Chamam-lhes presidentes das CCDR, mas a designação é enganadora. Não presidem a regiões políticas, não governam territórios dotados de soberania democrática e não dispõem de autonomia substantiva para definir prioridades públicas. O cargo aproxima-se muito mais de uma figura antiga e bem conhecida da história do Estado: o “chefe provincial”. Em rigor histórico-conceptual, trata se de um “reitor provincial” — uma espécie de síntese tardomoderna do “regedor” e do “feitor”. Mas talvez mais que tudo isso importa é saber se estamos perante uma verdadeira territorialização das políticas públicas e governança multinível ou tão só diante de mais uma neo-institucionalização, ou seja, a consolidação de mais uma estrutura do administrativismo territorial do Estado, possibilitando o aumento do número de distribuidores enquanto classe rendista do Estado.

A recente eleição indireta dos presidentes das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) a 12 de janeiro foi apresentada como “muito importante para prosseguir com o processo coordenado de desconcentração” e “promovendo uma administração pública mais próxima das populações” (Governo) e mesmo “o caminho para a regionalização politico-administrativa’ pela “vitalidade do Poder Local Democrático” (PS). Curiosamente o PS parece disposto a ler nestas eleições ilusões maiores que o próprio governo. No entanto, quando observamos a arquitetura institucional no seu conjunto — listas únicas, acordos partidários prévios e forte reforço de vice-presidências nomeadas pelo Governo — percebemos que o essencial não mudou. O que se consolidou não foi o caminho para a descentralização política, mas antes e de forma clara o “administrativismo territorial”.

O regedor, o feitor e a imagem do reitor provincial: uma genealogia útil

O regedor, figura de origem no Antigo Regime, foi durante séculos o representante do poder central no território. Não era eleito, não tinha verdadeira autonomia e não decidia o rumo político. Garantia a ordem, aplicava normas e assegurava que a vontade do centro se cumpria localmente. O “feitor”, personagem típica da expansão marítima, tinha uma função igualmente central, mas diferente: organizava a extração, o transporte e a contabilização da riqueza produzida em territórios ultramarinos, assegurando a circulação da renda sem a produzir. Ambos eram delegados do centro, sem soberania política própria.

Entendidas como tipos ideais, estas duas figuras juntam-se sociologicamente na actualidade possibilitando o entendimento do Gestor (aparentemente) autónomo da Administração Pública portuguesa. Muitos dos nossos Institutos Públicos, o que têm à frente é tão só um regedor-feitor. As CCDR, Institutos Públicos de regime Especial desde 2023, são também um exemplo da fusão destas duas figuras. São simultaneamente instâncias de “controlo territorial” (regedor) e de “gestão da renda pública e europeia” (feitor). Não produzem políticas, produzem conformidade. Não definem problemas, organizam procedimentos. Não governam conflitos, administram compatibilidades. A eleição indireta do presidente poderia, em tese, introduzir um elemento de politização regional. Mas o reforço recente das vice-presidências nomeadas pelo Governo — agora em número suficiente para garantir uma presença estrutural do centro dentro do órgão executivo — neutraliza qualquer veleidade de autonomia. O presidente eleito fica rodeado por delegados funcionais dos ministérios, responsáveis por áreas-chave como ambiente, educação, cultura ou agricultura. É aqui que emerge, com clareza, a figura do “reitor provincial”.

O “rector provinciae” do Baixo Império Romano não era um governador no sentido forte. Tinha legitimidade administrativa, representava o imperador, coordenava jurisdições diversas e assegurava a cobrança e aplicação das normas. Mas não detinha soberania, nem podia transformar a província numa entidade política autónoma. Era responsável sem ser livre, visível sem ser decisor.

O presidente da CCDR contemporânea encaixa quase milimetricamente neste modelo. É eleito por um colégio de notáveis locais (autarcas), o que lhe confere legitimidade indireta suficiente para aparecer, discursar e representar. Mas o desenho institucional garante que não possa transformar essa legitimidade em poder político territorial. A eleição legitima mas é a orgânica interna que governa. De facto, estamos perante um “chefe provincial”, talvez mesmo apenas um “pequeno chefe provincial”.

Administrativismo territorial, hipocrisia institucional e políticas “place-based”

O problema central deste modelo não é apenas democrático. É também funcional. O Estado português continua a tratar o território como “jurisdição”, não como “unidade de problema”. E isto desde logo limita (no mínimo) as políticas place-based. As CCDR existem para aplicar políticas no território, não para produzir políticas a partir do território. E se algumas destas últimas poderem ter o aval do centro político de Lisboa, há-de ser mais fruto de arranjos políticos vários do que de um diagnóstico sério e independente de problemas e oportunidades territoriais, muito menos de inovação territorial inteligente.

Esta é a essência do “administrativismo territorial”: o território é o local onde a política chega, não onde nasce. A capacidade de identificar problemas territoriais, definir prioridades adaptadas e variar instrumentos é limitada. A decisão estratégica permanece centralizada; a execução é descentralizada apenas formalmente; quanto ao controlo das políticas (a celebre avaliação de políticas públicas) é grandemente de conformidade procedimental, quase só para Bruxelas ver e sem interesse real no impacto das políticas!

Uma política verdadeiramente “place-based” não se limita a executar programas no território. Exige capacidade política para definir problemas a partir do território, para variar prioridades e instrumentos, para potenciar o capital territorial de inovação inteligente e para aceitar que soluções diferentes possam emergir em contextos distintos. Exige, em suma, que o território seja uma unidade de decisão — não apenas uma área de aplicação.

O modelo das CCDR faz exatamente o contrário. Trata o território como jurisdição administrativa, não como espaço político. As políticas chegam já desenhadas e apenas se adaptam marginalmente. A territorialização ocorre apenas quando coincide (se for o caso) com a vontade do Governo central; raramente resultando (para não dizer nunca) da formulação autónoma de prioridades territoriais.

É aqui que se manifesta a “hipocrisia institucional”. A Agenda Territorial 2030 da União Europeia (cujo título é ‘Um Futuro Para todos os Lugares’) é, em Portugal, largamente cumprida no plano discursivo e administrativo, mas raramente no plano substantivo. Incorporam-se os conceitos, os relatórios e a linguagem. Evita-se o essencial: a transferência efetiva de capacidade política para o nível territorial.

Não se trata de ilegalidade. Trata-se de algo mais incómodo: cumpre-se a letra para não cumprir o espírito. A União Europeia fala em “place-based development”; nós respondemos com administrativismo territorial. Falamos a mesma língua, mas não estamos a dizer a mesma coisa. O resultado é uma espécie de autoengano institucional: convencemo-nos de que estamos a fazer políticas territoriais quando estamos apenas a territorializar procedimentos.

Talvez possamos ir mesmo um pouco mais longe na “hipocrisia institucional”. Legislar em dezembro de 2025 sobre as CCDR e ter eleições no início de janeiro é obviamente um timing europeu que parece revelar a necessidade de reforçar a exigência europeia de ‘Autoridades de Gestão territorialmente robustas’ em face do ‘mid-term review’ (avaliação intermédia) e da reprogramação dos fundos 2021-27/30, a partir de 2026. Tudo isto faz lembrar a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que instituiu as Entidades Intermunicipais: as CIMs e as AMs, criando uma reconfiguração regional induzida pelo ‘Portugal 2020’ (Fundos Europeus-2014-2020). Ou seja, a reconfiguração das CCDR não nasce de uma vontade regionalista, nem de um consenso político interno, nasce antes de uma necessidade funcional imposta pela governação dos fundos europeus. Porventura, mais grave ainda é que a reconfiguração regional feita em função da criação das CIMs e AMs, ao menos em alguns casos, poderia estar a propiciar ao fim de dez anos o nascimento de regiões coerentes e funcionais a partir de baixo que não é certo de não serem niveladas agora (para evitar protagonismos) pelo novo poder das CCDR. Avaliar esse nível de região funcional atingido pelas CIMs mais bem posicionadas em 2026 e fazer o follow-up anual a ver o que se perde (ou não) até 2030 seria um bom projecto de investigação.

Em suma, através destas eleições Portugal consegue ‘vender’ à União Europeia que temos regiões democraticamente eleitas, impedindo assim qualquer intrusão no uso dos fundos, ao mesmo tempo que os partidos centrais da governação (PS e PSD) conseguem passar ao lado de uma efectiva regionalização política. Esta regionalização é assim meramente administrativa: tecnocrática, pouco visível, legitimada pela EU e não precisando de referendo. Temos regiões sem povo, poder sem voto e governação sem conflito político aberto.

O território despolitizado

O regedor assegurava a ordem. O feitor assegurava a circulação da renda. O reitor provincial contemporâneo assegura que o território funcione sem nunca se tornar verdadeiramente político. As CCDR, tal como hoje estão desenhadas, não existem para produzir escolha política territorial, mas para a impedir de emergir.

Enquanto o território continuar a ser tratado como jurisdição e não como problema, enquanto os seus dirigentes forem pequenos chefes provinciais e não representantes políticos dotados de autonomia, as políticas “place-based” permanecerão uma promessa retórica. A sociedade administrada territorializa a administração para evitar territorializar a política. E isso não é um acidente: é uma escolha consciente do centro, refletida na arquitetura institucional e na própria nomeação de vice-presidentes.