financiar os subsídios para o Pacote “Next Generation EU”? Tem havido várias propostas, mas nenhuma delas ainda parece merecer o consenso entre governos. Uma delas é um novo imposto sobre os lucros das grandes empresas numa base internacional, consolidada, para evitar parte da transferência de lucros por razões fiscais; outra de um imposto sobre as emissões de carbono; outra é de um novo imposto sobre as grandes empresas digitais. Havia ainda outra proposta da Comissão Juncker, de criar um imposto sobre as transações financeiras, mas que não gerava uma receita substancial e foi reprovada na altura pelo Reino Unido. Apesar de ser substancialmente distorcionária, poderá ainda a ser ressuscitada.
Ao contrário do que é sustentado pela Comissão, de que a criação destes impostos aliviaria o pagamento dos “subsídios” no futuro, estes impostos iriam apenas transferir de outra forma recursos nacionais para a Comissão. Assim, a menos que os impostos sejam suportados por entidades externas à UE, eles apenas alteram a distribuição das contribuições nacionais para o orçamento comunitário. Apenas algumas das propostas, como um mecanismo de ajustamento na fronteira da UE das importações implícitas de carbono e um novo imposto digital, têm esta propriedade.
Por isso, na sua maioria, o financiamento da parte dos subsídios do pacote de “Next Generation EU” será pago pelas contribuições nacionais, como acima referimos.
Os denominados quatro “países frugais” (Dinamarca, Áustria, Suécia e Holanda) rejeitaram o pacote “Next Generation EU”, que necessita de uma aprovação unânime dos 27 Estados-membros. No non-paper que publicaram referem que já foi aprovada a ajuda via o MME, e que um novo “Fundo de Emergência para a Recuperação” deveria ser apenas de empréstimos – ou seja, rejeitam a parte de subsídios do “Next Generation EU”, afirmam que não deve haver mutualização da dívida, e que o fundo deve ser mais pequeno e limitado a dois anos. No resto das condições, parecem-nos alinhados com a proposta da Comissão. A Finlândia também rejeita a proposta da Comissão, defendendo uma redução da parte dos subsídios, redução do envelope e sua duração.
Os “países frugais” defendem, além disso, alguns princípios que vários economistas estão a propor, e que nos parecem de grande relevância, como a reforma do orçamento comunitário, e em particular da Política Agrícola Comum, assim como exigir maior rigor na elaboração de programas e a adoção de uma cláusula de respeito dos Direitos Humanos pelos países beneficiados.
Em Portugal, o Governo respondeu à crise económica provocada pelo lockdown com dois pacotes globais de medidas. Um primeiro, adotado em março em diferentes etapas, e um segundo a 6 de junho, denominado Programa de Estabilização Económica e Social (PEES). Estes dois pacotes somam já cerca de 6,8 mil milhões, equivalente 3,4% do PIB projetado para 2020, em termos de custos orçamentais, o que o colocam já entre os maiores pacotes entre os países da UE. A este valor acresce um outro de garantias e linhas de crédito, no valor de €13 mil milhões, para apoiar a liquidez das empresas. Acrescenta-se ainda um pacote de moratórias e adiamentos de pagamentos, que também contribuem para o alisamento da liquidez, e que o Programa de Estabilidade estima em cerca de €22 mil milhões. Só para o setor bancário estas moratórias devem custar mais de €100 milhões.
Enquanto a nossa reação inicial era de que o pacote de medidas era relativamente baixo em comparação com outros países da UE, atualmente, com medidas orçamentais de cerca de 3,4 e de crédito equivalentes a 6,5% do PIB, estas medidas são equivalentes às dos países mais ricos do mundo.
O Orçamento Suplementar apenas considera parte do PEES: €1,6 mil milhões. Do restante, €1,5 mil milhões refere que é financiado pelos fundos estruturais. Embora não seja referido, deve tratar-se de uma reprogramação dos fundos, caso em que o montante já estava incluído no orçamento inicial para 2020, não afetando agora o défice. Caso contrário, haveria uma subavaliação do défice. Aliás o Orçamento Suplementar é pouco informativo sobre as despesas discricionárias relacionadas com o Covid-19, misturando tudo com os estabilizadores automáticos. Esta é uma crítica séria à falta de transparência num Estado democrático.
O primeiro pacote de medidas destinava-se exclusivamente a mitigar os efeitos do lockdown e, portanto, a apoiar o rendimento das famílias e evitar o colapso das empresas, sendo o seu impacto mais importante sobre o rendimento e consumo. A maioria do segundo pacote também se destinava ao mesmo fim, embora tenha alguns elementos de incentivo à reativação da atividade. No total, para esta finalidade, contabiliza-se a parte de leão: €4,3 mil milhões. O restante é destinado a consumo público (SNS e escolas), e uma pequena parcela a pequenos investimentos (€720 mil milhões).
Por conseguinte, a conclusão principal é que as medidas adotadas até agora se destinaram, na esmagadora maioria, a suportar rendimentos/ consumo e tentar salvaguardar, em parte, a capacidade produtiva do país, com pesados encargos sobre a dívida pública. Aguardam-se as medidas para reforçar, ou pelo menos recuperar, o crescimento do PIB potencial e verdadeiramente estabilizar a economia – para evitar uma nova crise financeira, o que deverá ser o principal conteúdo do orçamento para 2021.
Conclusão
Este ensaio procurou atualizar os envelopes totais da UE de ajuda à crise económica atual, provocada pelo lockdown, embora o pacote de “Next Generation EU” ainda esteja em discussão, sem acordo dos países apelidados como frugais. Para o ano de 2020 estão, no que respeita a ajudas orçamentais, os montantes do atual Quadro de Financiamento Multianual, que montam a cerca de €4,5 mil milhões, mas que já estavam programados dentro do programa comunitário para 2014-2020. Para além deste montante, estão cerca de €2,5 mil milhões no programa SURE da Comissão para apoio a desempregados, e alguns financiamentos de projetos que se possam obter via BEI. Assim, do envelope de necessidades de financiamento adicional despoletadas pela crise e que envolvem medidas discricionárias com impacto orçamental, estimado em €6,8 mil milhões, apenas cerca de um terço terá financiamento comunitário.
Para o período de 2021-2014, caso o pacote “Next Generation EU” venha a ser aprovado, Portugal irá dispor de cerca de cerca de €3,9 mil milhões, por ano, em subsídios brutos (€2,3 mil milhões verdadeiramente a fundo perdido), para financiar o PEES, ao qual acresce um montante superior em créditos disponíveis da Comissão e do BEI.
Esperemos que o PEES possa contribuir para o reforço da capacidade produtiva, em capital humano e físico, a nível empresarial e das infraestruturas físicas e sociais que o País tanto precisa.
Abel Mateus é professor universitário de Economia. Doutorado pela Universidade de Pennsylvania, EUA. Foi economista sénior do Banco Mundial e administrador do Banco de Portugal. Presidiu à Autoridade da Concorrência.
