Nos últimos quatro anos pouco ou nada foi feito para repor a sustentabilidade financeira da ADSE. E se nada for feito agora, o subsistema de saúde da função pública entrará em défice já no próximo ano. Estes são dois dos principais alertas de uma auditoria de acompanhamento ao sistema de proteção da saúde dos funcionários e reformados do Estado, que concluiu, entre outras, que as “recomendações do Tribunal de Contas, feitas em 2015 e 2016, que visavam a sustentabilidade financeira da ADSE não foram implementadas”. O documento aponta o dedo ao ministério das Finanças, mas também ao da Saúde, que passou a ter tutela conjunta da ADSE em 2016.

A ADSE tem uma almofada financeira de excedentes acumulados que permitem “cobrir as despesas no médio prazo”. Mas se nada for feito, como parece ter acontecido nos últimos quatro anos que coincidem com o Governo socialista, prevê-se que o subsistema de saúde “apresente um défice anual já a partir de 2020” — da ordem dos 17 milhões de euros — e que os excedentes acumulados até 2019, no montante de mais de 500 milhões de euros, se “esgotem em 2026”. O que obrigará, a partir dessa data, a que os contribuintes, via Orçamento do Estado, tenham de voltar a financiar a ADSE.

O Tribunal de Contas assegura que a ADSE é viável, mas para isso é necessário que o conselho diretivo do instituto público e os ministérios das Finanças e da Saúde “adotem medidas que garantam a manutenção da atratividade dos planos de cobertura em função da necessidade, capacidade e vontade de realização de receitas, e, não exclusivamente, da diminuição da despesa”.

Menos contribuintes, mais velhos e mais beneficiários isentos de contribuição fazem parte da equação que desequilibra as contas do subsistema de saúde do Estado. Uma parte deste resultado deve-se à demografia, mas não apenas. Uma das principais denúncias feitas nesta auditoria de acompanhamento, divulgada esta quarta-feira, é a da ausência de uma decisão apontada como fundamental para a sobrevivência da ADSE: a abertura do sistema a novos aderentes, em particular com idades entre os 30 e os 40 anos, cujo número caiu 42% entre 2013 e 2017. E, conclui, o Tribunal de Contas, “nada se fez para contrariar esta tendência”.

O relatório desta auditoria, que foi pedida pelo Parlamento, suscitou um voto de vencida da juíza Maria da Conceição Vaz Antunes que o fundamenta com o argumento de que este relato faz uma apreciação “muito limitada” das soluções de gestão já implementadas.

Várias propostas para alargar a ADSE, mas Governo não decidiu

O TdC sublinha que desde 2015 (ainda na vigência do anterior Executivo) que foi estudado e proposto o alargamento do subsistema a novos contribuintes, mas apesar das diversas propostas, feitas em particular pelas entidades gestoras, o tema “não foi ainda objeto de decisão pelos ministérios das Finanças e da Saúde”. Esta não decisão terá prejudicado a ADSE em mais 50 milhões de euros em dois anos, com base em estimativas da própria entidade. Mas o tribunal também assinala que seriam precisos muitos mais novos aderentes, pelo menos 300 mil, do que os previstos para travar o caminho da insustentabilidade.

Com o envelhecimento, o custo médio por beneficiário tem vindo a subir 8% ao ano, passando de 303 euros em 2013 para 414 euros em 2017. Se nada for feito, avisa, a idade média passará dos atuais 59 anos para 63 anos em 2028. A partir dos 69 anos de idade, os titulares da ADSE passam a ser, em média, benefíciários líquidos porque as contribuições que fazem são inferiores aos benefícios que recebem.

O tribunal constata que houve várias propostas para o alargamento da base dos beneficiários, sem que a tutela tenha tomado uma decisão. O tema ainda foi referenciado na proposta de Orçamento do Estado para 2016, mas desapareceu nos anos seguintes. Por outro lado, refere que as propostas feitas, que incluíam trabalhadores do setor empresarial do Estado e os filhos até aos 30 anos,  seriam insuficientes para resolver o problema de sustentabilidade do sistema a médio prazo.

E se o conselho geral e de supervisão defendia apenas o alargamento a trabalhadores com contratos individuais no Estado e ao que abandonaram o sistema, a secretária de Estado da Saúde pediu que fosse estudado o impacto de abranger todos os profissionais do SNS. O Tribunal questiona a apresentação de propostas sem “estudo de sustentabilidade” e bem como a iniciativa da tutela, que faz um “curto-circuito” ao conselho diretivo da ADSE.

A chefe de gabinete de Marta Temido, a ministra que em 2018 sucedeu a Adalberto Campos Fernandes, responde, em contraditório, que o tema “tem merecido uma análise cuidada” e que exige uma “rigorosa ponderação das propostas apresentadas e uma avaliação cabal das consequência deste alargamento para a sustentabilidade deste subsistema a médio prazo”.

Apesar de o alargamento a mais 100 mil titulares, com as respetivas famílias, ser positivo,  a auditoria destaca “que não alteraria de forma relevante as perspetivas de sustentabilidade, mantendo-se as previsões de regresso ao défice no próximo ano. A estimativa é de que seriam necessários 300 mil novos aderentes com uma idade média de 30 anos para garantir que o saldo acumulado pela ADSE chegaria até 2028. E para assegurar um resultado positivo até esse ano, estima ainda, seriam necessários 1,1 milhões de novos inscritos com a idade média referida. Ora este valor é quase o mesmo do atual número de subscritores, 1,2 milhões.

ADSE continua a pagar custos que não devia e a não cobrar dívidas do Estado

Não obstante o princípio da autosustentabilidade do sistema, que levou o Governo do PSD/CDS a aumentar os descontos mensais para 3,5% do salário ou pensão em 2014, continuam a ser imputados ao sistema de saúde encargos que são do Serviço Nacional de Saúde e do Serviço Regional de Saúde, nomeadamente na Madeira, o que totaliza valores indevidos de 55 milhões de euros.

Isto além de encargos com políticas sociais definidas pelo Governo do tempo em que este subsistema era financiado pelo Orçamento do Estado. Desde 2014, e na sequência da decisão do Governo PSD/CDS, que o aumento dos descontos pagos por funcionários e pensionistas assegura a autosustentabilidade da ADSE, sem recurso ao Estado. Mas se os beneficiários passaram a arcar com todos os custos, também continuam a pagar faturas que não têm a ver com os serviços que pagam. O Tribunal defende ainda que o desconto cobrado 14 meses por ano devia ser reduzido para 12, o número de meses em que os serviços da ADSE estão disponíveis, ainda que não proponha uma redução das contribuições.

Auditoria à ADSE. Aumento dos descontos foi excessivo e serviu para baixar défice

Aumento do salário mínimo faz crescer isenções que custam à ADSE

Outro dos casos sinalizados nesta auditoria é a isenção de desconto para os titulares com baixos rendimentos, e que custou cerca de 32 milhões de euros em 2017, face a 14 milhões de eiros em 2013. Ora este é um encargo que está a subir à medida que é aumentado o salário mínimo nacional e que, por ser uma decisão de política social, devia ser financiado pelo Orçamento do Estado, diz o Tribunal. O número de beneficiários isentos de pagar passou de 9% do universo total em 2013 para 16% do total, traduzindo-se num aumento de 123% da fatura.

Outro fator que penaliza as contas do subsistema é a dívida do Estado e das regiões autónomas que não é paga. Se fosse reconhecida como imparidade atiraria os resultados da ADSE do ano passado para um valor negativo de 96 milhões de euros. Neste relatório é ainda sinalizado o aumento dos prazos de pagamento a prestadores de serviços e de reembolsos aos beneficiários, de 51 dias em 2018, para 78 dias nos primeiros três meses do ano, o que é explicado por um maior número de recibos e pela redução de funcionários.

Muitos destes alertas já podiam ser encontrados nas auditorias publicadas em 2015 e em 2016, mas o facto de voltarem a surgir quatro anos mais tarde, levam os juízes do TdC a concluir que muitas das recomendações feitas acabaram por ficar na gaveta sobretudo quando os destinatários eram os ministérios das Finanças e da Saúde.

ADSE é insustentável e é usada para maquilhar défice, diz o Tribunal de Contas

As declarações dos governantes e o juízo crítico do SNS que Marta Temido contesta

Num quadro de adesão voluntária, os juízes referem ainda que para a sustentabilidade deste sistema é fundamental que os beneficiários confiem que será de longo prazo, e para isso é necessário o rejuvenescimento dos beneficiários e a manutenção da solidariedade intergeracional. Ora, o tribunal alerta para o impacto de declarações feitas por responsáveis políticos que podem apontar no sentido contrário, citando em nota de rodapé declarações do ex-secretário da Estado da Saúde, Francisco Ramos:

“É altamente questionável que a tutela deve ser da Saúde, neste caso delegada em mim, porque se é um serviço público a sua missão tem de ser o interesse público”. (…) Se quiser seguir o interesse privado dos seus beneficiários, então privatize-se”.

Ora, no entender do Tribunal e pelas alterações legislativas introduzidas desde pelo menos 2006, que tornaram o sistema “cada vez mais privado”, ao introduzir a inscrição e permanência voluntária no sistema e o modelo da autossustentabilidade a partir dos descontos dos associados, as quotizações “constituem um património autónomo que responde exclusivamente pelas dívidas contraídas com benefícios de saúde concedidos aos beneficiários da ADSE (…) não podendo financiar as despesas que saúde que o Serviço Nacional de Saúde contraía com os beneficiários da ADSE”. E isso está a acontecer.

No seu contraditório Marta Temido questiona a tese dos juízes de que os descontos devem ser tratados como fundos privados. Para a ministra da Saúde, no passado e no presente estes descontos sempre foram considerados “fundos públicos” e considera ainda que no quadro do regime de solidariedade a ADSE deve financiar a prestação de serviços aos beneficiários com rendimentos mais baixos.

Em caso de insustentabilidade da ADSE, os mais penalizados seriam os aderentes com menores rendimentos e seus familiares, num total de cerca de 450 mil, que sentiriam mais dificuldades em substituir este regime por seguros privados. Este racional é atacado por Marta Temido que considera mesmo “incompreensível o juízo de crítica ao SNS, como se este representasse um prejuízo para todo o cidadão português a que ele recorra”.

Tribunal insiste nas recomendações feitas em 2015 e 2016

Despesa mais racionalizada, mas sobretudo mais receita, pelo crescimento de contribuintes líquidos, rejuvenescimento dos que pagam quotas, mas também pela cobrança de dívidas, fazem parte das recomendações que o Tribunal volta a fazer. Da mesma forma, insiste que o Orçamento do Estado financie encargos mais sociais que hoje caem na conta da ADSE.

A auditoria defende ainda a revisão do modelo de governação da ADSE para assegurar mais autonomia e um maior envolvimento dos quotizados na sua gestão e de forma a permitir que a gestão do subsistema possa impugnar decisões que lhe sejam impostas pelo Estado e avançar com a execução de dívidas do Estado, das regiões autónomas e das câmaras à ADSE. Em 2017, a dívida ultrapassava os 181 milhões de euros e vai subir se a ADSE continuar a assumir esses encargos. Por outro lado, nem a tutela legislou para que o sistema deixasse de assumir essas contas, nem a administração da ADSE tentou recuperar os valores. Na resposta, a ministra da Saúde diz que não está comprovado que o Estado é o maior devedor do sistema.

Assinalando o “risco latente de conflitos de interesse”, o Tribunal defende que as decisões de gestão da ADSE “não podem estar correlacionadas com as decisões que respeitam ao SNS”. Ainda sobre o modelo de gestão, que a ministra Marta Temido admite rever, a auditoria indica que a proposta de transformar a ADSE numa entidade mutualista, em que o poder de decisão seria entregue aos beneficiários, mereceu a oposição dos principais sindicatos da administração pública que manifestaram a “preferência que a ADSE se mantivesse sob a tutela do Governo”. Os sindicatos têm assento no conselho geral e de supervisão do subsistema, bem como representantes do beneficiários, mas o conselho diretivo da entidade que passou a ser um instituto público é escolhido pelo Executivo.