O esforço financeiro com as medidas de combate à pandemia e aos seus efeitos económicos adotadas por Portugal para o ano de 2020 representa 2,8% do Produto Interno Bruto (PIB), de acordo com a análise da Comissão Europeia aos dados da proposta orçamental o próximo ano. Segundo o documento de trabalho da equipa da Comissão que serviu de base à apreciação que Bruxelas fez da proposta orçamental, este valor equivale às medidas que tiveram um impacto orçamental, seja do lado da despesa, seja do lado da receita. De fora ficam as garantias públicas dadas a empréstimos a empresas e que representam, segundo Bruxelas, mais 2,8% do PIB para o corrente, mas não implicam para já qualquer custo para o Estado.

Comparando a análise que consta dos sumários executivos dos documento de trabalho para cada país da zona euro, o esforço financeiro português para este ano é segundo mais baixo da zona euro, quando medido em percentagem do Produto Interno Bruto, e considerando apenas as medidas que têm impacto orçamental. Segundo os números apresentados pelos técnicos da Comissão, só a Finlândia fez um esforço menor focado no pandemia em percentagem do PIB. No entanto, este país já tinha no terreno um plano de estímulo à criação de emprego e um programa de proteção para o desemprego temporário (layoff) que foi usado para combater os efeitos económicos e sociais da pandemia.

Para 2021, o mesmo documento estima que as medidas adicionais apresentadas por Portugal equivalem a 0,9% do PIB, uma percentagem que já compara melhor com as previstas nos orçamentos dos outros países da zona euro que foram analisados por Bruxelas. Há no entanto casos como Espanha onde a informação existente ainda não dá confiança aos técnicos para Comissão para fazerem contas. Ainda assim, o esforço orçamental português está abaixo da média dos outros 19 países e centra-se sobretudo em medidas de caráter temporário.

O que estão a fazer os outros países para contrariar a pandemia

Áustria. Foi um dos países da zona euro que mais mobilizou em percentagem do Produto Interno Bruto para responder à pandemia e aos seus efeitos na economia (6,2% do PIB em 2020 e 4% em 2021, segundo os técnicos de Bruxelas). O país avançou com um fundo especial para responder à crise com mais de 20 mil milhões de euros. Para além do reforço dos gastos na saúde, a Áustria subsidiou custos fixos de empresas mais afetadas e criou um bónus de 360 euros por criança para apoiar o rendimento das famílias. Os desempregados receberam o subsídio logo à cabeça. Já em resposta à segunda vaga, o país baixou o IVA para a taxa reduzida de 5% nos setores da gastronomia (restauração), cultura e artes e reduziu o IRS no escalão de rendimento mais baixo para incentivar o consumo. Foi ainda dada a possibilidade às empresas de recorrerem ao mecanismo de loss carryback que permite o reembolso imediato de impostos pagos sobre lucros passados, em caso de prejuízos. Foi ainda concedida uma compensação de 8% para as vendas perdidas. Para 2021, a Fundação Corona Emprego vai dar apoiar a reintegração de trabalhadores no mercado e há um aumento extraordinário de pensões.

Bélgica. As medidas para combater o coronavírus e mitigar o seu impacto na economia em 2020 correspondem a 3,9% do produto. O país aprovou um subsídio mais generoso para desempregados temporários, um esquema comparável ao nosso regime de layoff simplificado que os belgas aplicaram às empresas mais afetadas. O aumento dos gastos com o sistema nacional de saúde e equipamentos de proteção individual correspondeu a 0,8% do Produto Interno Bruto. A Bélgica lançou um rendimento de substituição para trabalhadores por conta própria, empresários em nome individual e gerentes de micro-empresas. Foram também concedidas isenções e deduções fiscais a empresas mais afetadas. Para 2021, e para além da continuação de medidas já em vigor, o país vai baixar a fatura da eletricidade.

Chipre. O país lançou este ano um plano para apoiar a economia que equivale a 3,9% do Produto Interno Bruto. Foi criado um subsídio para compensar a perda de salário dos trabalhadores dos setores mais afetados, como o turismo, e em particular o alojamento e outras atividades, que é um setor importante para a economia local. Foram também assegurados subsídios para trabalhadores por conta própria e a redução temporária de algumas taxas especiais de IVA. Para 2021, está previsto o Estado subsidiar juros de novos empréstimos a empresas e dos créditos à habitação para particulares.

Estónia. Uma das principais medidas passou pela descida extraordinária da carga fiscal sobre os combustíveis por dois anos. O Estado suspendeu o pagamento de um dos pilares que compõem o fundo de pensões público, para reforçar a sua disponibilidade financeira, num pacote que foi avaliado em 3% do PIB. E adiou o pagamento de juros e dívidas fiscais. Foi implementado um esquema de apoio público ao pagamento de salários para manter o emprego. Para 2021, foi anunciado o reforço do financiamento público a pequenos investimentos e um aumento extraordinário de pensões de 20 euros.

Finlândia. A Comissão Europeia aponta medidas específicas para contrariar o efeito da pandemia no valor de 2,6% do Produto este ano. O país já tinha em marcha um plano de estímulo à criação de emprego, bem como um mecanismo de layoff temporário que foi o usado para responder ao impacto económico da pandemia. Também há reforços de investimentos em infraestruturas e transportes que a Comissão Europeia não considera serem apenas uma resposta ao Covid-19. Os apoios às empresas foram canalizados através de subsídios para custos, bem como para os empresários em nome individual e setores como o da restauração. Uma das medidas foi a redução temporária das contribuições das empresas para a Segurança Social, que será compensada entre 2022 e 2025. Foram também reforçados a segurança no emprego e os apoios sociais e adiado o pagamento de taxas e impostos. Houve uma ajuda de Estado para a Finnair. Para 2021, foi anunciado um envelope de 1,5 mil milhões de euros para teste em massa ao Covid-19.

França. O país implementou um pacote de financiamento ao emprego parcial (equivalente ao nosso layoff) que representou 1,8% do Produto Interno Bruto e criou um fundo solidário para dar apoios diretos a pequenas empresas e trabalhadores independentes. Foi aplicada uma isenção parcial das contribuições sociais e o reembolso dos impostos pagos sobre os lucros passados pelas empresas. Mais investimento públicos, com planos focados na eficiência energética e transição digital. Os dois pacotes franceses de medidas equivalem 3,1% do PIB para este ano.
Para 2021, foi anunciada uma redução permanente de impostos sobre a produção no valor de 10 mil milhões de euros (e mais 10 mil milhões em 2022). A manutenção do esquema de apoio a trabalho parcial vai ter uma dotação de seis mil milhões de euros. Estão previstos subsídios à criação de emprego jovem e planos setoriais de apoio a indústrias mais afetadas como o turismo, o automóvel, a aeronáutica, que passam por isenções fiscais, mas também por investimentos diretos.

Alemanha. A Comissão nota que a Alemanha começou logo em março a anunciar e a pôr no terreno medidas para combater a pandemia. Numa fase inicial, as mais importantes incluíram (além do aumento nos gastos no setor da saúde) garantias e empréstimos às empresas (que ascenderam a 0,8% do PIB alemão, que em 2019 foi de 3,435 biliões de euros) e o pagamento da parte estatal dos salários dos trabalhadores em layoff. A estas medidas juntaram-se, em junho, subsídios às empresas, incluindo pequenas e médias empresas, bem como à criação do próprio emprego. Este apoio chegou sob a forma de garantias e empréstimos subsidiados (em condições muito mais favoráveis, devido ao apoio do Estado) e ascendeu a 0,9% do PIB. O governo federal alemão também reduziu temporariamente o IVA durante a segunda metade de 2020 (a taxa geral do IVA baixou de 19% para 16% e a reduzida de 7% para 5%).

Governo alemão aprova primeiras medidas do plano de relançamento da economia

Mas estas são medidas com impacto direto no défice. Há outras: moratórias para o pagamento de impostos e contribuições para a segurança social; um regime excecional de reporte dos prejuízos fiscais de 2020 e 2021 para anos anteriores (tax losses carry back), garantias públicas, injeções de capital e aquisição de participações nas empresas. No total estas medidas adicionais representam 19,6% do PIB alemão.
Em 2021, o impacto orçamental das medidas de apoio devido ao Covid ascende a 2,1% do PIB (0,6% em medidas do lado da receita e 1,5% em medidas do lado da despesa). São, em grande medida, uma continuação das medidas já em prática, juntando-se incentivos fiscais para I&D na digitalização e comunicações móveis, inteligência artificial e energia a partir do hidrogénio. Mas também novos investimentos em hospitais e em investigação ligada ao desenvolvimento de vacinas.

Grécia. As medidas adotadas este ano para conter a pandemia – aumentar a capacidade do sistema de saúde e, depois, apoiar os cidadãos e setores mais atingidos – ascenderam a 4,2% do PIB grego. Entre as principais iniciativas desenvolvidas pelo governo grego contam-se: financiamento das empresas através de adiantamentos reembolsáveis, moratórias fiscais e das contribuições para a segurança social (incluindo alterações das tabelas de retenção na fonte dos atuais impostos). Mas também um aumento nas compensações para o pessoal da área da Saúde, além de um reforço nos serviços de saúde pública. No que toca à proteção do emprego, foi criada uma verba específica para trabalhadores com o posto de trabalho suspenso e para trabalhadores por conta própria; um novo apoio para os desempregados e subsídios ao emprego relacionado com o esquema de layoff. Para apoiar a liquidez das empresas, a Grécia disponibilizou garantias através do Banco de Desenvolvimento Helénico e de um fundo de apoio ao empreendedorismo.

Os apoios europeus a Portugal são uma pipa de massa, mas nada bate a tragédia grega

Em 2021, o objetivo virou-se para a retoma, com medidas de incentivo ao emprego (com preferência para os desempregados e os trabalhadores inativos), bem como de apoio à retenção de trabalhadores por parte de empresas viáveis. Em concreto, as autoridades gregas decidiram reduzir em três pontos percentuais as contribuições para a segurança social para os trabalhadores por conta de outrem no setor privado e prescindir da taxa de solidariedade social, ao longo do ano de 2021, para estes trabalhadores e para os trabalhadores por conta própria. Por outro lado, introduziram um novo programa de subsídios para o recrutamento temporário, que visa a criação de 100 mil novos empregos. Em cada novo contrato, o Estado grego subsidia as contribuições para a segurança social durante seis meses.

Itália. Num dos primeiros países a ser fortemente afetado pela pandemia, as medidas adotadas tiveram um impacto de 100 mil milhões de euros (6,1% do PIB em 2020). Foram reduzidas as contribuições sociais quer nas regiões mais pobres, quer para os novos contratos sem termos. As empresas tiveram alívios nas obrigações fiscais e o pagamento de metade das obrigações fiscais devidas entre março e setembro de 2020 foi adiado para as empresas mais afetadas pela pandemia. Em outubro e novembro, Itália aprovou dois novos pacotes fiscais com impacto de 0,3% do PIB em 2020, para apoiar trabalhadores e empresas face às novas medidas de confinamento entre 25 de outubro e 3 de novembro. Estes pacotes contêm medidas como transferências para empresas de setores e regiões mais afetadas, e o prolongamento de apoios ao pagamento de salários, numa lógica parecida com a do layoff português. À semelhança de Portugal, também adotou moratórias bancárias para as empresas, de março de 2020 até janeiro de 2021. Em 2021, planeia criar um “bónus” para as famílias.

Irlanda.  O pacote de resposta à crise em 2020 valeu 3,5% do PIB. A maior fatia dos apoios foi para os subsídios aos salários com o objetivo de manter o vínculo do emprego. Houve também o reforço dos apoios aos desempregados e mais 0,6% do Produto para gastos na saúde. A Irlanda teve planos de apoio especiais aos setores mais afetados e um fundo de relançamento para pequenas e médias empresas. Foram também promovidos créditos fiscais para despesas no alojamento e restauração, que beneficiaram ainda de uma descida da taxa de IVA de 13,5% para 9%. A taxa normal de IVA baixou durante seis meses de 23% para 21% e financiou a abertura de escolas.
Para 2021 é prolongado o mecanismo para encorajar a manutenção do emprego em empresas viáveis e os créditos fiscais para os setores mais afetados, que vão manter a taxa reduzida de IVA até final do ano. A taxa normal de IVA volta a 23% em março. Governo reservou uma almofada de 2,1 mil milhões de euros para responder a necessidades adicionais criadas pela pandemia.

Letónia. A resposta à crise na Letónia teve um impacto orçamental de 4,3% do PIB, em 2020.  As ajudas foram sendo alteradas e o apoio temporário para trabalhadores com horários reduzidos ou contrato suspenso na primeira metade de 2020 acabou por ser limitado a trabalhadores a tempo inteiro. A indústria da aviação foi apoiada através da injeção de capital, como forma de compensar as quebras no turismo, setor onde o pagamento de salários foi apoiado. Na área da saúde, houve investimentos a nível de equipamento médico e, na agricultura, um apoio para os produtores.

Lituânia. As medidas de combate à pandemia tiveram, na Lituânia, um custo de 6,7% do PIB. O país destinou 0,7% para aumentos salariais na administração pública e outros benefícios. No início da pandemia, o país permitiu às empresas diferir pagamentos de impostos e contribuições sociais, mas o governo assume que há montantes que já não serão recuperados.  No lado da despesa, implementou programas de trabalho temporário (537 milhões de euros) — a maior parte deste valor foi direcionado para apoiar postos de trabalho de empresas sem atividade, de forma semelhante ao nosso layoff. A Lituânia também prevê apoio para os trabalhadores independentes e compensações para quem teve de ficar em casa a tomar conta dos filhos, embora tenha gasto nestas rubricas menos do que o esperado. Os pensionistas tiveram um apoio único adicional e algumas famílias viram o abono de família aumentar. No campo fiscal, foram aumentados impostos sobre combustíveis, álcool e tabaco.

Luxemburgo. O Luxemburgo, que destinou 5,1% do PIB para conter a pandemia, também criou uma medida para alargar a todos os setores de atividade horários de trabalho reduzidos. Optou ainda por uma “licença especial por motivos familiares” e o pagamento do primeiro dia de baixa para o trabalho. No campo dos cuidados de saúde, que inclui compensações a profissionais de saúde, entre outras rubricas, a despesa aumentou em 0,4% do PIB. Foram criados apoios a setores fortemente atingidos pela crise, em particular para as micro e pequenas empresas, assim como aos trabalhadores por conta própria. E outros para a liquidez das empresas, como diferimento de contribuições fiscais e sociais e empréstimos; e os reembolsos fiscais foram acelerados. Para 2021, o país planeia implementar um imposto sobre CO2.

Malta. No caso de Malta, as medidas de resposta à crise tiveram um impacto nas contas públicas de 5,8% do PIB em 2020, sobretudo focadas no aumento da capacidade do sistema de saúde e no apoio ao emprego e a setores mais afetados pela pandemia. Por exemplo, foram adotados apoios ao pagamento de salários, o financiamento de material médico e de equipamentos. Além disso, foi criado um programa de vouchers para apoiar a procura interna — cada residente com mais de 16 anos pôde receber vouchers para serem usados em hotéis, restaurantes, retalho e outros serviços (uma ajuda que vai regressar em 2021). E medidas para apoiar os negócios mais afetados, como subsídios de apoio ao pagamento de rendas. Houve ainda uma redução dos impostos sobre as transações de imóveis para ajudar a recuperação do mercado imobiliário. Em 2021, será introduzido um suplemento do abono de família, um “subsídio de adoção” no valor de 1.000 euros e um subsídio de acolhimento familiar.

Países Baixos. Com um impacto de 5,1% no PIB, as medidas para a pandemia focaram-se em programas de proteção ao emprego — como um regime do estilo layoff; apoios aos trabalhadores independentes e compensações a empresários dos setores mais afetados. Em termos fiscais, foi reduzida a retenção na fonte dos salários mais baixos. Para 2021 prepara um pacote de medidas para reduzir as emissões de azoto.

Eslováquia. Como resposta à pandemia, as medidas adotadas pela Eslováquia representam custos de 4,9% do PIB. O país também adotou uma política semelhante ao layoff, e benefícios aos microempresários e aos trabalhadores individuais.  Além disso, o subsídio de desemprego foi prolongado e algumas obrigações fiscais suspensas. “No final de setembro de 2020, menos de 40% da alocação do orçamento foi despendida. Portanto, há uma reserva para o impacto da segunda vaga da pandemia de Covid-19”, conclui Bruxelas. Em 2021, o imposto especial sobre o consumo de tabaco vai aumentar.

Eslovénia. O país adotou cinco pacotes de medidas com impacto orçamental para mitigar os efeitos da pandemia (correspondem a 5,3% do PIB), com investimentos em equipamento médico, na testagem e contratações para a administração pública, assim como bónus pagos a funcionários com “condições de trabalho especiais”. No campo do trabalho, foram criadas compensações para os trabalhadores em layoff e outra compensação no cálculo do valor da pensão futura para quem permaneça mais tempo no mercado de trabalho. Foi ainda paga uma ajuda a pensionistas, estudantes e famílias numerosas. E criado um voucher turístico para apoiar os negócios mais afetados. O pacote da versão eslovena do layoff será prolongado até junho de 2021.

Espanha. Numa das economias mais atingidas pela pandemia, o Governo canalizou o correspondente a 5,3% do PIB para contrariar os efeitos adversos e 2020 Adotou-se o rendimento mínimo universal, um apoio definitivo (e não adotado apenas para os meses da pandemia) que começou a ser pago em junho. O IVA foi eliminado temporariamente para dispositivos médicos e implementada a possibilidade de “adaptar o pagamento das prestações do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas e individuais à base tributável real”. Houve aumentos salariais no setor público (com um impacto de 0,3% do PIB). Em 2021, muitas das políticas vão ser descontinuadas no que toca ao apoio à redução do horário, uma espécie de layoff e Bruxelas ainda não tem dados para fazer as contas ao impacto orçamental dos planos para o próximo ano.

O que diz Bruxelas das medidas adotadas por Portugal com peso orçamental em 2020 e que valem 2,8% do PIB?  A Comissão Europeia destaca o investimento equivalente a 0,4% do PIB na Saúde, mais concretamente em equipamento de proteção individual e ventiladores, assim como contratações. É ainda salientado os regimes de apoio ao emprego, como o layoff, que permite a suspensão do contrato ou a redução do horário de trabalho e a suspensão ou redução das contribuições sociais (impacto de 0,6%). Com um “relaxamento das restrições” no verão, foram implementadas medidas para “ajudar as empresas a retomarem os níveis normais de atividade”, o que incluiu o prolongamento do layoff (e, depois, do apoio à retoma progressiva), e um subsídio para a normalização da atividade (para incentivar as empresas a retomarem atividade), mas cuja “adesão até setembro foi, porém, algo limitada”. Bruxelas destaca ainda a suspensão do pagamento por conta de IRC que “deverá levar a uma perda considerável na receita do governo em torno dos 0,6% do PIB”.

Portugal tem ainda medidas para “apoiar a liquidez”, com linhas de crédito com garantias públicas. “Estas garantias públicas constituem passivos contingentes para o governo e podem ter um impacto negativo no saldo orçamental se forem acionadas”.  A adesão a estas linhas de crédito com garantias públicas — “que corresponde ao passivo contingente público real — até ao momento, corresponde a 2,8% do PIB”. Portugal também adiou o pagamento de obrigações fiscais e contributivas, nota a Comissão Europeia. “Embora estas medidas tivessem sido, em última análise, neutras para o Orçamento caso o pagamento associado fosse realizado no segundo semestre de 2020, forneceram liquidez adicional às empresas.”

Além disso, em 2020, a ativação do mecanismo de capital contingente para a injeção no Novo Banco pesou 0,5% do PIB nas contas públicas. Já o apoio à TAP corresponde a 0,6% em 2020 (mais 0,2% em 2021); e na SATA de 0,1%.

Medidas de Portugal para 2021 são quase todas temporárias, tal como Bruxelas defende

Na avaliação global aos esboços orçamentais da zona euro, Bruxelas assinala que os países membros adotaram medidas orçamentais para responder à pandemia que este ano valem 4,2% do PIB, e para o ano seguinte equivalem a 2,4% do produto. Fazendo contas apenas a medidas de emergência para acudir à crise de saúde pública e para compensar empresas e trabalhadores pelo confinamento, essa percentagem passa para 3,4% do PIB em 2020 e 0,9% em 2021. Outras medidas de apoio à economia, como reduções de impostos ou reforço de contratações do Estado valem 0,8% do PIB este ano e 1,5% no próximo ano.

Portugal surge no clube dos Estados onde as medidas são sobretudo temporários e que inclui também a Áustria, Bélgica, Chipre, Finlândia, Alemanha, Grécia, Irlanda, Luxemburgo, Malta, Holanda, Eslovénia e Espanha. O que até é consistente com a circunstância de o nosso país também fazer parte do grupo que é visado por um alerta insistente (da Comissão Europeia, mas não apenas) de que é preciso voltar a uma rota de sustentabilidade das contas públicas.

Comparação do esforço orçamental de Portugal face a outros países pela Comissão Europeia

“Para Bélgica, França, Grécia, Itália, Portugal e Espanha, dado o nível da dívida pública e os grandes desafios de sustentabilidade no médio prazo já verificados antes de surgir a Covid-19, é importante assegurar no momento em que se adotam medidas de apoio orçamental, que a sustentabilidade das contas públicas é preservada”. É mais um recado no mesmo sentido do que tem sido dado por instituições como o Conselho de Finanças Públicas e, ainda este semana pelo governador Mário Centeno: à boleia da pandemia não devem ser criadas despesas ou perdas de receitas que não possam ser facilmente revertidas. Isto a poucos dias de se iniciar a discussão e votação final do Orçamento do Estado, com muitas propostas que vão no sentido contrário e um Governo pressionado a ceder às centenas de alterações vindas da esquerda para garantir a aprovação do documento.

Tal como está, e na apreciação da Comissão Europeia, a proposta de Orçamento portuguesa é das que mais segue a linha recomendada pelas autoridades nacionais e internacionais que monitorizam as contas públicas. E quando são retiradas da contas as ditas medidas extraordinárias, Portugal até será um dos poucos países cuja posição orçamental proposta para 2021 é ligeiramente contraccionista, ao contrário do exercício de 2020 que, com o suplementar, é expansionista.