Os incêndios florestais, combatidos com “falhas de coordenação” que provocam atrasos na contenção das chamas e novos recordes de área queimada, fazem parte da rotina de verão dos portugueses. São erros denunciados num novo relatório produzido pela OCDE, referente a 2025 e 2024. Ao longo dos últimos três anos, a organização focou-se nas medidas tomadas por Portugal após a série devastadora de incêndios que abalou o país em 2017, para avaliar as políticas implementadas e de que forma o efeito dos incêndios foi mitigado nos anos seguintes. Em entrevista ao Observador, Catherine Gamper, a responsável pela elaboração do documento, admite que o trabalho realizado imediatamente após 2017 serviu de inspiração para muitos outros países no mundo, mas que “é preciso fazer mais”.

Esta semana, a especialista francesa esteve em Lisboa para apresentar as conclusões preliminares do relatório aos deputados portugueses e ao Governo. O estudo, financiado pela União Europeia e intitulado “Rumo a uma gestão integrada dos incêndios rurais em Portugal”, identifica problemas na coordenação entre entidades, bem como insuficiências na redação de modelos de perigo, que não têm em consideração o parecer do poder municipal nem previsões do efeito das alterações climáticas. A OCDE apela diretamente ao Governo que estimule esta comunicação intersetorial.

Já a criação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e a Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF) “é uma excelente ideia”, admite a especialista, que refere já estar a ser equacionada a sua replicação em múltiplos países. Contudo, refere que os incêndios dos últimos dois anos “poderiam ser ainda mais contidos se as ações no âmbito do SGIFR fossem aceleradas”. É também neste sentido que Catherine Gamper confessa ter receio que o atual Governo perca foco nesta área e alerta que para 2026 não ser igual a 2025 e 2024, será preciso uma ação governamental mais célere.

“A observação mais importante que fazemos é que é preciso haver uma maior inclusão [do poder municipal]”

Antes de passarmos pelas principais conclusões que conseguiram retirar, como é que organizaram os dados no relatório? Começaram por procurar alguma métrica em específico?

O objetivo deste projeto foi perceber se, de facto, as reformas que Portugal implementou depois de 2017 foram eficazes na redução de risco de incêndios florestais e se os recursos públicos que estão a ser alocados para este efeito estão, efetivamente, a ser bem gastos.

Em termos de dados, procurámos toda a informação sobre incêndios florestais no passado. Queríamos perceber o que aconteceu antes de 2017, os detalhes dos fogos após 2017, todas as condições meteorológicas, as condições da Floresta portuguesa — e toda esta informação é pública. Também olhámos para dados que nos ajudassem a perceber os fatores de risco de incêndio em Portugal, o que tem uma influência enorme sobre a população rural.

E depois falámos com todas as autoridades nacionais, bem como regionais, para reunir informação através de questionários enviados para toda a gente, tal como entrevistas com as diferentes agências em conjunto a nível municipal, e através de entrevistas específicas com grupos-alvo.

Além disso, procurámos identificar onde é que havia espaço para melhorias em Portugal, comparando com as práticas de outros países.

Portugal é o país de Europa mais afetado por incêndios florestais todos os anos. Conseguiram ter uma resposta concreta para desmistificar este fenómeno? Está apenas relacionado com condições meteorológicas, com inação política ou um misto?

Portugal é mais exposto [a este risco] e a área queimada está entre as maiores da Europa. Mas não é o único país, e outros países que partilham climas e condições meteorológicas são igualmente afetados, como vemos em Espanha e, cada vez mais, em Itália e na Grécia. Acho que o clima tem um grande papel nisto e as condições florestais também.

Agora, há uma série de fatores que talvez aumentem o risco em Portugal. É definido tanto pela exposição natural — tipo de floresta, tamanho da área florestal — como pelas condições meteorológicas propícias a incêndios, em termos de secura da floresta, etc. Mas este risco, na verdade, quer dizer apenas até que ponto esse perigo afeta uma determinada área. Também é importante mencionar a vulnerabilidade. Um município cercado por florestas não significa que este seja realmente vulnerável, porque é possível que todas as suas estruturas construídas (casas, estradas e assim) possam ser reforçadas. E se limpam o terreno ao seu redor, acaba por não estar tão vulnerável, porque fez tudo o que podia para se proteger. E o que acontece em Portugal é isto: estão algo expostos porque têm uma larga área florestal. Mas há outros fatores que aumentaram o risco nestes últimos anos.

Pode dar exemplos?

O primeiro é o desenvolvimento económico, que tem vindo a afastar-se progressivamente das áreas rurais, passando cada vez mais para a produção industrial, longe dessas áreas florestais. Em primeiro lugar, há uma menor atividade económica, e existem menos pessoas a viver nestas zonas, o que se traduz num maior desleixo no cuidado destes terrenos.

E como sabe, a grande maioria dos terrenos em Portugal são propriedade privada, algo acima da média de outros países. E, para complicar um pouco as coisas, muitas destas parcelas de terra são muito pequenas e acabam por não ter um proprietário conhecido. Mesmo se quisessem desenhar uma regra para cuidar destas terras, não saberia a quem exigir a sua implementação, porque não se sabe quem é o dono daquele terreno.

Assim no verão, quando Portugal sofre ondas de calor significativas, acabam por ter grandes quantidades de madeira morta e muita vegetação altamente inflamável que, se não for limpa e tratada, à mínima ignição pode levar a um incêndio muito forte. Os pequenos incêndios são bem detetados em Portugal e controlados muito rapidamente, mas o risco de grandes incêndios é enorme porque a superfície florestal é grande e a mais pequena ignição pode provocar um incêndio igualmente grande.

Estas condições não são uma novidade, são coisas que se repetem todos os anos e que todos conhecem. Como é que estes incêndios, ano após ano, continuam a acontecer e a incidir precisamente nas mesmas regiões? Não há forma de olhar diretamente para as causas e combatê-las no ano seguinte?

Temos observado que tem havido, desde 2017, um reconhecimento que é preciso fazer mais, porque querem evitar outra catástrofe tal como aconteceu naquele ano. Houve várias reformas a ser implementadas que achamos que são boas reformas. Uma, obviamente, a nível institucional e político — aquilo que pode ser legislado e tudo mais. E um maior reconhecimento de que é preciso combater os incêndios em duas frentes.

Primeiro, é preciso proteger o ambiente construído, onde as pessoas vivem, onde as pessoas são economicamente ativas, para salvar vidas e proteger esta atividade económica. É aqui que Portugal, nos últimos três anos, tem feito o maior progresso, porque foi introduzida legislação mais rigorosa para criar zonas tampão em torno das áreas construídas. Também existe legislação para encorajar queimadas controladas, para diminuir a vegetação nestes territórios.

E agora, também mudaram as responsabilidades. Em vez de terem os bombeiros a intervir apenas durante um episódio de crise, o serviço florestal apenas para fazer manutenção da Floresta e depois a GNR para ajudar na preparação de emergência, reconheceram que todas estas unidades devem trabalhar de forma mais próxima — primeiro a perceber o risco, depois na redução do perigo a tempo, antes de se materializar, e depois no combate propriamente dito. Aqueles que combatem os fogos nas florestas também têm um papel importante para reduzir o risco de incêndios de forma preventiva. E, naturalmente, aqueles que combatem as chamas à volta de infraestruturas só podem fazer o seu trabalho se o risco for reduzido na própria floresta. É preciso fazer mais para que estas diferentes entidades se unam, que falem umas com as outras e percebam que não se trata de uma competição pelos recursos.

Em Portugal, há bastante dinheiro disponível para estes esforços, porque são reconhecidos como uma prioridade política. Por isso, a questão que deve ser colocada e que todos devem estar interessados em ver respondida é que, se gastarem um euro a mais para reduzir o risco de incêndio, onde é que se obtém a maior redução em termos de extensão do fogo e de dano que pode vir a fazer às casas e à infraestrutura envolvente. E ainda não estamos bem nesse patamar.

Tiveram a oportunidade de conversar com os funcionários das várias entidades que participam no combate de incêndios. Veem-se como estando a competir pelos fundos alocados a este setor ou querem efetivamente trabalhar em conjunto? O que é que retira deste diálogo?

Acho que a principal coisa a retirar, e isto é algo que ouvimos quando discutimos todos os aspetos de desenho do Plano de Ação Nacional para o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais — a legislação e o regulamento no que toca à redução dos fogos e a execução de tarefas a nível municipal —, é o facto de o sistema que foi concebido depois de 2017 ser muito “top down” [de cima para baixo hierarquicamente].

Por exemplo, quando olhamos para os mapas de avaliação de risco de incêndio, que têm vindo a melhorar imenso a uma escala municipal, acaba por não ser muito bem aceite a nível local, porque acreditam que os especialistas que os desenharam não tiveram em consideração a realidade local. Portanto, é importante envolvê-los desde o início [na discussão] para garantir que concordam com as medidas propostas. É preciso haver uma maior inclusão [do poder municipal]. O sistema pode ser melhorado ao incluir toda a gente na sua génese e na sua execução inicial.

Outra coisa que nós reparamos múltiplas vezes é que, apesar deste novo sistema ter clarificado os papéis e as responsabilidades de cada um, garantindo que o foco agora é apenas uma abordagem integrada que ajude a reduzir os incêndios antes que eles aconteçam, agora temos também alguma sobreposição de funções.

E tem exemplos desta sobreposição?

Os serviços de combate a incêndios florestais do ICNF são agora responsáveis não só por gerir antecipadamente as áreas florestais e prevenir incêndios florestais em termos de gestão de combustível, criação de barreiras e tudo mais, mas também por estarem intimamente envolvidos, em caso de incêndio, para compreender onde os incêndios podem ser combatidos na floresta e nas áreas florestais, a fim de reduzir a sua propagação. E acho que isto cria desafios num verdadeiro cenário de emergência, porque há muita comunicação envolvida e a cadeia de comando precisa de ser clara. E embora esta hierarquia seja clara aos olhos da lei, acho que na execução isso pode ser melhorado para que todos puxem na mesma direção.

Todos os anos existe a discussão sobre falta de meios nas linhas de combate, os bombeiros a queixarem-se da falta de apoios… Precisamos de mais pessoas nas frentes ou simplesmente de organizar melhor os nossos recursos?

Os bombeiros precisam de uma certa capacidade e há um grande número de voluntários que também acaba por enfrentar estes problemas. Por isso, há problemas a ser discutidos para manter esta capacidade. Mas daquilo que observamos — e isto não é único em Portugal — é que quando países enfrentam fogos extremos, como os de 2017, há limites para o que se pode fazer no combate. Porquê? Porque a vegetação está tão seca e as chamas tão quentes que a água já não consegue apagar o fogo.

E é por isto que os eventos extremos são tão desafiantes. Continua a ser importante combatê-los da forma tradicional, através de defesas aéreas e corpos de bombeiros, mas não conseguimos conter os fogos só desta forma, e é por isso que é importante, antes de cada época de incêndios, ter a certeza que o risco é o mínimo possível, para que assim o fogo seja controlável.

Novamente, isto não acontece só em Portugal. Se olharmos para os grandes incêndios em Evros, na Grécia, há uns anos, bem como os fogos na Califórnia, não acho que seja apenas uma questão de meios dos corpos de combate terrestres e aéreos. É um risco em ascensão e que precisa de ser gerido e complementado por uma gestão preventiva.

“Agora, outros países olham para a AGIF, como foi criada e o que faz, e veem se pode ser replicada […] é uma excelente ideia”

Existe um gráfico no relatório que retrata a mudança da proporção de grandes incêndios ao longo dos anos. Vemos um pico em 2017 e, em 2018, a coluna atinge um mínimo. Depois, os valores vão aumentando gradualmente, até um novo pico e, no ano seguinte, voltamos a um mínimo. Esta tendência mostra que o maior foco no combate e prevenção vem logo a seguir a um evento catastrófico, mas que depois se perde este ímpeto até voltar a acontecer? Como interpretam estes valores?

Não tenho a certeza que seja por causa das respostas imediatamente a um grande incêndio que se vê esta redução no gráfico. Nesta área de trabalho, vemos uma maior urgência na implementação de medidas logo a seguir a um grande incêndio. Assim que isso deixa de ser uma prioridade política, é difícil manter o foco. Mas acho que a variação no gráfico tem mais a ver com as condições que nós chamamos de índice meteorológico de incêndios.

Temos anos em que têm um inverno e uma primavera cheios de chuva, o que naturalmente reduz o risco de incêndio durante o verão. Acho que isto, neste caso, representa esta variação meteorológica, que é natural. O que nós verificamos, no entanto, é que estes picos — daquilo que também temos vindo a observar noutros países — vão acontecer de forma mais frequente e com uma maior intensidade. E isto acontece, porque se enfrentarem um período de seca hoje, é muito mais provável que este período seja mais longo do que os das décadas anteriores. E a probabilidade de que as condições meteorológicas propícias a incêndios — as temperaturas, as tempestades e os ventos — favoreçam a ocorrência destes incêndios intensos está a aumentar.

Houve uma coisa que mencionaram também no relatório sobre os problemas dos mapas de avaliação de risco de incêndio. Referem que têm vindo a melhorar ao longo dos últimos anos, mas que as edições mais recentes continuam a não incluir as previsões tendo em conta as alterações climáticas. Porque é que é tomada essa decisão?

Estes mapas de perigo têm duas deficiências atualmente. Não é um desafio único em Portugal, é algo muito presente em países da OCDE. Não faltam só estas projeções, já vamos a isso, mas também falta alguma compreensão do risco. Neste momento, até temos um mapeamento do perigo bastante razoável, o que nos permite saber onde os fogos podem acontecer, o mais provável e se será de uma forma mais ou menos exposta. É isso que o mapa mostra agora. Mas o que não mostra é onde está o risco em termos de perdas ambientais, sociais e económicas. Para isso, precisamos de associar outros critérios ao mapa. E isso exige dados sobre todas essas coisas, o que é caro e demorado. Por isso, uma medida destas leva tempo até ser compilada.

Daquilo que percebi, isto é um tema que é reconhecido em Portugal, e que o Ministério do Ambiente já começou a fazer avaliações mais detalhadas do risco climático. Precisamos de ter a certeza que isto é feito também para os incêndios.

A segunda coisa que vemos é que estes mapas são baseados em modelos de antigas experiências com incêndios. É por isso que se torna tão difícil prever o futuro, porque estes modelos baseiam-se em observações do passado. Com cada aumento gradual da temperatura e cada mudança gradual na precipitação ao longo do ano, o risco de incêndios florestais muda em conformidade. E temos uma compreensão realmente boa, um bom domínio disso agora, o que não tínhamos há 10 anos. Neste momento, fazemos o que podemos em cada ano, sem sequer olhar para o que poderá ser o desafio daqui a uma década.

A certa altura, no documento, mencionam que “mudanças de responsabilidades institucionais recentes resultaram em estratégias sobrepostas para a gestão dos incêndios”, dando o exemplo da mudança de gestão da AGIF, o plano de intervenção florestal para 2050 e o novo Governo que assumiu funções em 2024. Encontraram alguma relação entre estas opções políticas e os dois grandes incêndios que se viveram em Portugal nestes últimos dois anos?

A introdução de uma agência que coordena o risco de incêndio numa base intersetorial para garantir que todos, todos os atores que podem influenciar o risco de incêndio, saibam o que podem fazer para reduzir os riscos é uma excelente ideia. Outros países olham para a AGIF, como foi criada e o que faz, e veem se pode ser replicada.  Porque é uma boa ideia pensar que precisamos de garantir que, por exemplo, uma empresa de energia elétrica responsável pela rede esteja ciente do risco que esta representa para incêndios florestais e saiba o que pode fazer para reduzi-lo.

Inicialmente, colocar a agência sob a tutela do gabinete do primeiro-ministro, para esta não ficar vinculada a nenhum dos órgãos setoriais responsáveis é, por definição, também uma boa ideia, porque assim a AGIF pode agir de forma um pouco mais autónoma e transversal. Agora, com eleições legislativas e um novo Executivo vêm sempre novas formas de governar — e é algo que vemos em diferentes áreas políticas, não é algo exclusivo de Portugal ou sobre o tema em concreto.

Nesse sentido, não temos nada a dizer sobre a atual administração da AGIF. Contudo, com este novo Governo, o Ministério da Agricultura introduziu um novo plano — o Pacto para as Florestas — e o que vemos é que muitas das medidas já estão incluídas no Plano Nacional de Ação que o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais, coordenado pela AGIF, já está a propor.

Por isso, a questão que fica é a seguinte: são medidas redundantes? Será que estas medidas estão a passar despercebidas? Será que isso vai criar ainda mais concorrência pelos recursos, uma vez que diferentes entidades serão encarregadas de executar as mesmas tarefas? Não sabemos.

“O Governo tem de ser mais rápido a implementar medidas se quisermos evitar uma réplica dos incêndios de 2024/25”

E apresentaram estas conclusões ao Governo esta semana, quais é que foram as reações? Pareceram recetivos a estas sugestões?

Acho que as nossas conclusões não são assim nada de novo para aqueles que estão dentro do sistema. Também vimos que, desde que falámos com cada uma destas entidades — e de forma intermitente — , as coisas continuam a mudar. Assim, mesmo nestas reuniões com o Governo, ficámos a saber que, por exemplo, o Ministério do Ambiente, através do seu fundo ambiental, está agora empenhado em reservar algum dinheiro para reforçar o trabalho da força de combate a incêndios florestais, com vista a limpar os terrenos e combater incêndios nas áreas florestais.

O Ministério da Agricultura também vai introduzir novas tecnologias para ficarem capazes de controlar a densidade de vegetação e agir de uma forma mais ativa. Tivemos muitas confirmações das recomendações e muito reconhecimento de que isso ajuda.

Não houve assim nenhuma grande divergência ou crítica às recomendações que apresentámos. Todas as agências que consultámos, bem como os deputados, foram convidados a responder-nos por escrito, caso considerassem que algum dos pontos abordados no relatório estivesse errado ou devesse ser alterado, o que teremos todo o prazer em considerar. Com isso em mente, concluiremos o relatório e publicá-lo-emos devidamente.

A OCDE estudou a implementação de diferentes medidas desde 2017. Entretanto, já tivemos cinco governos e continuamos a sofrer o efeito destes fenómenos. Olhando para estes últimos anos — uma vez que imediatamente a seguir a 2017, os esforços foram intensificados —, acredita que estes novos executivos têm vindo a perder tração? 

O apoio por esta ideia de ter as várias agências a trabalhar em conjunto de forma integrada tem vindo a diminuir. E agora temos cada agência, por si, continuamente empenhada e a apresentar as suas próprias iniciativas. Mas fico com a impressão de que a apreciação por esta coordenação tem se tornado cada vez mais difícil. Por isso, existe o risco de Portugal voltar para esta abordagem mais isolada e de perder todo este bom trabalho que se tem vindo a realizar para garantir que toda a gente está a trabalhar com os mesmos objetivos em mente e de forma integrada, onde talvez se possa aproveitar ao máximo os recursos disponíveis. Mas ainda não há um veredicto final.

Dada a nossa realidade e o nosso contexto geográfico, há algum modelo internacional que nós devêssemos tentar seguir? Que políticas praticadas lá fora é que nós devíamos adotar para garantir que 2026 e os anos seguintes não são uma repetição dos últimos verões? 

Não está bem incluído na versão curta do relatório, mas há um documento administrativo que foi entregue às autoridades que inclui vários exemplos de diferentes países como a Austrália, o Canadá, os Estados Unidos, a Grécia, Itália, Espanha e ainda França. Também mencionamos alguns países, de certa forma, do norte da Europa, que apesar de não serem tão impactados por incêndios florestais, têm estratégias de gestão muito eficazes.

E penso que Portugal pode aprender muito sobre como incluir todos os níveis do Governo, de baixo para cima, na conceção de estratégias e planos de ação para a gestão de incêndios florestais, bem como na sua integração na definição de zonas de risco. E passámos muito tempo a discutir como é que podem ser melhor financiados e que papel é que os seguros podem ter. Neste momento, os seguros têm um papel negligenciável na cobertura de perdas e danos. E se houver perdas e danos, são absorvidos pelo Governo. Com a possibilidade deste problema vir a aumentar no futuro, mostrámos exemplos de instrumentos de seguradoras e certos mercados que podem funcionar em Portugal, dependendo do modelo que o Governo gostaria de adotar. Há modelos de parcerias público-privadas, há modelos públicos, que podem ser considerados para reduzir o encargo do Governo.

Por fim, com base em tudo o que analisou — tanto de políticas como condições meteorológicas —, de uma forma muito sucinta, quais são as perspetivas para 2026?

Se as condições meteorológicas forem as mesmas dos últimos dois anos, a dimensão da época de incêndios só poderá ser limitada por medidas preventivas reforçadas. O Governo tem de ser mais rápido a implementar medidas se quisermos evitar uma réplica dos incêndios de 2024/25.