“Visão injusta”, posição “extremamente dura” para com a TAP e frustração face à solução encontrada para ajudar a companhia aérea foram desabafos deixados no Parlamento pelo presidente da comissão executiva da empresa. Antonoaldo Neves apontou o dedo ao que considerou ser um duplo critério por parte dos serviços da DG Comp (direção europeia da concorrência) no tratamento dado à transportadora portuguesa, deixando no ar a ideia de que o Governo português poderia ter feito mais para negociar outro quadro, mas também um apelo: será preciso “brigar” com Bruxelas na discussão do plano de reestruturação e de negócios.

A solução “imposta” pela Comissão Europeia, que obriga a TAP a reembolsar a ajuda em seis meses — condição que todos concordam será impossível de cumprir — ou a apresentar um plano de reestruturação, deu origem a mais uma troca de palavras (e versões) nos últimos dias. Entre a gestão executiva (nomeada pelos acionistas privados) da TAP e o presidente do conselho de administração, por um lado, e o ministro das Infraestruturas e o Governo e a Comissão Europeia, por outro lado.

Mas, afinal, que soluções possíveis existiam para ajudar a TAP? Teria sido viável obter um regime menos penalizador? O Governo tentou negociar uma alternativa mais favorável? E que ajudas estão a ser autorizadas a outras empresas de aviação na Europa?

Portugal tinha três opções. A mais vantajosa não passou em Bruxelas. Uma outra foi afastada por Portugal, que a considerou insuficiente face às necessidades da TAP, confirmou ao Observador fonte oficial do Ministério das Finanças. Restava a terceira: a TAP acabou por se ver enquadrada no regime mais exigente do ponto de vista das contrapartidas.

Com base num documento enviado pela Comissão Europeia onde estão elencadas todas as autorizações para ajudas de Estado para responder aos impactos do Covid-19, rapidamente se conclui que o regime aplicado à TAP é, até agora, caso único. Ou seja, em cerca de 170 ajudas autorizadas — a empresas de todos os setores, esquemas de financiamento setoriais, programas de garantias transversais e ajudas a regiões — em apenas num caso, o da TAP, foi aplicado o regime de Apoio a Resgate e Reestruturação (Rescue and reestructuring aid).

Resgate e reestruturação

O regime Apoio a Resgate e Reestruturação (Rescue and reestructuring aid) foi desenvolvido ao abrigo do artigo 107 (3c) do Tratado da União Europeia e permite aos Estados-membros conceder apoio urgente e temporário (através de empréstimos ou garantias a empréstimos obtidos no setor privado) a empresas que enfrentam necessidades agudas de liquidez ou mesmo o risco de insolvência devido ao surto de Covid-19. Dadas as circunstâncias consideradas sem precedentes, estas regras podem ser aplicadas “com flexibilidade”. Ainda assim, as beneficiárias têm de cumprir condições relevantes, em particular no que toca à remuneração da ajuda (os juros), e também no prazo rápido de reembolso.

No caso da TAP, e estando afastado o cenário de reembolso, está em causa um plano de reestruturação e um plano de negócios – que terá de ser negociado em Bruxelas – que demonstre a viabilidade económica da empresa a longo prazo (10 anos), bem como a capacidade de se autofinanciar em condições de mercado.

Depois de declarações do ministro das Infraestruturas a indicar que esta modalidade tinha sido imposta, a Comissão Europeia clarificou que foi Portugal que escolheu o quadro jurídico a seguir para ajudar a TAP. Formalmente, foi o que aconteceu. Mas teria o Governo (e o grupo de trabalho que desenvolveu a negociação) conseguido outras alternativas?

Hipótese 1: quadro temporário de ajuda

O quadro temporário de ajuda é um regime excecional que foi criado para responder às situações de emergência económica e financeira de empresas e setores, permitindo ajudas de Estado diretas e volumosas que, no quadro normal de regulação europeia da concorrência, dificilmente seriam possíveis. A aviação é um dos setores onde as regras europeias são mais apertadas, mas este regime introduziu uma maior flexibilidade no apoio, para garantir a liquidez e preservar a continuidade da atividade económica durante e após a pandemia.

O quadro permite apoios nacionais a empresas ou setores que sofram perturbações económicas graves atribuíveis ao surto e prevê um conjunto alargado de instrumentos que vão desde garantias de Estado, crédito, medidas de proteção ao emprego (como o layoff), isenções fiscais, moratórias de crédito, ou até medidas de recapitalização pelo Estado ou de subscrição de dívidas, consideradas um recurso excecional.

Foi ao abrigo deste quadro que foram autorizadas s ajudas às companhias aéreas Finnair, Air France/KLM e Lufthansa. Mas este regime tem uma condição incontornável. Para serem elegíveis, as empresas não podiam estar em situação de dificuldades financeiras antes da pandemia, e isso teria de ser comprovado pelo balanço e contas de 2019 e também pelo histórico financeiro da companhia.

Portugal terá tentado esta via, mas a Comissão Europeia considerou que a TAP já estava em dificuldades financeiras antes da Covid, com base nos últimos dois anos de prejuízos e também num track-record de 18 anos em que o grupo TAP (e não apenas a empresa de transporte aéreo) apresentou resultados positivos em apenas dois anos.

O balanço, no qual é visível a erosão dos indicadores contabilísticos, com capitais próprios negativos, também contribuiu para esta avaliação de Bruxelas. Não foram colhidos os argumentos invocados pela gestão executiva de que a empresa estava a recuperar na segunda metade de 2019, com resultados operacionais positivos, e uma redução do grau de alavancagem, com o rácio da dívida versus cash-flow a melhorar. O presidente do conselho de administração, Miguel Frasquilho, afirmou mesmo que se não fosse a Covid-19 a TAP não precisaria de aumento de capital este ano. Mas esta tese não passou, fosse por má vontade de Bruxelas ou fosse por insuficiência nos esforços feitos pelo país.

Hipótese 2: compensação por danos causados pela Covid-19

Este instrumento, criado ao abrigo do artigo 107 (2) (b), permite aos Estados-membros compensar setores e companhias específicas pelos danos causados de forma direta por ocorrências excecionais, categoria em que entra a pandemia. Ao contrário do regime anterior, este instrumento pode ser usado por empresas que já se encontravam em dificuldades financeiras antes da pandemia. Foi o que aconteceu com a Condor, a empresa de voos charter do grupo Thomas Cook.

Esta via foi igualmente a seguida pela companhia aérea SAS, que recebeu ajudas de dois Estados, a Dinamarca e a Suécia, no valor global de 274 milhões de euros.

Os dois exemplos foram apresentados no Parlamento por Antonoaldo Neves para defender que a TAP poderia ter recorrido a este mecanismo para compensar impactos financeiros da pandemia. No caso da Condor, foi autorizado um empréstimo público com garantia do Estado no valor de 550 milhões de euros. A única condição a cumprir para recorrer a esta ajuda é a existência demonstrada de danos financeiros e uma relação causa-efeito entre esses prejuízos e a pandemia. Caso se venha a verificar que as ajudas atribuídas superam os prejuízos atribuíveis diretamente à Covid-19 – ou seja, que estes prejuízos por causa da pandemia foram inferiores ao valor recebido – entra em ação um mecanismo de clawback, que obriga os países a devolver o excedente. E Bruxelas terá uma palavra decisiva não só na definição do critério para fazer essa demonstração como no resultado final.

Mas Portugal optou por não seguir esta via. E porquê? Fonte oficial do Ministério das Finanças adiantou ao Observador que o Estado português, analisou e discutiu, junto da Comissão Europeia, todas as opções, para identificar a medida mais favorável que fosse adequada ao caso em análise. “A medida de auxílio ao abrigo do mecanismo para compensação de danos sofridos por causa do Covid-19 não era uma opção, quer por questões de enquadramento, quer por questões de abrangência do apoio face às necessidades da empresa“. Por outras palavras, a dimensão da ajuda de emergência de que a TAP precisava (a companhia até pediu mais do que os 1.200 milhões de euros autorizados) não era suscetível de ser justificada e demonstrada com perdas e impacto exclusivamente atribuídos à pandemia. E a ajuda possível neste quadro seria inferior às necessidades de tesouraria da empresa.

Pelo menos foi essa a leitura do Governo e dos membros negociadores e que é consistente com declarações feitas no Parlamento pelo ministro das Infraestruturas, Pedro Nuno Santos, ainda antes de começarem as negociações com a Comissão Europeia. A TAP já estava com dificuldades antes de a pandemia rebentar e os culpados dessa situação, disse o ministro, foram os privados que geriram a empresa, empurrando-a para um crescimento não sustentado que aumentou a dívida e não teve o prometido retorno em resultados positivos.

O Ministério das Finanças justifica a opção tomada da seguinte forma. “O enquadramento em determinadas medidas dependem da situação específica, nomeadamente tendo em atenção as contas de 31/12/2019, e recorda-se – o comunicado da Comissão apresenta-o com clareza – foi nesse contexto que a TAP foi considerada como cumprindo requisitos de empresa em dificuldades”.

Já a Comissão Europeia “não comenta comentários” e reafirma que cabe ao Estado-membro notificar as medidas de ajuda dentro de um quadro legal específico. E Portugal pediu autorização para emprestar 1.200 milhões de euros à TAP dentro da regime de resgate e reestruturação.

A companhia alemã em dificuldades que foi ajudada duas vezes

A companhia charter alemã Condor foi ajudada pelo mecanismo de compensação de danos. A Alemanha notificou a Comissão Europeia da intenção de compensar parcialmente os prejuízos sofridos devido a cancelamentos ou remarcações de voos, impostos pelas restrições às viagens decididas em vários destinos. O apoio será dado através de um empréstimo de 550 milhões de euros garantido pelo Estado e avançado pelo banco de desenvolvimento público, KfW.

Os danos exatos atribuíveis à pandemia serão quantificados nas contas da companhia em 2020 e, tal como na SAS, o método usado para os calcular terá de ser aprovado em Bruxelas. Se a conta resultar numa ajuda excessiva, haverá devolução (via mecanismo de clawback).

Mas, no caso da Condor, os problemas financeiros vinham de trás e resultaram da entrada em liquidação da casa-mãe, o operador turístico Thomas Cook, em 2019. A companhia charter, que servia mais de 120 destinos em todo o mundo, enfrentou falhas de liquidez e teve de reconhecer perdas significativas na sequência de responsabilidades exigidas a outras empresas do grupo que não tinha condições de cumprir. A Condor recebeu um empréstimo de resgate de 380 milhões de euros em outubro do ano passado, com a bênção de Bruxelas, mas a pandemia provocou uma elevada redução dos serviços e elevados prejuízos.

A Comissão Europeia assinala que o mecanismo da compensação por danos é aplicável a empresas em dificuldade, como a Condor e a TAP, na visão de Bruxelas. O empréstimo agora autorizado à charter alemã é metade do valor da ajuda permitida à TAP, mas, considerando que a Condor já tinha sido auxiliada no ano passado, o montante total do apoio de Estado permitido à transportadora é de 930 milhões de euros. Inferior, mas não muito, aos 1.200 milhões de euros autorizados a Portugal.

Que ajudas estão a receber as outras empresas

SAS. A companhia, que atua na Escandinávia, foi autorizada a receber ajuda de dois Estados-membros, a Suécia e a Dinamarca (a Noruega também é acionista), no valor de 137 milhões de euros cada um. Um total de 274 milhões de euros. Esta ajuda (decisões a 15 e 24 de abril) é dada sob a forma de garantia de Estado a uma linha de crédito que tem como objetivo compensar parcialmente a empresa pelos danos causados pelo surto do novo coronavírus. Ora, este instrumento de compensação por danos está disponível para todas as empresas e setores e foi muito usado por operadores do setor dos transportes e turísticos.

O montante exato dos danos sofridos em consequência da pandemia ainda será quantificado com base nas contas operacionais da SAS em 2020, através de um método que terá de ser validado pela Comissão Europeia e, se a ajuda pública ultrapassar o prejuízo efetivamente sofrido pela empresa, entra em ação um mecanismo de clawback que irá obrigar a devolver o excedente. Esta ajuda foi dada ao abrigo do artigo 107 (2) (b). Os maiores acionistas da SAS são os Estados dinamarquês e o sueco.

Finnair. O primeiro passo da ajuda à transportadora finlandesa foi aprovado a 18 de maio de 2020 e previa uma garantia de Estado a um empréstimo de 600 milhões de euros para “mitigar o impacto económico do surto de coronavírus na empresa”. Em junho, a Comissão Europeia aprovou o plano para a recapitalização da Finnair no valor de 286 milhões de euros que envolve a subscrição de novas ações da empresa pelo Estado, ao abrigo do quadro temporário.

A Comissão destaca o papel fundamental da empresa de bandeira para a economia do país e para o emprego, assinalando a localização geográfica (periférica, como Portugal) e a importância da Finnair para as ligações internacionais. A Finlândia já era o maior acionista da empresa, com 55,8%, e é nessa qualidade que vai participar num aumento de capital que ascende a 500 milhões de euros e no qual participam também os investidores privados, o que é sinalizado como positivo.

O Estado não irá reforçar a sua posição e receberá uma remuneração, aspetos valorizados por Bruxelas. Por outro lado, a Comissão considera que a empresa não tem uma posição dominante nos seus mercados e concluiu que a ajuda visa contribuir para responder ao impacto económico do vírus sendo a “necessária, apropriada e proporcional para remediar uma perturbação séria na economia de um Estado membro”.

A Finnair teve resultados operacionais positivos no ano passado, apesar de terem sido negativos em 2018. As receitas foram de três mil milhões de euros. O número de colaboradores era de 6.788 e contava com 59 aviões.

Lufthansa. O plano para a compnhia alemã envolve nove mil milhões de euros, mas só seis mil milhões para a recapitalização tiveram a luz da Comissão Europeia dentro quadro temporário de apoio às empresas. O pacote envolve 300 milhões em novas ações a subscrever pelo Estado alemão, que ficará com 20% do capital. Está prevista a emissão de dívida não convertível em capital, sem direito de voto, de 4,7 mil milhões de euros por parte do Estado. E mais mil milhões de euros de dívida convertível, mas também sem voto. A recapitalização será financiada pelo Fundo de Estabilização Económica, criado pelo Governo alemão para dar apoio financeiro às empresas afetadas pelo surto de coronavírus.

O pacote financeiro foi aprovado com um vasto conjunto de condições, entre as quais um plano de negócios até 2026 que prevê o reembolso dos empréstimo e a saída do Estado do capital. A Lufthansa fica ainda proibida de fazer aquisições de mais de 10% do capital em outras companhias enquanto não devolver pelo menos 75% dos apoios (a empresa alemã é apontada como tendo estado a negociar a compra de parte do capital da TAP antes da pandemia). E a exigência mais difícil de negociar: a cedência a terceiros de 24 slots diários nos aeroportos de Frankfurt e Munique, onde têm os seus hubs, em nome de uma maior concorrência.

Bruxelas considerou o grande impacto da Lufthansa para a economia alemã e o efeito das restrições legais nas suas operações. O grupo da transportadora alemã teve resultados operacionais de dois mil milhões de euros em 2019. O capital da Lufthansa era totalmente privado e o maior acionista é um empresário alemão, Heinz Hermann Thiele.

Air France. No início de Maio, a Comissão aprovou uma ajuda de sete mil milhões de euros da França, através de garantias de estado a financiamentos e um empréstimo subordinado do Estado, para assegurar liquidez de urgência à transportadora.

O empréstimo garantido vai até quatro mil milhões de euros e a garantia pública terá a duração máxima de seis anos. A garantia tem um custo que é crescente para incentivar o reembolso e só cobrirá até 90% do financiamento. Bruxelas considerou ainda que a Air France não estava em dificuldades económicas e financeiras antes da pandemia, mas que agora enfrentava o risco de insolvência, tendo já explorado outras alternativas no mercado antes de recorrer a esta solução. O objetivo é manter a empresa à tona até à recuperação. A ajuda está inserida no quadro temporário.

A Air France faz parte do grupo Air France/KLM (companhia holandesa também deverá ser ajudada pela Holanda). Cada um dos dois países controla 14%, mas antes da operação de ajuda, a maioria do capital estava em mãos privadas, incluindo outras companhias aéreas.