Podemos afirmar, ex cathedra, que os fundos da União Europeia contribuem positivamente para a economia? Surpreendentemente, a literatura económica não oferece uma resposta inequívoca. No seu mais recente — e bastante provocador — livro, O Vício dos Fundos Europeus: As consequências da política de coesão e por que razão deve terminar, o professor de Economia da Universidade de Manchester, Nuno Palma, defende que os fundos europeus são, na realidade, prejudiciais e que todo o atual sistema deveria ser abolido.

Um dos conceitos fundamentais da economia é o dos incentivos. Os economistas interpretam o funcionamento do mundo através dos incentivos, e é precisamente essa perspetiva que permite compreender este problema da forma mais clara. A entrada maciça de fundos europeus reduz os incentivos para que os governos adotem uma política orçamental prudente e levem a cabo reformas estruturais profundas — e frequentemente politicamente difíceis. A prioridade passa a ser maximizar a rapidez da execução e da absorção dos fundos, em vez de maximizar o seu impacto económico. Além disso, a política de coesão tende a favorecer investimentos que são politicamente mais fáceis de justificar, em detrimento daqueles que geram maior valor económico. Grandes projetos de infraestruturas, projetos locais de prestígio, apoios a setores de baixa produtividade ou o crescimento excessivo do setor público são exemplos paradigmáticos desta lógica. Tudo isto cria um terreno fértil para a corrupção e para a procura de rendas (rent-seeking), conduzindo a uma afetação ineficiente dos recursos. Também a própria União Europeia tem a sua quota de responsabilidade. Na prática, a avaliação do cumprimento das reformas incide sobretudo sobre a sua adoção formal (de jure), e muito menos sobre a sua implementação efetiva (de facto), o que acaba por enfraquecer ainda mais os mecanismos de responsabilização.

Importa sublinhar que os fundos europeus, por si só, não são intrinsecamente bons nem maus. Não podem ser dissociados das instituições, uma vez que fazem parte do próprio sistema político e económico que se propõem melhorar. Ao alterarem a estrutura de incentivos, os fluxos de financiamento acabam também por transformar o funcionamento das instituições, desencadeando um círculo vicioso. Nesse sentido, os fundos europeus não constituem apenas uma resposta ao problema do atraso económico — como deveriam ser —, mas tornam-se eles próprios uma das forças que contribuem para o perpetuar.

No seu livro, Palma centra a análise sobretudo em Portugal e noutros países do sul da Europa — como a Grécia, o sul de Itália e algumas regiões de Espanha —, mostrando que, ao longo dos últimos quarenta anos, precisamente o período durante o qual estas regiões beneficiaram dos fundos de coesão, não só não convergiram para a média da União Europeia, como, em muitos casos, viram aumentar o seu atraso relativo. Paralelamente, a qualidade das instituições públicas tem revelado uma tendência de degradação.

As conclusões de Palma relativamente a Portugal têm sido alvo de contestação, e o autor foi inclusivamente alvo de ataques pessoais. Existem também contraexemplos na Europa — como a Polónia e a Estónia — onde a sua lógica parece, à primeira vista, não se verificar. No entanto, Palma sublinha que os efeitos económicos dos fundos dependem da qualidade das instituições. Ou seja, os fundos europeus, por si só, não são nem benéficos nem prejudiciais; antes, amplificam a importância da qualidade institucional: instituições fortes garantem que os recursos são direcionados, na sua maioria, para investimentos de elevado valor acrescentado, enquanto instituições frágeis tendem a reforçar os efeitos negativos. Nos dois países acima mencionados, as instituições não foram capturadas pelo poder político, permitindo-lhes alcançar processos de convergência económica. Existe, contudo, um país que constitui um excelente exemplo de como a entrada de fundos europeus pode ter produzido efeitos claramente negativos: a Hungria.

A Hungria aderiu à União Europeia em 2004 e, em termos per capita, tornou-se um dos maiores beneficiários dos fundos europeus. Em 2010, Viktor Orbán regressou ao cargo de primeiro-ministro com uma maioria parlamentar esmagadora, que utilizou para desmantelar progressivamente as instituições democráticas, subordinando-as ao seu controlo e enfraquecendo de forma decisiva o sistema de freios e contrapesos. Contudo, para Orbán não bastava controlar a esfera política. Em diversas ocasiões afirmou que é difícil conservar o poder político sem uma base económica sólida que o sustente. O resultado foi a transformação do estado num dos principais agentes económicos do país, enquanto empresários próximos do primeiro-ministro ascenderam ao grupo dos homens mais ricos da Hungria, passando a controlar setores inteiros da economia.

O governo de Orbán levou a corrupção e a procura de rendas a níveis sem precedentes. Toda a administração pública — em estreita articulação com empresas próximas do poder — passou a concentrar-se na maximização da captação e da execução dos fundos de coesão. Os últimos dezasseis anos constituem um verdadeiro estudo de caso sobre a forma como o dinheiro distribuído sem uma disciplina de mercado altera a estrutura de incentivos e permite construir um sistema institucional altamente eficaz na maximização do apoio eleitoral, sem que isso se traduza num desenvolvimento económico genuíno e sustentável.

As consequências económicas deste modelo são desoladoras. Uma parte substancial dos recursos recebidos foi canalizada para projetos de utilidade duvidosa ou claramente inúteis — miradouros de apenas 40 centímetros de altura, estádios sem público, infraestruturas subutilizadas, entre muitos outros exemplos —, enquanto uma fatia significativa acabou por beneficiar redes de interesses próximas do poder político.

A economia húngara encontra-se estagnada há vários anos. O modelo económico de Orbán concentra-se em setores de baixo valor acrescentado e ignora quase por completo o desenvolvimento do capital humano e a inovação. Na prática, a Hungria transformou-se numa plataforma de montagem baseada em mão de obra barata e pouco qualificada — um modelo que o governo nunca demonstrou verdadeira intenção de alterar. O país investe manifestamente pouco em educação, saúde e inovação.

No momento da adesão à União Europeia, a Hungria era vista como uma das potenciais histórias de sucesso da Europa Central; hoje, tornou-se um dos países mais pobres e mais corruptos da União Europeia. Ao mesmo tempo, os fundos europeus permitiram financiar investimentos de grande visibilidade política, criando a ilusão de progresso e gerando importantes ganhos eleitorais para o Governo.

Pode afirmar-se com elevado grau de confiança que, sem o enorme volume de fundos europeus recebidos ao longo dos anos, o governo de Orbán dificilmente teria conseguido conquistar quatro supermaiorias parlamentares consecutivas. Da mesma forma, é plausível argumentar que, se os fundos europeus não tivessem sido congelados nos últimos anos, não seria de todo garantido que o regime de Orbán tivesse caído nas eleições de abril — muito menos com uma margem tão expressiva.

O exemplo húngaro demonstra claramente como os fundos europeus podem tornar-se profundamente interligados com o funcionamento das instituições. Todo o aparelho do estado e as empresas próximas do poder especializaram-se na captação e na execução dos fundos europeus. Enquanto o dinheiro continuou a fluir em abundância, o sistema político utilizou-o de forma implacável e eficaz como instrumento de conquista e manutenção do apoio eleitoral. Mas, quando a torneira foi fechada, a realidade acabou por expor que o rei ia nu: tornou-se evidente que o governo não tinha criado uma verdadeira capacidade económica nem um modelo sustentável de desenvolvimento.

Os cidadãos votaram numa mudança profunda e esperam do novo governo que os fundos europeus sejam utilizados de forma transparente e produtiva. Mas será realmente possível que um sistema institucional capturado passe, de um momento para o outro, a funcionar de forma eficiente e que tudo se transforme para melhor? A euforia associada ao regresso dos fundos europeus acabou por relegar para segundo plano esta questão fundamental.

Para que, olhando para trás no futuro, a utilização dos fundos de coesão possa ser considerada uma verdadeira história de sucesso, é indispensável promover um debate aprofundado, com a participação de especialistas independentes. Embora exista aparentemente vontade política para avançar, é necessário alcançar um consenso profissional sobre a forma de reformar as instituições e definir claramente quais as prioridades e objetivos a atingir. Será fundamental estabelecer uma estratégia clara, definir indicadores de desempenho e garantir mecanismos sólidos de transparência e responsabilização.