O texto que se segue é a segunda parte do meu último artigo publicado no Observador, a 7 de junho.

Estamos no verão de 2020, em período dito de desconfinamento e à beira da maior crise económica e social das últimas décadas. Se as datas ainda se revestem de algum simbolismo histórico, temos pela frente uma legislatura para recuperar o tempo perdido e comemorar condignamente o renascimento do país meio século depois do 25 de Abril. Além disso, muito recentemente, foi nomeado o Prof. António Costa e Silva com a incumbência de preparar as linhas gerais de um programa de recuperação económica para o horizonte do próximo período de programação plurianual 2021-2027. Se a este programa de recuperação económica juntarmos os apoios do próximo quadro financeiro plurianual, QFP 2021-2027, teremos pela frente um Programa Nacional de Reformas (PNR) extraordinariamente exigente, sobre o qual importará fazer algumas reflexões.

O enquadramento programático do PNR

Como sabemos, o PNR faz parte do processo comunitário do chamado “semestre europeu” e, em conjunto com o programa de estabilidade, é apresentado todos anos durante o mês de abril. Formalmente, portanto, em abril de 2021 o PNR será apresentado às instituições europeias e incorporará, em princípio, muitas orientações que constam de vários documentos de estratégia que, para memória futura, aqui ficam mencionados:

  • O Portugal 2030 e os seus oito (8) eixos prioritários
  • As Grandes Opções do Plano (GOP) 2020-2023
  • O Plano Nacional de Energia e Clima 2021-2030
  • A Estratégia Nacional para o Hidrogénio para 2030
  • O Programa Nacional de Investimentos (PNI) 2030
  • O Plano de Ação para a Transição Digital 2030
  • A Estratégia Nacional para a Conservação da Natureza e Biodiversidade 2030
  • O Programa de Recuperação (em curso) no quadro do fundo europeu de recuperação para 2030
  • O futuro Acordo de Parceria no âmbito do QFP 2021-2027

Neste conjunto destaco, em especial, as GOP para 2020-2023 (Lei nº3/2020 de 31 de março), um documento programático muito abrangente e volumoso (130 pp) que consagra as agendas estratégicas, os compromissos, as medidas de política e os investimentos necessários para concretizar o plano. A este propósito, recordo aqui o que consta do despacho de nomeação do Prof. Doutor António Costa Silva (despacho nº 6033-B/2020, de 2020-06-03) para assegurar a coordenação dos trabalhos preparatórios de elaboração do Programa de Recuperação Económica e Social 2020-2030:

Considerando a orientação da União Europeia no sentido de a estratégia de recuperação económica assentar em planos de recuperação nacionais, alicerçados no investimento e nas reformas prioritárias, no quadro do Semestre Europeu, alinhados com os programas operacionais e os planos nacionais de energia e clima e da transição digital;

Considerando que o Governo entende que tal estratégia deve ser trabalhada em torno da elaboração de um plano específico que verse transversalmente sobre a recuperação do tecido económico e social, de forma articulada com a resposta imediata da União Europeia a esta crise económica, financeira e social, bem como com o próximo quadro financeiro plurianual 2021-2027;

Considerando a importância de as medidas estruturais adotadas pelo Governo, nomeadamente o Plano Nacional de Energia e Clima 2021-2030, a Estratégia Nacional para o Hidrogénio, o Programa Nacional de Investimentos 2030 e o Plano de Ação para a Transição Digital, carecerem de reavaliação e reorientação estratégicas;

Considerando que, após a aprovação do Programa de Estabilização Económica e Social, se torna necessário projetar uma estratégia de âmbito nacional de recuperação económica, através de um plano estrutural que defina as políticas públicas para a próxima década”.

Espero bem que esta obesidade retórica, de tanto plano e estratégia, por vezes, até, excessivamente palavrosa, não acabe por atrapalhar o trabalho muito exigente que espera o Prof. António Costa e Silva na elaboração do programa de recuperação.

O enquadramento financeiro global do PNR

Neste momento (final de junho) já se conhece a ordem de grandeza do quadro financeiro global, mas a futura política de condicionalidade europeia permanece ainda uma incógnita. No que diz respeito ao envelope financeiro global para a estabilização e a recuperação económica e social já temos os seguintes instrumentos:

  • A reprogramação do QFP 2020, com execução até 2023 ( programa REACT EU)
  • O orçamento suplementar de 2020 para o plano de estabilização até ao final de 2020
  • O programa SURE da Comissão Europeia para apoio ao layoff
  • O programa do BEI de apoio às PME
  • O programa do MEE (mecanismo estabilidade europeu) de apoio aos Estados Membros
  • O programa do BCE de compra de ativos de dívida pública e privada
  • O programa do QFP para 2021-2027
  • O programa de recuperação económica financiado pelo fundo de recuperação

De acordo com algumas estimativas já conhecidas teremos o seguinte quadro financeiro:

No final, e para o período 2021-2027, se tudo se confirmar nas próximas reuniões do Conselho Europeu de Julho, teríamos um quadro financeiro global de subvenções e empréstimos para Portugal em redor de 78 mil milhões de euros, uma verba assaz estranha, pois coincide com o valor dos empréstimos concedidos pela Troika a Portugal durante 2011-2014.

A futura política de condicionalidade europeia

A reunião do Conselho Europeu do passado dia 19 de junho não foi nada conclusiva. No entanto, e de acordo com as palavras do Primeiro-Ministro português, já é possível apontar provisoriamente o seguinte:

  • A dívida da União Europeia para financiar o fundo de recuperação terá um período de carência até 2028 e uma maturidade de 30 anos;
  • Haverá uma nova política de recursos próprios com impostos e/ou taxas sobre emissões de carbono, transações financeiras e economia digital e menos contribuições nacionais;
  • O programa de recuperação estará focado nos países e regiões mais necessitados, o que satisfaz as ambições da política de coesão;
  • O programa de recuperação apresenta um equilíbrio razoável entre subvenções (2/3) e empréstimos (1/3);
  • Alguns países continuarão a receber os seus rebates (devolução orçamental), o que poderá facilitar o consenso em Conselho;
  • A condicionalidade europeia realiza-se mais pelos fins que prossegue do que pelos meios postos à sua disposição;
  • A gestão dos recursos é flexível, cada país desenha o seu próprio programa de recuperação em função das suas necessidades.

Não obstante, não sabemos ainda aspetos politicamente cruciais que serão determinantes para a definição da política de condicionalidade europeia que acompanhará a execução do programa nacional de reformas (PNR) ao longo da próxima década:

  • Não sabemos ainda a dimensão da queda do PIB nacional e europeu no final de 2020 e todo o exercício orçamental dos anos seguintes ficará dependente da amplitude e da assimetria deste choque;
  • Não sabemos se haverá uma segunda vaga da Covid-19 e o seu impacto sobre um QFP 2021-2027, que poderá ficar, desde logo, desajustado das necessidades emergentes;
  • Não sabemos ainda quais as alterações à política de concorrência (ajudas de Estado) no quadro do programa de recuperação, por exemplo, em apoio de uma política de reindustrialização;
  • Não sabemos ainda quais as alterações à política de harmonização fiscal no quadro europeu, em contexto de recuperação e reformas estruturais;
  • Não sabemos ainda quais as alterações de política orçamental, em especial em matéria de novos recursos próprios e das regras do pacto de estabilidade e crescimento;
  • Não sabemos ainda as alterações de política monetária, em especial em matéria de compra de ativos por parte do BCE;
  • Não sabemos ainda se a compra de dívida conjunta é o princípio da mutualização europeia ou, muito simplesmente, uma emissão de dívida excecional para acorrer a uma situação extraordinária;
  • Não sabemos ainda qual é o mix de financiamento entre subvenções e empréstimos, a chave de repartição pelos Estados membros e, muito menos, a quadratura financeira da União Europeia no próximo futuro entre recursos próprios, transferências dos Estados membros, mutualização e financiamento monetário (BCE);
  • Não sabemos ainda qual a política da União Europeia para a “união do mercado de capitais”, uma política fundamental para evitar os ajustamentos assimétricos no mercado único financeiro;
  • Finalmente, não sabemos qual a natureza da governança institucional associada aos novos instrumentos e, em especial, as alterações no semestre europeu para acomodar a realização simultânea de dois grandes programas de reformas.

E porquê antecipar desde já a próxima política de condicionalidade europeia? Porque antecipar a política de condicionalidade significa ganhar margem de liberdade política para a intensa negociação institucional que se seguirá. E essa margem de liberdade negocial aumentará com a qualidade e a consistência das propostas de reforma estrutural (PNR) que o país se propõe realizar. Importa lembrar, a este propósito, que cada taxa de crescimento do PIB tem o seu PNR, ou seja, precisamos de impedir a queda da economia portuguesa na “armadilha do crescimento monótono” com taxas de crescimento entre 1% e 2% nos primeiros anos do período de recuperação, sob pena de uma baixa execução do PNR.

Notas Finais

Para Portugal seria muito conveniente, que até ao final desta legislatura (2023) a condicionalidade europeia estivesse suspensa em matéria de regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), de modo a executar com sucesso não apenas o atual QFP 2020 (regra de n+3) até 2023, mas, também o QFP 2021-2027 e o Programa de Recuperação 2030. Os próximos três anos são cruciais para estabilizar o país e, dessa forma, iniciar um crescimento virtuoso e não um crescimento monótono.

Nesta exata medida, a preparação rigorosa do Orçamento do Estado para 2021 tem uma importância transcendente, pois irá concentrar no primeiro ano todo o esforço de recuperação dos grandes programas de reformas, não obstante a incerteza que ainda paira sobre os termos do futuro “acordo de parceria 2021-2027” para Portugal.

Um alerta à navegação para o desenho do futuro sistema operativo do QFP e do Programa de Recuperação: cuidado com uma eventual via dupla e com o labirinto de processos e procedimentos institucionais e administrativos em redor de tantos instrumentos de recuperação e reforma.

Uma palavra para o futuro Banco Português de Fomento: oxalá ele sirva para alavancar muitos projetos promissores e não para ensombrar alguns grandes investimentos.

Finalmente, importa lembrar que Portugal fará parte do Trio das Presidências da União e terá a presidência no primeiro semestre de 2021. A sua posição é privilegiada para influenciar os arranjos finais dos grandes programas e a política de condicionalidade europeia do próximo futuro.