A medida foi anunciada como uma pioneira taxa sobre os robôs: “A Coreia do Sul introduz a primeira ‘taxa robô’ do mundo”, escrevia o The Telegraph em 2017. “Coreia dá o primeiro passo para introduzir uma ‘taxa robô’”, anunciava, no mesmo ano, o The Korea Times, que associava a decisão da administração de Moon Jae-in com a necessidade de financiar programas de apoio ao desemprego — uma consequência vista como natural ao aumento da automatização. A questão era particularmente relevante na Coreia do Sul, considerado o país mais automatizado do mundo. Segundo dados da Federação Internacional de Robótica, em 2021, o país tinha 1.000 robôs por cada 10 mil trabalhadores na indústria, um recorde mundial (a Alemanha, por exemplo, não chegava aos 400).

De tempos a tempos, a hipótese volta ao discurso político, inserida no debate da diversificação das fontes de financiamento que há anos é vista como uma necessidade impreterível. Uma taxa sobre robôs foi admitida como uma possibilidade em cima da mesa pela coordenadora da comissão destacada pelo Governo para estudar a diversificação das fontes de financiamento da Segurança Social, que só deverá apresentar conclusões após as eleições de 10 de março. E, mais recentemente, o novo secretário-geral do PS voltou a trazer ao debate a ideia de aumentar o esforço contributivo das empresas que têm mais máquinas do que trabalhadores e que, por essa via, pagam menos contribuições sociais. Para Pedro Nuno Santos, “não pode ser apenas o fator trabalho a contribuir para a Segurança Social”.

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A questão do financiamento da Segurança Social também foi levantada no discurso público com a proposta do Chega de colocar até 2028 todas as pensões no nível do salário mínimo, o que, segundo o partido de André Ventura, poderia ser financiado com as receitas do combate à corrupção ou uma reorganização mais completa do financiamento das pensões (sem avançar propostas concretas sobre como esse processo poderia ser feito).

O tema deverá continuar a mobilizar grande parte do discurso político nas próximas semanas, com soluções nem sempre novas ou, apesar de inovadoras, sem grande aplicabilidade (por exemplo, poucos estudos têm sido feitos sobre a eficácia da medida da Coreia do Sul).

No arranque do grupo de trabalho dedicado à sustentabilidade da Segurança Social, há mais de um ano, alguns peritos disseram ao Observador que iriam olhar para o que tem sido feito no estrangeiro. Embora esse trabalho de benchmarking tenha avançado, as propostas do grupo não deverão seguir à linha as políticas concretas de um país, dadas as especificidades do regime português. Mas o que é feito lá fora pode, pelo menos, ajudar a perceber os caminhos em curso ou como nem sempre resolveram o problema.

Vários países cortaram nas contribuições sociais. Em contrapartida, subiram o IVA

A Confederação do Comércio e Serviços (CCP) publicou, em 2017, um estudo sobre os desafios da Segurança Social da autoria do economista Armindo Silva (que faz parte da comissão das pensões) onde elencava já algumas reformas feitas lá fora. Uma delas, já introduzida em Portugal, era o IVA Social — ou seja, uma parcela do IVA usada para financiar a Segurança Social.

Em Portugal, o “IVA Social” foi introduzido em 1986 como uma tentativa de diversificar o financiamento do sistema e permitiu a redução da Taxa Social Única (TSU). Até 2007, era alocado ao sistema contributivo, mas atualmente destina-se apenas às despesas com prestações do subsistema de proteção familiar (não contributivo) que inclui, por exemplo, o abono de família. Segundo a mais recente conta da Segurança Social, de 2021, nesse ano o subsistema recebeu mais de 915 milhões de euros através do IVA Social, cerca de 45% de todas as receitas da proteção familiar.

A Alemanha também implementou este mecanismo em 2007, o que determinou um aumento da taxa de IVA de 16% para 19% com o propósito de financiar a Segurança Social. Mas houve uma contrapartida a esta subida: as contribuições sociais a cargo dos empregadores foram reduzidas em 1,8 pontos percentuais (pp), o que, segundo explicava Armindo Silva, foi o resultado de um aumento de 0,5 pp da contribuição relativa às pensões e, ao mesmo tempo, de uma redução de 2,3 pp na contribuição destinada à proteção no desemprego (ao contrário de Portugal, na Alemanha há contribuições sociais por objetivo em vez de uma contribuição geral). Além disso, uma parte da subida do IVA foi usada para cobrir o défice das contas públicas. Da mesma forma, a Hungria aumentou a taxa de IVA, em 2009, neste caso em cinco pontos percentuais e simultaneamente cortou nas contribuições pagas pelos empregadores na mesma proporção.

Segundo o economista, “vários países efetuaram reduções significativas nas taxas contributivas”, como a Estónia (entre 2004 e 2009), a Eslováquia (nos mesmos anos) ou a Suécia (entre 1994 e 1999), acompanhadas por reformas “sistemáticas” nos seus sistemas públicos. Mas também houve, e sobretudo durante e após a crise de 2008/2009, subidas nas taxas ou das bases de incidência “a fim de fazer face ao desequilíbrio financeiro”, nalguns casos com mexidas temporárias. Também houve situações em que foram revistas as taxas contributivas dos funcionários públicos para as igualar aos restantes trabalhadores.

Comissão que estuda sustentabilidade das pensões adia conclusões para depois das eleições

A Dinamarca fez uma reforma do sistema tributário para melhorar a sustentabilidade da Segurança Social e a competitividade das empresas, em 1987, que acabou com as contribuições a cargo do empregador destinadas à proteção nas situações de incapacidade e desemprego e, em compensação, criou impostos sobre o consumo que mais tarde foram incorporados num aumento geral do IVA, de 21% para 25%. De acordo com um estudo publicado em 2019 pela Rede Europeia de Política Social (ESPN, na sigla original), a Dinamarca era, em 2016, o país da UE onde o peso dos impostos no financiamento da proteção social — uma expressão lata que inclui a despesa com cuidados de saúde — era maior (77%) depois de, em 2005, ter introduzido reformas que diminuíram a fiscalidade sobre os salários, “reduzindo o efeito desincentivador que pudesse ter”, e alargaram a base tributável, ao reduzir as deduções fiscais.

Já na Bélgica, mais de 90% do financiamento da Segurança Social que não vem das contribuições sociais vem do IVA, o que significa que 23,5% das receitas com o imposto vão para a Segurança Social, segundo um relatório de 2021 da Comissão Europeia, que alerta: “Financiar as pensões através do IVA tende a ser regressivo também para os pensionistas, porque agregados familiares de baixos rendimentos gastam uma grande percentagem do seu rendimento no consumo para satisfazer necessidades básicas”. Em Portugal, o IVA Social representa um ponto percentual da receita do imposto.

As contribuições sociais, sobretudo sobre os salários, ainda são a forma mais comum de financiar os sistemas de proteção social na União Europeia. O estudo de 2019 da Rede Europeia de Política Social concluía que, em 2016, as contribuições sociais financiaram mais de metade (55%) da despesa com proteção social, enquanto 40% tinham origem em transferências dos governos, geralmente através de impostos. Especificamente no caso dos sistemas de pensões — apenas um dos vértices dos vários sistemas de proteção social — as contribuições alimentavam, em 2018, 65% do financiamento com pensões de velhice na UE, enquanto as transferências dos governos representavam 20%.

Entre 2005 e 2015, houve uma alteração importante na forma como a proteção social, e as pensões em particular, foram financiadas na UE: a tendência de diminuição do peso das contribuição sociais, em cerca de quatro pontos percentuais, foi compensada pela subida das transferências dos orçamentos de Estado, em 2,5 pp. Esta alteração teve menos a ver com a diminuição do peso dos salários sobre o PIB e mais com reformas políticas, concluía a ESPN.

O relatório detetou, por exemplo, “alterações significativas” nas percentagens de contribuições sociais pagas pelos empregadores e trabalhadores, sobretudo por via da redução das taxas contributivas das entidades patronais. No caso das pensões, “houve alterações significativas” no financiamento, com o ónus a colocar-se mais nas transferências orçamentais, sobretudo na Europa central e de leste, devido à introdução de regimes públicos de capitalização — alguns dos quais viriam, mais recentemente, a ser encerrados ou reformulados.

No relatório, a ESPN não tinha dúvidas: “a palavra de ordem é a diversificação das fontes de financiamento”.

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Contribuições menores para salários baixos compensadas com impostos sobre o álcool ou tabaco

Em França, além da equivalente à portuguesa TSU, há uma contribuição progressiva — como o IRS em Portugal — sobre os salários dos trabalhadores. Em Portugal, a percentagem das contribuições sociais é igual na generalidade dos casos: 11% para os trabalhadores e 23,75% para os empregadores, havendo uma diferenciação nalguns casos, como no serviço doméstico ou no trabalho agrícola, por exemplo. Mas a progressividade francesa pode “não ser muito prejudicial para a criação de emprego melhor remunerado, que é menos sensível ao custo salarial pela sua associação a atividades de maior valor acrescentado”, sugeriam os autores de um relatório de 2018 do Conselho Económico e Social (CES). Com a TSU progressiva “os trabalhadores mais qualificados, que são beneficiados pela Economia Baseada no Conhecimento, dariam, assim, um contributo adicional para a Segurança Social”.

Introduzida em 1991, a “contribution sociale généralisée” (contribuição social generalizada) aplica-se sobre a totalidade dos rendimentos, quer sobre os salários, quer sobre as prestações sociais — como as pensões e ao contrário do que acontece em Portugal —, e sobre os rendimentos de capital. E serve sobretudo para financiar prestações não contributivas, como a pensão mínima.

França é também um exemplo de um país que usa os chamados impostos especiais sobre o consumo para financiar parte da Segurança Social. Segundo o estudo da Rede Europeia de Política Social, realizado em 2019, para compensar “as menores contribuições sociais de quem tem salários mais baixos”, o país consigna, desde 2004, receitas fiscais específicas à Segurança Social como impostos sobre o álcool ou o tabaco.

Os países da UE que também consignam receitas fiscais à Segurança Social fazem-no, sobretudo, através de “impostos gerais”, ou seja, impostos que não foram criados especificamente para esse fim. Em 2016, apenas nove estados-membros financiaram a proteção social com impostos para esse objetivo — sobretudo o IVA Social, mas também impostos sobre a propriedade ou o rendimento. Só em França (24%) e na Bélgica (10%) é que estes impostos representaram mais de 5% do financiamento total do sistema. Na Irlanda e no Reino Unido chegaram a existir, mas foram retirados em 2014 e 2006, respetivamente.

Em contraste, na Grécia, este tipo de impostos dirigidos à Segurança Social foi abolido com uma lei de 2014. Na década anterior, foram usados para financiar cuidados de saúde e subsídios de doença e apesar de terem aumentado em número — neste caso sobre o álcool ou o tabaco —, o seu peso sobre o financiamento da área da saúde passou a ser nulo. Os especialistas gregos da ESPN deram duas hipóteses justificativas: o aumento dos impostos levou a maior informalidade nas transações, logo, a menos receitas fiscais; e o facto de a proporção dos impostos dedicada à saúde ser determinada politicamente. “Pode-se, portanto, argumentar que as receitas de impostos indiretos sobre o vício foram usados para cobrir parte do défice público, ou para outros objetivos que não os cuidados de saúde”, dizem mesmo.

Portugal, a par de França, é elencado como um exemplo na criação de contribuições desenhadas diretamente à proteção social. Além do “IVA Social”, introduziu em 2017 o adicional sobre o IMI — que ficou conhecido como “imposto Mortágua” por ter sido defendido por Mariana Mortágua — que é destinado à comummente chamada “almofada das pensões”, o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), e é cobrado a proprietários com um património imobiliário superior a 600 mil euros. Portugal também implementou um adicional de solidariedade sobre o setor bancário, em 2020, igualmente destinado ao FEFSS, que foi criado como uma resposta temporária à pandemia mas que continua em vigor. Além disso, parte da receita do IRC tem como destino o FEFSS — não se trata de um aumento do IRC mas da consignação de parte dessa receita.

Taxar mais os lucros ou um “imposto do cheque”

Um estudo de 2017 da Organização Internacional do Trabalho, com a ONU e a UNICEF, defendia que aumentar a fiscalidade sobre as empresas “é outra estratégia possível para gerar receitas fiscais adicionais”. Alguns membros da comissão que estuda a diversificação das fontes de financiamento da Segurança Social em Portugal disseram ao Observador, no início dos trabalhos, que essa seria uma opção em estudo, uma vez que não é viável assentar o sistema previdencial (aquele que paga as pensões) em financiamento apenas por via do fator trabalho, dadas as alterações no mercado laboral e a progressiva redução da população ativa e a robotização.

Mas a opção de carregar sobre os fatores de produção não tem sido consensual, mesmo em Portugal (e mesmo entre os membros da comissão). Um estudo de 2023 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) com a OCDE concluiu que no grupo dos 20 países mais ricos do mundo “a redução das taxas e das receitas dos imposto sobre as empresas estão a representar um desafio para assegurar um fluxo estável de receitas fiscais para financiar a proteção social”. Para reforçar a Segurança Social, os países têm, em vez disso, “usado receitas de impostos sobre o ambiente, introduziram programas voluntários de cumprimento das obrigações fiscais para as MPME [Micro, Pequenas e Médias Empresas] e fizeram esforços para combater os fluxos financeiros ilícitos”.

Outra opção é “taxar as transações do setor financeiro“, concluem a OIT, a UNICEF e a ONU, no relatório dedicado aos países em desenvolvimento. Para as organizações, um imposto deste género “é relativamente fácil de implementar e controlar porque funciona em instituições bancárias supervisionadas que recorrem a transações/registos eletrónicos”, além de poder abranger mesmo quem foge ao pagamento de contribuições sociais, é “altamente progressivo e permite que os recursos sejam canalizados diretamente da economia formal para aqueles que necessitam de proteção social”.

Almofada das pensões vai ser reforçada com nova receita que vem do IRS

O Brasil é dado como um exemplo de um país que implementou — entre 1997 e 2007 — um imposto sobre transações financeiras que consignou às despesas com cuidados de saúde e proteção social. Chamava-se “contribuição provisória por movimentação financeira” — mas ficou conhecido como o “imposto do cheque” — e aplicava-se, por exemplo, a transferências entre contas de diferentes titulares. No ano em que acabou ascendia a 1,4% do PIB brasileiro. Viria a terminar por pressões do setor financeiro, mas não por muito tempo. Em 2009, um imposto sobre transações financeiras foi implementado, desta vez para travar as rápidas entradas e saídas de capital do país. Viria, porém, também a cair em 2013.

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As organizações internacionais têm sugerido, ainda, que os países implementem medidas contra a evasão fiscal para reforçar o financiamento da Segurança Social ou que implementem formas de trazer para o sistema trabalhadores da chamada economia informal.

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Há países onde só os patrões descontam para o sistema de pensões. E outros onde o esforço é dos trabalhadores

Entre os países da OCDE, a taxa contributiva média nos sistemas públicos de pensões é de 15,5% do salário médio, mas os empregadores tendem a descontar mais (9,1%) do que os trabalhadores (6,3%). A Eslovénia é uma exceção a esta tendência uma vez que os trabalhadores pagam 15,5% em contribuições sociais, quase o dobro das entidades patronais (8,85%).

Na Lituânia, por sua vez, os trabalhadores garantem praticamente todas as contribuições sociais para o sistema de pensões (descontam 19,5% do salário para o sistema), segundo o mais recente Pensions at a Glance, da OCDE. Em sentido contrário, na Estónia e na Austrália as contribuições sociais obrigatórias para o sistema de pensões estão praticamente todas a cargo dos empregadores.

Segundo a ESPN, em 20 dos 28 Estados-membros da UE (na altura com Reino Unido), o peso das contribuições dos empregadores reduziu mais do que o dos trabalhadores. Na Alemanha por exemplo, a taxa contributiva dos trabalhadores aumentou 4,4 pp em 2015 face a 2005 enquanto a das entidades patronais era 1,6 pp mais baixa. A tendência global parece ter-se mantido nos anos mais recentes: o relatório sobre pensões de 2021 da Comissão Europeia indicava que a tendência de cortar nas contribuições da entidade patronal continuou, sob o pretexto de reforçar a competitividade e diminuir custos salariais. Mas já alertava para que, dependendo das medidas compensatórias, poderia ser um risco colocar mais o ónus no trabalhador.

Os impostos verdes e o fundo de petróleo para as pensões da Noruega

O debate é também prolífico no papel da “fiscalidade verde” nos sistemas de proteção social. Um estudo da Organização Internacional do Trabalho (OIT), em conjunto com a OCDE e a Associação Internacional de Segurança Social, revelou que dos 19 países do G20 com dados disponíveis (ou seja, 19 dos países mais ricos do mundo), a África do Sul consigna as receitas de impostos especiais sobre o consumo a um regime de seguro para vítimas de acidentes rodoviários, enquanto a Argentina dedica parte das receitas à Segurança Social e a um fundo de habitação.

O estudo da OIT, com a UNICEF e a ONU, focado nos países em desenvolvimento, indicava que a Bolívia, a Mongólia e a Zâmbia financiam as pensões, abono de família e outros regimes de apoio com impostos sobre a exploração mineira e o gás. Já a Argélia, a República Maurícia e o Panamá complementam as receitas da Segurança Social com impostos sobre o tabaco.

Os impostos ambientais, como a taxa de carbono, “podem ter um papel” no financiamento dos sistemas de pensões”, defende a Comissão Europeia num relatório de 2021, mas chama a atenção que, pela sua natureza, se forem eficientes, estas receitas fiscais deverão acabar no futuro, o que não garante uma fonte duradoura de financiamento.

Portugal é dos poucos países da OCDE que não usa carreira contributiva completa para calcular valor da pensão

Outro exemplo exaltado por organizações internacionais é o da Noruega, que em 1969 descobriu uma reserva de petróleo ao largo do Mar do Norte. Para garantir uma “justiça intergeracional”, decidiu alocar as receitas a um fundo de pensões que “serve como uma reserva financeira e como plano de poupança a longo prazo, para que tanto gerações atuais da Noruega como futuras possam beneficiar”. O fundo é usado com parcimónia (só uma parte das receitas pode ser mobilizada anualmente) e serve para poupar de forma a poder, no futuro, se necessário, financiar a despesa com pensões.

Muitas outras vias têm sido propostas pelas organizações internacionais, como impostos sobre a propriedade ou a tributação do “VAL” das empresas, o valor acrescentado líquido. Há, ainda, quem tenha defendido taxas sobre os lucros mas apenas os que são distribuídos. Ou mais impostos sobre o capital, que, segundo a Comissão Europeia, representam pouco mais de 20% de toda a receita fiscal na UE, contra 50% dos impostos sobre o trabalho. “Se a importância do capital, relativamente aos rendimentos do trabalho, continuar a aumentar, pode tornar-se cada vez mais difícil financiar a Segurança Social a partir dos recibos de vencimento ou das contribuições apenas“, antecipava. Esta via, como tantas outras, não é consensual por poder levar a uma redução do investimento. Há também ideias para taxar a economia digital ou a “internet das coisas”.

Como a Coreia do Sul “penaliza” os robôs desde 2017

Em 2017, a Coreia do Sul — a economia mais automatizada do mundo — tornou-se no primeiro país a “taxar robôs”. Na prática, o que o país fez foi diminuir os incentivos fiscais às empresas que sejam fortemente automatizadas e que, por isso, recorram pouco (ou quase nada) a mão de obra. Não se tratou de taxar robôs diretamente — o efeito foi mais indireto: foram reduzidas as deduções fiscais das empresas. Antes da lei de 2017, podiam deduzir ao IRC entre 3% e 7% do investimento em automatização, consoante o tamanho da empresa; a partir de agosto de 2017, a dedução ficou limitada a 2%. Por outras palavras, o investimento encareceu.

Não há muitos relatórios sobre a eficácia da medida na Coreia do Sul. Um estudo de 2020 sinalizou uma redução nas compras de máquinas pela primeira vez desde 2012, mas não ficou clara a relação da causalidade com a lei de 2017. Um outro trabalho, de 2021, concluía, por sua vez, que a carga fiscal mais elevada não desencorajava a robotização, dando como exemplo países com impostos elevados sobre as empresas — como a Alemanha, o Japão, a Coreia do Sul ou países do Norte da Europa — que têm fortes níveis de automatização.

A discussão já chegou a outros países, como o Canadá, o Reino Unido, os EUA ou mesmo à região da UE. Os Verdes, do Canadá, propuseram uma taxa sobre robôs para proteger os trabalhadores; o Partido Trabalhista, no Reino Unido, também já defendeu uma alteração para penalizar empresas que lucram com a tecnologia; e no Parlamento Europeu, em 2017, vários deputados pediram uma lei sobre automatização. Mas não se chegou a acordo sobre a introdução de uma nova taxa sobre robôs. Aliás, a diretiva sobre inteligência artificial vai introduzir regulação, mas não prevê qualquer imposto do género.

Taxar robôs faz cabeçalhos mas também está longe de ser consensual, com receios de que possa inibir o investimento em tecnologia. Os estudos que têm sido feitos são sobretudo teóricos e nem sempre suportados pela evidência empírica. Com a era da inteligência artificial e em modo campanha, os robôs, em particular, e a diversificação das fontes de financiamento, em geral, prometem voltar à ribalta.