Artigo publicado originalmente a 16 de agosto do ano passado, depois de uma série de incêndios que fizeram de 2016 o ano com mais área ardida da última década.

De cada vez que Portugal vive um ano de maior aflição por causa dos incêndios, volta o debate sobre o que correu mal e o que está errado com a política de combate aos fogos e de proteção das florestas. Este ano não foi uma exceção. Mal atingimos o nível sensível de área crítica ardida, mais de cem mil hectares, o governo anunciou um grupo de trabalho destinado a reformar a floresta.

O primeiro-ministro até se mostrou “chocado” com o facto de nada ter sido feito pela reforma da floresta nos últimos dez anos. “Quando fui responsável pela reforma que foi feita, deixei bem claro que este esforço enorme que a administração interna iria fazer era para criar condições para a reforma da floresta, visava comprar tempo para que essa reforma fosse feita. Devo dizer que fico chocado, dez anos depois, por verificar que essa reforma não foi feita”, disse num dos seus muitos encontros com a imprensa nos últimos dias.

António Costa, que teve a tutela da Administração Interna entre 2005 e 2007, precisamente quando o plano de proteção da floresta foi discutido pelo Governo de José Sócrates, justificou assim as opções que fez enquanto ministro, respondendo aos que atacam a decisão que tomou de investimento público na aquisição de meios aéreos, em vez de privilegiar a prevenção. O agora primeiro-ministro negou ainda a tese de que o dinheiro gasto no combate é desviado da prevenção, reagindo às críticas ao despacho dos ministros da Agricultura e da Administração Interna, que determina que o Fundo Florestal Permanente tenha contribuído, ente ano, com dois milhões de euros para o dispositivo de vigilância da GNR.

Marcelo avisou há um ano. E agora?

O grupo interministerial — que envolve sete ministérios Finanças, Defesa Nacional, Administração Interna, Justiça, Economia, Ambiente e Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural — foi anunciado pela ministra da Administração Interna. A partir de Arouca, um dos concelhos mais afetados pela recente onda de fogos, Constança Urbano de Sousa, afirmou que o grupo de trabalho vai “tratar, de uma vez por todas, da prevenção estrutural e de fazer a reforma da nossa floresta”.

Já esta segunda-feira, António Costa, disse que o Governo vai reunir extraordinariamente em outubro para debater “uma verdadeira reforma das florestas”, que passará por privilegiar a prevenção. “É a falta de prevenção que faz que se gaste tanto dinheiro no combate aos incêndios, o que é fruto de opções erradas tomadas no passado”

Nos últimos dias, governantes apressaram-se a anunciar, em entrevistas e declarações públicas várias ideias para uma reforma da floresta.

Constança Urbano de Sousa (ministra da Administração Interna):

• “Temos também que rever o nosso sistema de propriedade, porque, se as pessoas abandonam as suas terras e não têm interesse nelas, deveremos encontrar uma solução para haver uma utilização comunitária [desses terrenos]”, comentando em Castelo de Paiva uma notícia do Expresso sobre a transferência de terras abandonadas para as autarquias.
• “Não excluo a hipótese de se intentarem ações de indemnização, de responsabilidade por danos”, admitiu Constança Urbano de Sousa. Os valores a pagar serão definidos pela Autoridade Nacional da Proteção Civil, a quem pedirá para calcular os prejuízos patrimoniais causados pelos incendiários — que para além da sua responsabilização criminal, “geram responsabilidade civil”.
• Nesta entrevista ao Jornal de Notícias, adiantou que outra hipótese em estudo é o “confinamento de espaço” temporário de incendiários condenados no passado durante os períodos críticos, “de forma meramente preventiva” e com “apoio das autoridades judiciais”.

Capoulas Santos, ministro da Agricultura, em entrevista ao Expresso:

• “O atual Governo, apesar de estar apenas há 9 meses em funções, fez já uma primeira apreciação da avaliação do Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios e dos seus resultados, a partir da qual decidirá sobre as medidas a manter.”
• “O cadastro da propriedade rústica que, caricaturalmente, podemos dizer que vem sendo elaborado desde o início da nossa nacionalidade, cobre cerca de 50% do território nacional. O objetivo deste Governo é avançar tanto quanto possível na cobertura do que falta, tirando partido da grande disponibilidade de dados que são recolhidos para outros fins”.
• “A criação destas equipas (sapadores florestais), fundamentais numa lógica preventiva, foi decidida por mim próprio há mais de 15 anos (…) e desde então conheceu uma relativa estagnação. É objetivo deste Governo atingir a meta das 500 equipas. Como noutras situações, o fator mais limitativo são as restrições orçamentais que, esperamos, contudo, possam progressivamente ser levantadas em cada ano”.

António Costa, primeiro ministro:

• Em Monte Real: “É necessário que se passe a investir na prevenção e é isso que vai passar a ser feito”
• Em Arouca: É preciso”reforçar os poderes dos municípios e pôr termo à liberalização da forma como têm sido feitos os plantios”, para que o país tenha uma floresta “mais ordenada, mais sustentável”.
• António Costa justificou o quadro vivido na semana passada com uma “situação extraordinária”, marcada por uma grande concentração e simultaneidade de ignições, mas admitiu que terá havido falhas na resposta ao fogo de S. Pedro do Sul e anunciou a abertura de um inquérito perante as dúvidas fundamentadas e sustentadas levantadas pelo autarca local.

O que foi feito entretanto:

Marcelo avisou há um ano. E agora?

Ao mesmo tempo que se promete o apuramento de responsabilidades e mudanças para o futuro, volta também o discurso que aponta o dedo aos incendiários, intencionais ou negligentes.

Em entrevista ao Expresso, o ministro da Agricultura avisou que não há “prevenção possível perante um tão elevado número de ignições entre as três e seis da manhã que só podem ter origem criminosa ou negligente. Portanto, claro que uma fatia substancial do orçamento tem de estar alocada ao combate, que, para ser eficaz, exige meios materiais e humanos altamente dispendiosos, como se sabe”.

O presidente da Liga de Bombeiros chegou a denunciar a existência de uma “onda terrorista devidamente organizada“. Jaime Marta Soares considerou impossível haver ignições de fogo com uma frente tão vasta como as que se têm verificado nestes últimos fogos na zona norte e centro do pais e Madeira. E lembrou que 98% dos fogos florestais têm mão humana e que desses 75% serão de origem criminosa, incluindo situações de negligência.

Se não foi depois do pior ano de sempre, será agora?

A reforma da floresta chegou estar desenhada no papel e foi discutida pelo poder político há dez anos, por um governo de que António Costa fazia parte. Muitas propostas ficaram pelo caminho, outras passaram e não foram executadas ou foram interrompidas. E agora, andamos outra vez a correr atrás dos incêndios.

Foi na sequência do pior ano de sempre para a floresta portuguesa, 2003 — arderam mais de 425 mil hectares — que foram lançadas as bases para estudar e preparar uma reforma profunda do modelo de intervenção pública pela defesa da floresta. Para além do objetivo de repor o que tinha sido destruído, o plano ambicionava criar as condições para que o cenário negro não se voltasse a repetir. Não foi a primeira vez que se procurou reformar o setor, já que os sapadores florestais, profissionais vocacionados para a defesa da floresta no terreno, nasceram em 1999, também depois de uma série de anos de fogos. Mas foi a tentativa mais ambiciosa e abrangente.

Um dos participantes recorda que a iniciativa foi do ministro Sevinate Pinto, que teve a tutela da agricultura no governo de Durão Barroso e testemunha. “Sentia-se um verdadeiro empenho, uma dinâmica e vontade de mudar as coisas”, sobretudo na administração pública.

A proposta técnica apresentada pelo Instituto Superior de Agronomia (ISA), apoiada no trabalho de dezenas de técnicos independentes e funcionários do Estado, propunha uma mudança de paradigma na abordagem ao problema e implicava alterações no modelo institucional, mexendo com competências e dinheiros de estruturas centrais e locais. Era uma proposta “revolucionária”, assume um dos participantes. A sua aceitação e execução dependeria muito do apoio ao mais alto nível político e de um compromisso de longo prazo. Representava uma rutura com algumas ideias feitas que marcavam o discurso tradicional dos protagonistas no “teatro das operações”.

“Impõe-se reconhecer que não é razoável exigir a defesa do que não é defensável, nem é aceitável continuar a procurar bodes expiatórios como o incendiarismo e soluções miraculosas como os meios aéreos pesados, para problemas que apenas se resolvem com um esforço planificado, continuado e consistente, num horizonte temporal de médio/longo prazo, direcionado às causas e motivações dos incêndios, para o qual a proposta técnica procura dar um contributo.”

A mudança de paradigma defendida pela Proposta Técnica para o Plano de Defesa da Floresta contra os Incêndios não era apenas ao nível da organização. Também se defendia uma intervenção profissionalizada nas áreas da defesa e do combate. Os bombeiros voluntários estão mais vocacionados para a defesa de pessoas e bens em meio urbano, do que para as operações em contexto florestal, o que ajuda a explicar a sua atuação nestes últimos fogos, onde assumidamente se procurou sobretudo defender as casas.

Nos incêndios florestais, o conhecimento do terreno é um fator fundamental na capacidade de resposta. “Enviar jovens voluntários de 19 anos de Lisboa ou de outra cidade do litoral para combater fogos na floresta é uma inconsciência”, alerta um dos especialistas ouvidos pelo Observador.

Nessa medida, a proposta alertava: “O problema dos incêndios deve ter uma dupla abordagem. No entanto, essa necessidade é escassamente reconhecida, pelo que é frequente os decisores, meios de comunicação social e opinião pública em geral infiram que, se os fogos são combatidos, a floresta está a ser defendida, o que é, do ponto de vista técnico e prático não é necessariamente o caso”.

ANIF versus APIF ou Administração Interna versus Agricultura

O trabalho ainda estava em curso em 2004 e pouco tempo depois mudou o ministro — Costa Neves substituiu Sevinate Pinto no executivo de Santana Lopes — e passados mais alguns meses mudaram o governo e a cor política. O PS de Sócrates ganha as eleições em fevereiro de 2005 e, logo em abril de 2005, o Ministério da Administração Interna, com António Costa no comando, cria a Autoridade Nacional para a Proteção dos Incêndios Florestais (ANIF), uma espécie de estrutura concorrente à Agência para a Proteção dos Incêndios Florestais (APIF), que estava na tutela do Ministério da Agricultura e que era a cliente do estudo técnico pedido ao ISA.

Quando o estudo foi entregue, a APIF estava a caminho da extinção — haveria divergências entre o seu presidente e o novo ministro Jaime Silva — e os técnicos que defendiam a proposta não sentiram uma posição concertada da Agricultura face à abordagem da Administração Interna, que por razões mais ou menos evidentes tinha uma visão focada para o combate. Por esta altura, e saído de mais um verão quente, já António Costa tinha anunciado o lançamento de um concurso público para aquisição pelo Estado de meios aéreos de combate aos fogos. Mais do que a opção, foi o contrato adjudicado que veio a revelar-se polémico.

Do lado dos defensores da proposta ficou a convicção de que o então ministro da Agricultura não quis arriscar o compromisso com uma estratégia que, a dar resultados positivos, só seriam visíveis dali a vários anos. “Nenhum ministro da Agricultura quer reivindicar o problema dos incêndios, preferem passar a batata quente para a Administração Interna”, frisou uma das pessoas ouvidas pelo Observador.

Por outro lado, António Costa era um dos ministros mais poderosos do governo de José Sócrates, enquanto o ministro Jaime Silva, estaria, segundo os seus críticos, mais empenhado em reduzir a dimensão da máquina da Agricultura.

A proposta estava organizado em cinco eixos estratégicos que até ficaram consagrados no plano que veio a ser aprovado em Conselho de Ministros em 2006.

1. Aumento da resiliência do território aos incêndios florestais.
2. Redução da incidência dos incêndios.
3. Melhoria da eficácia do ataque e da gestão dos incêndios.
4. Recuperar e reabilitar os ecossistemas.
5. Adaptação de uma estrutura orgânica e funcional eficaz

Uma parte substancial das propostas acabou contudo por ficar de fora do plano e da estratégia de defesa da floresta. Desde logo, a criação de uma nova organização para concentrar todos os meios de intervenção na floresta, desde a defesa até ao combate e reflorestação. Seria uma entidade com 800 pessoas que responderia ao primeiro-ministro, acima de eventuais choques ministeriais. Também foram fixadas metas menos ambiciosas: dos menos de 50 mil hectares de área ardida por ano, passou-se para o dobro, que era apenas a média anual alcançada nos anos anteriores.

Mas ao procurar virar do avesso a abordagem, assumindo que à partida que “a melhor maneira de combater um incêndio consiste em evitar que ele aconteça”, a proposta não se limitava a mexer no dispositivo central, mas implicava mudanças na resposta local ao problema e, nessa medida, podia comprometer a distribuição de verbas pelos meios e organismos já existentes.

Ao nível do poder local, o triângulo autarcas, presidente dos bombeiros e representante das misericórdias controla as decisões e as respostas sociais e económicas às populações. Uma nova agência do Estado não ia apenas disputar poder e competências no terreno, mas também dinheiros, já que a nova entidade seria financiada pelo Orçamento do Estado, com um reforço das verbas que já era canalizadas para esta área. “Ninguém quis comprar essa guerra com os poderes locais”, assinalou uma das pessoas ouvidas pelo Observador.

Se o paradigma não mudou depois de 2003, também não é agora que vai mudar, desabafa um dos envolvidos no esforço de 2005. “Já vivi este filme”. Para este responsável ligado à área florestal, não estão reunidas as condições para que essa mudança de paradigma aconteça. “Os políticos não arriscam afrontar estruturas que são muito importantes no tecido económico e social do país”. Exige tempo e um compromisso ao mais alto nível para o futuro. Um compromisso como o que existe, por exemplo, com o Serviço Nacional do Saúde, que é defendido por todas as forças políticas.

Finalmente, mesmo o que ficou no papel não foi totalmente executado ou teve uma execução limitada. A começar pelas verbas previstas e pela dimensão e profundidade das intervenções no terreno a nível de prevenção.

Defender a floresta ou combater fogos. O dinheiro é o mesmo?

O poder político também torceu o nariz ao investimento previsto na proposta, quase 700 milhões de euros divididos por cinco anos.

José Miguel Cardoso Pereira, o professor do ISA que coordenou em 2005 a proposta técnica, explicou ao Observador que para vencer as reticências quanto a esforço financeiro até se fizeram comparações com o valor gasto no Euro 2004, mais de 800 milhões de euros, mas sem grande sucesso. Em relação ao valor que já estava a ser gasto, o esforço anual adicional seria o equivalente ao custo de construir mais três quilómetros de autoestradas. Ou seja, quase nada.

Para provar que o investimento teria retorno, a equipa procurou demonstrar a importância económica da floresta. Quanto valia a floresta nacional? E vale a pena lutar pela sua salvaguarda? As contas então feitas apontavam para um retorno médio anual de 92 milhões de euros se as metas propostas fossem alcançadas.

Cardoso Pereira não tem dúvidas. “O que a floresta rende justifica o que se gasta, ou deve gastar, na sua defesa contra os fogos”. Por outro lado, assinala, os gastos com o combate aos incêndios não podem ser imputados à floresta porque estão, no essencial, centrados na defesa de pessoas e bens. Aliás, o estudo apresentado em 2005 insistia muito na necessidade de tornar visível essa separação.

Já o primeiro-ministro faz outra análise, mas acaba por bater no mesmo ponto. António Costa recusa a tese de que o dinheiro usado para financiar os meios de combate esteja a ser desviado da prevenção, defendendo que são verbas que saem da segurança interna. Os números mostram que o valor anual gasto nesta vertente — cerca de 20 milhões de euros financiados pelo Fundo Florestal Permanente — tem ficado a anos-luz do proposto pelo ISA e são muito inferiores ao que tem sido despendido a combater incêndios, que anda na casa dos 70 a 80 milhões de euros.

O problema não se resume a uma dicotomia prevenção/combate, mas a diferença entre os valores ajuda a alimentar o discurso sobre os negócios do fogo que na semana passada voltámos a ouvir, desta vez na boca do secretário de Estado da Administração Interna, Jorge Gomes, ainda que a título pessoal: “Há muito interesse por detrás disto tudo. Não me compete dizê-lo, mas há quem diga que a indústria do fogo dá dinheiro a muita gente”.

O dinheiro gasto nos meios de combate, e a eficácia desses gastos, é ou outra das dimensões do problema. A Associação Transparência e Integridade, exigiu a divulgação dos montantes investidos nos meios de combate aos fogos florestais e a identificação das entidades privadas beneficiárias desse investimento público. A associação aponta a escassa informação disponível sobre o modo como são gastos, todos os anos, “centenas de milhões de euros no combate aos fogos”.

A possibilidade de voltar a recorrer à Força Aérea para combater os incêndios em vez de contratar meios privados, também já foi admitida pelo primeiro-ministro.

Incêndios. Ex-secretário de Estado de Costa admitiu “erro grave” na política de defesa da floresta

Corrigir “erro grave”? Ou basta aplicar o que já está aprovado?

Uma espécie de mea culpa sobre a estratégia nacional para o fogo veio de um protagonista improvável, o antigo secretário de Estado da Administração Interna do atual primeiro-ministro. Numa tese de mestrado de 2014, Ascenso Simões reconhece que a opção política então tomada foi um erro grave ao não apoiar a mudança de paradigma e promover “uma proposta política de Plano de Defesa da Floresta e Combate aos Incêndios (PDFCI) mais adequada à realidade institucional que se vivia”.

“Passados 8 anos importa considerar que se tratou de um erro grave. Em primeiro lugar porque a proposta técnica tinha uma sustentação que a Resolução do Conselho de Ministros não viria a adquirir, em segundo tempo porque a iniciativa política se mostrou voluntarista e descompensou um caminho coerente de intervenção; por último e em terceiro lugar, porque se manteve uma opção pelo derradeiro elemento da cadeia de valor — o combate”.

Apesar dos alertas, Ascenso Simões fazia um balanço positivo das medidas que ajudou a implementar. Sinalizava os progressos feitos na eficácia do combate e também ao nível da prevenção e reorganização da intervenção em defesa da floresta. Mas lamentava as medidas e políticas que foram caindo ou sendo desmobilizadas a partir de 2011 — quando entrou em funções o governo PSD-CDS — e alertava para o atraso na avaliação e revisão do Plano Nacional de Defesa da Floresta e Contra os Incêndios. A última versão é de 2010.

Estas reflexões do antigo secretário de Estado, que depois da Administrações Interna ocupou a pasta das florestas, foram feitas antes da vaga de incêndios deste verão e numa altura em que as coisas até pareciam estar a correr bem. Em parte devido a um reforço significativo do dispositivo de combate, a nível financeiro e operacional, e com a preciosa ajuda de condições climáticas moderadas. Mas bastou uma semana com temperaturas acima dos 30 graus, humidade reduzida e o vento quente do leste (que também soprou em 2003) para que o combustível acumulado depois de uma primavera chuvosa, trouxesse de volta o pesadelo do fogo.

Não indo tão longe como o seu antigo secretário de Estado, António Costa também já reconheceu as “opções erradas” feitas no passado.

Jaime Silva, que era ministro da Agricultura em 2005, defende que não é preciso um novo plano para a defesa da floresta. “É preciso sim, aplicar o que já existe”, afirmou ao Observador. Para Jaime Silva, é fundamental voltar a fixar metas, fazer a sua avaliação, redefinir novas metas e divulgar os resultados publicamente, porque isso motiva a administração pública. Desde 2010, que não é feita (ou pelo menos publicada) a avaliação da execução do Plano Nacional de Defesa da Floresta e a revisão das metas.

E porque não foi mais longe o plano de defesa da floresta? O antigo ministro socialista questiona a tese de que se apostou no combate deixando cair a prevenção. Contrapõe que um plano sustentado de prevenção de incêndios demora anos a produzir resultados. Até lá é preciso ter respostas ao nível do combate. E em 2005 Portugal vivia o terceiro de uma série de anos terríveis em termos de fogos florestais que o agosto quente de 2016 está a fazer recordar.

Confrontado com as componentes da proposta do ISA que ficaram de fora, o ex-ministro recorda que houve várias contribuições que serviram de referência para a elaboração do plano e estratégia de defesa da floresta e acrescenta que foram considerados os contributos que foram considerados exequíveis. E uma das condicionantes que aponta à execução da proposta técnica, que previa grandes intervenções públicas no terreno, designadamente no domínio da prevenção, é a circunstância de grande maioria da floresta ser privada.

Sublinhando também os bons resultados alcançados após implementação dos novos instrumentos criados depois de 2005, ainda que reconheça a ajuda das condições climatéricas, Jaime Silva realça que “com temperaturas superiores a 30 graus, baixa humidade, ventos fortes, zonas montanhosas de difícil acesso, floresta — só 7% é pública — de espécies favorecendo a propagação do fogo (pinheiro bravo e eucaliptos) não ordenada nem gerida, face às ignições criminosas não há prevenção nem combate eficazes.”

Defende também que “é preciso não ter medo de anunciar que é proibido ter atividades na floresta ou lançar foguetes quando a temperatura está demasiado alta e/ou o vento demasiado forte”.

A estrutura da propriedade florestal é aliás um fator português, quase inédito a nível mundial, que é apontado por quase todos os especialistas consultados pelo Observador como uma das grandes limitações a uma politica de defesa da floresta eficaz. Para Jaime Silva, um dos caminhos para lá chegar é “motivar os proprietários a associarem-se nas ZIF-Zonas de Intervenção Floresta, grandes condomínios privados, com mais de 1.000 hectares, de gestão florestal conjunta com incentivos públicos para uma intervenção na floresta que vá de encontro aos princípios de ordenamento florestal do território.” Este objetivo faz aliás parte das medidas já anunciadas nos últimos dias.

Mais consensual parece ser a aposta nos sapadores florestais, que saiu reforçada do plano aprovado em 2006. Os sapadores são trabalhadores especializados com perfil e formação específica adequados ao exercício das funções de gestão florestal e defesa da floresta. Estão organizados em equipas de pelo menos cinco elementos que são pagos pelo Estado e por organizações de produtores florestais e entidades locais. Segundo dados de 2012, existiam cerca de 280 destas equipas, mas o número tem vindo a cair, bem como o financiamento que lhes está destinado

Já a transferência para a GNR de cerca de 700 guardas ou mestres florestais da Direção-Geral das Florestas, recursos que estavam no terreno e tinham qualificações para atuar na defesa e combate, não terá tido os resultados esperados, pelo contrário, pelo que é um dos pontos mais contestados pelos que criticam a prioridade dada à Administração Interna em detrimento dos serviços ligados à agricultura e florestas.

Capacidade de combate melhorou, mas pode ser vítima do sucesso

Mesmos os mais críticos da abordagem seguida nos últimos anos reconhecem que a capacidade de intervenção e combate aos incêndios florestais melhorou de forma significativa desde 2005 e que coincide com a criação da Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC), uma iniciativa de António Costa, enquanto ministro.

Hoje há um combate mais organizado com uma lógica de comando único que não existia antes, sublinha o professor do ISA, José Cardoso Pereira, e que produziu melhores resultados no combate. A evolução positiva de alguns indicadores, como a redução da área ardida para a uma média anual de 101.337 hectares, praticamente em cima da meta do plano nacional, será o elemento mais visível. Mas o coordenador da proposta do ISA alerta para outros indicadores que não correram tão bem.

Por exemplo, a percentagem de reacendimentos é da ordem dos 13%, pelo que continua a ser excessivamente elevada e reflete a falta de capacidade para fazer o rescaldo, dada a necessidade de ir a correr combater outros incêndios. E quando se juntam fatores como altas temperaturas, humidade reduzida e o vento do leste (quente e seco), como o que afetou o norte litoral na semana passada, não há capacidade de resposta que chegue.

Por outro lado, adverte Cardoso Pereira, mesmo quando o dispositivo de combate é eficaz ao nível dos resultados, como aconteceu em anos anteriores, corre-se “o risco do sistema ser vítima do seu próprio sucesso. Por um lado, há uma acumulação de combustível que tornará o próximo fogo mais intenso e difícil de combater. Por outro lado, haverá a tendência para reduzir a mobilização de meios e o financiamento para a luta contra os incêndios.

E, para uma reposta eficaz, é fundamental pôr em ação uma política coerente e consequente, os meios humanos e financeiros têm de estar assegurados a um nível constante. Não podem flutuar em função dos anos bons e maus. “Se não andamos sempre correr atrás dos fogos”, conclui um dos especialistas que falou com o Observador.