O Professor Vital Moreira respondeu ao meu artigo, no qual critiquei a sua posição inicial de que estaria “tudo errado” na iniciativa presidencial de desencadear o processo para um “Pacto Estratégico para a Saúde”, por ver nela, segundo argumentava, um “envolvimento presidencial na definição de políticas públicas”. Leio a sua resposta com o respeito de quem foi seu aluno e aprendeu, nas suas aulas e nos seus textos, que o direito constitucional é, antes de mais, uma disciplina de limites.

Mas a sua resposta continua a não demonstrar o ponto decisivo: por que razão uma iniciativa pública, plural, transparente e não vinculativa de convocação e escuta sobre a efetividade do direito à proteção da saúde equivale, por si só, à definição presidencial de uma política pública e à ultrapassagem dos limites da competência constitucional do Presidente.

Uma coisa é intervir sobre uma matéria de política pública. Outra, muito diferente, é definir a política pública nessa matéria. A saúde é política pública, evidentemente. Mas é também direito fundamental, tarefa constitucional do Estado e domínio de realização do artigo 64.º da Constituição. A sua concretização cabe primariamente ao Governo e ao Parlamento, mas isso não transforma qualquer palavra presidencial sobre saúde numa usurpação.

Também não podemos ignorar a teoria constitucional comparada que, pelo menos, recomenda prudência dos dois lados do argumento. Michaela Hailbronner mostrou recentemente que os argumentos baseados na falha de outros órgãos são frequentes no direito público: uma instituição invoca a insuficiência de outra para justificar uma atuação mais intensa. A autora adverte, de facto, que a falha institucional não é uma licença automática para desviar regras ou expandir poderes. Deve ser tratada com critérios, contexto e proporcionalidade.

Este ponto ajuda a afinar a minha posição. Não bastaria dizer que há uma crise na saúde para concluir que o Presidente pode agir. O meu argumento é constitucionalmente aceitável precisamente por ser bem mais estreito: há uma erosão prolongada da efetividade de um direito fundamental, e a resposta presidencial proposta não substitui os órgãos competentes; limita-se a convocar, escutar, organizar e devolver a decisão ao Governo, ao Parlamento e aos atores democraticamente responsáveis.

É por isso que a fronteira constitucional deve ser traçada onde há comando, substituição, vinculação ou tutela política. Como referi no meu artigo, um pacto não vinculativo não é uma lei. Um processo de escuta não é um Conselho de Ministros. Um coordenador presidencial não é, nem pode ser, um ministro paralelo. Uma proposta de convergência não é uma instrução à Administração.

A doutrina comparada do semipresidencialismo também ajuda a clarificar este ponto. O semipresidencialismo português não é presidencialismo governativo, mas também não é parlamentarismo com eleição direta ornamental do chefe de Estado. Junta um Presidente eleito diretamente, com mandato próprio, e um Governo responsável perante o Parlamento. Essa legitimidade democrática própria não autoriza o Presidente a governar. Mas permite, e perante a erosão prolongada de um direito fundamental pode mesmo exigir, que exerça uma função de integração constitucional.

Por isso, insisto, a pergunta não é se o Presidente pode definir política pública. Não pode, claro está. A pergunta é se pode fazer agenda constitucional: enquadrar um problema, convocar atores, promover escuta e procurar convergências em torno da efetividade de um direito fundamental. A literatura comparada distingue poderes formais, poderes informais, influência pública e agenda-setting. Nem tudo o que influencia é governo.

É por isso que a tese do Professor Vital Moreira, segundo a qual o Presidente disporia apenas de quatro vias admissíveis – conversa institucional, alerta público, mediação a pedido das partes e mensagem à Assembleia da República – me parece demasiado estreita e, em parte, circular. Algumas dessas vias têm assento constitucional expresso; outras pertencem ao mesmo espaço de prática institucional não vinculativa em que se situa a iniciativa presidencial agora discutida. Se a Constituição admite que o Presidente alerte, interpele, se disponibilize para mediar e dirija mensagens solenes à Assembleia, não se vê por que razão proibiria, em abstrato, uma escuta pública, plural e não vinculativa. A diferença constitucional relevante não está entre falar sozinho e convocar outros; está entre integrar sem vincular e substituir os órgãos competentes.

Acresce que, noutro contexto recente, a propósito de uma (mera) carta do juiz Ivo Rosa dirigida ao Presidente da República, o próprio Professor Vital Moreira reconheceu que a função presidencial de garante do regular funcionamento das instituições pode gerar deveres positivos de ação. Essa leitura é correta. Mas torna mais difícil sustentar que, perante a erosão prolongada de um direito fundamental como a saúde, o Presidente esteja quase limitado ao monólogo institucional. Se o artigo 120.º não é meramente simbólico num caso, também não deve sê-lo no outro.

A diferença entre justiça e saúde pode justificar graus distintos de prudência presidencial. Não justifica duas teorias constitucionais incompatíveis.

Há, no entanto, um ponto da crítica que deve ser acolhido com especial atenção: o coordenador presidencial. Se agir como negociador político em nome do Presidente, se ordenar prioridades públicas, se condicionar partidos ou se apresentar conclusões como programa presidencial, entrará em zona constitucionalmente perigosa. Mas essa advertência exige delimitação, não condenação abstrata: escuta, organização, sistematização e facilitação de convergências.

Em suma, o Pacto Estratégico para a Saúde é defensável porque respeita quatro condições: não é vinculativo; é plural; é transparente; e está orientado para a efetividade do direito constitucional à proteção da saúde, não para a substituição do programa do Governo. Cumpridas essas condições, não vejo usurpação. Vejo integração constitucional.

O que está em causa, no fundo, não é uma disputa sobre protagonismo presidencial. É a qualidade dos critérios com que avaliamos a ação dos órgãos de soberania quando a Constituição se confronta com falhas persistentes na realização dos seus próprios compromissos. Uma Constituição adulta não responde a essas falhas nem com expansão sem limites, nem com silêncio obrigatório – sob pena de colapso da sua legitimidade. Responde com prudência, proporcionalidade e sentido institucional.

É nesse espaço exigente, entre a contenção e a responsabilidade, que deve ser julgada a iniciativa presidencial.