Este artigo pretende analisar alguns problemas do sistema eleitoral da Assembleia da República (AR), bem como a tentativa dos projectos de reforma eleitoral do BE, IL, Livre e PAN de os corrigir. Termina com uma reflexão sobre a reforma do sistema eleitoral, e uma proposta alternativa.

O sistema eleitoral da Assembleia da República (AR) deve ter dois objectivos. Em primeiro lugar, deve ser proporcional, ou seja, deve assegurar que uma determinada percentagem de votos do eleitorado se converte na mesma percentagem de lugares na AR. Um partido com 10% dos votos deve ter 10% dos deputados. Em segundo lugar, deve permitir alguma ligação entre eleitores e eleitos, para efeitos de identificação e responsabilização. A representação geográfica, ou eleição de candidatos em listas regionais, é uma forma de conseguir essa ligação. Quanto mais pequena a lista, especialmente se for uninominal, maior a identificação entre eleitor e candidato, e o inverso é verdadeiro.

A proporcionalidade é uma consequência do princípio de igualdade, expresso na frase «um homem, um voto». Para que se cumpra o princípio, o voto de cada eleitor deve ter a mesma probabilidade de impactar o resultado final, como refere a jurisprudência do prestigiado tribunal constitucional alemão, desde 1952. A proporcionalidade requer duas condições:

1. O rácio entre eleitores e deputados tem de ser (aproximadamente) o mesmo em todos os círculos regionais. Por outras palavras, cada deputado deve representar o mesmo número de eleitores, seja em Lisboa, seja em Bragança. A exigência de proporcionalidade entre o número de deputados e número de eleitores em cada círculo está prevista no artigo 149.º, n.º 2 da Constituição.
2. Em cada círculo regional, a proporção dos deputados eleitos por cada partido deve ser (o mais possível) equivalente à proporção dos votos recebidos nesse círculo. Para que isto aconteça, cada círculo deve ter um número de deputados suficiente para representar traduzir a vontade dos eleitores em mandatos na AR.

Por um lado, a proporcionalidade requer círculos com muitos deputados, para representar fielmente as escolhas do eleitorado. Por outro, a ligação entre eleitos e eleitores aconselha círculos pequenos. Para complicar, existem zonas do território nacional densamente povoadas – que originam círculos geograficamente pequenos, com muitos deputados – e outras esparsamente povoadas – causando círculos geograficamente grandes com poucos deputados. O Gráfico 1 revela que, de entre os 20 círculos do território nacional, 11 têm menos de 9 deputados, ou seja 55% do total e 2 milhões de eleitores, todos no interior. Sendo que, nos últimos anos, o n.º de partidos com assento parlamentar ronda os 9, estes 2 milhões eleitores não tem o mesmo “poder de voto” dos seus compatriotas do litoral. É este o fenómeno dos “votos desperdiçados”.

Gráfico 1

Um sistema proporcional deve compensar estes defeitos, permitindo que os eleitores em qualquer ponto do território nacional possam escolher sem o constrangimento do número de mandatos disponíveis. Um eleitor lisboeta de um pequeno partido sabe que, num círculo com 48 lugares, o voto tem uma elevada probabilidade de representação parlamentar. Um eleitor de Portalegre ou vota nos dois (ou três) maiores partidos, ou “desperdiça” o seu voto.

Há várias formas de compensação. A mais óbvia seria escolher um círculo único para o Continente e RA, mantendo A Europa e Fora da Europa com dois lugares cada. Esta ideia tem várias desvantagens óbvias. Numa AR com 230 lugares, os eleitores teriam de votar em listas de 226 deputados, o que destruiria qualquer possibilidade de representação geográfica e aproximação entre eleitos e eleitores. O único país onde vigora este sistema é Israel, com um parlamento de 120 deputados, onde induz uma elevada fragmentação do sistema partidário. Os pequenos partidos, que dela beneficiam, conseguem bloquear todas as tentativas de reforma do sistema. Acresce que este sistema impede quaisquer opções de personalização do voto, como listas abertas e semi-abertas.

Outra forma é a existência de um círculo de compensação. Neste sistema, os círculos regionais coexistem com um círculo para todo o território. Os mandatos são primeiro atribuídos aos partidos com base nas votações regionais. Posteriormente, contam-se os votos a nível nacional e tornam a atribuir-se os mandatos aos partidos, mas descontam-se os mandatos atribuídos na primeira fase. Também é possível atribuir mandatos de compensação directamente aos círculos eleitorais. Primeiro apuram-se os lugares que caberiam a cada partido se a votação se realizasse em círculo único. Se um partido não conseguiu deputados suficientes nos círculos regionais, atribuem-se mandatos de compensação aos círculos onde, apesar de ter uma votação alta, não conseguiu eleger. Numa ou outra variante, este sistema é utilizado com sucesso na Alemanha, Dinamarca, Noruega, Suécia; entre nós, na RA dos Açores. Duas condições explicam o bom funcionamento: o círculo ou mandatos de compensação são suficientemente numerosos, e as respectivas assembleias foram aumentadas para os prever.

Curiosamente, os projectos de reforma do BE, IL e Livre ignoram um ou ambos destes aspectos: todos encaixam o círculo de compensação dentro dos deputados existente (230), reduzindo os deputados disponíveis para os círculos regionais; o projecto do BE propõe um círculo demasiado pequeno, com 10 lugares, por oposição aos 30 da IL e 37 do Livre. Ao fazê-lo, destroem a proporcionalidade entre o número de deputados e o número de eleitores em cada círculo. Sobre ser ilógico, este resultado é manifestamente inconstitucional.

Para demonstrar este efeito, vamos utilizar o método de d’Hondt para distribuir os deputados previstos pelo BE, IL e Livre (216, 196 e 189, respectivamente) pelos 20 círculos do território nacional (9.266.116 eleitores)[1]. Para cada círculo, calcula-se o rácio entre eleitores e deputados, e compara-se o cenário Actual com o de cada projecto. O Gráfico 2 contém os resultados.

Gráfico 2

Podemos ver claramente que, quanto maior é o círculo de compensação proposto, maior é a diferença de eleitores por deputado. No projecto da IL, um deputado eleito por Lisboa representa 45.550 eleitores, enquanto um de Bragança representa 66.390. O Livre consegue a proeza de criar um círculo uninominal, o de Portalegre, que tem exactamente 92.543 eleitores. Neste círculo, o método de d’Hondt funciona como o first past the post.

Este resultado demonstra que, para criar um círculo de compensação é necessário aumentar o número de deputados da AR. Esta ideia não é popular, pois está enraizada a ideia de que temos “deputados a mais”. Comparando com os países europeus com dimensão semelhante à nossa (9-10 milhões de habitantes), os dados demonstram que a dimensão da AR (Gráfico 3) e o correspondente rácio entre eleitores e deputados (Gráfico 4) estão muito próximos da média. Os gráficos estão ordenados pela população, de forma crescente.

Gráfico 3

Gráfico 4

O projecto do PAN resolve este problema ao redesenhar os círculos eleitorais. Substitui os círculos distritais no Continente por 6 círculos aproximadamente correspondentes às NUTSII, mantendo Açores, Madeira, um círculo único para a emigração e um círculo (simbólico) de compensação (Gráfico 5)[2]. Os círculos onde a diferença do rácio de eleitores por deputado é maior são os Açores, com 46.021, e o círculo do Norte, com 41.189. Esta diferença é semelhante à existente no sistema actual.

Gráfico 5

Este projecto inovador peca por dificultar a aproximação entre eleitos e eleitores e inviabilizar a representação geográfica. Listas com dezenas de deputados ficam demasiado dependentes dos directórios partidários e os deputados tornam-se anónimos. Além disso, estas listas tornam impossível a personalização do voto – não seria possível introduzir uma opção de ordenação dos nomes da lista pelos eleitores. Acresce que o projecto faz desaparecer um dos aspectos mais tradicionais e enraizados do nosso sistema eleitoral – a existência dos círculos distritais. Apesar de juridicamente extintos, os distritos constituem uma identidade regional muito mais forte do que as regiões.

A falta de proporcionalidade do nosso sistema tem de ser resolvida, pois prejudica a igualdade do voto. Não se trata apenas do interesse dos pequenos partidos, mas de um problema de saúde democrática. Os maiores partidos não podem continuar a obstaculizar a reforma com o argumento de que mais proporcionalidade dificulta a formação de maiorias. Enquanto o actual sistema permitiu a alternância entre os dois maiores partidos, poucos incentivos existiam para o alterar. Contudo, agora que o bipartidarismo está cada vez mais em causa, e que passamos de uma alternância entre partidos para uma alternância entre blocos, será necessário que os partidos de governo e os potenciais parceiros tenham a sua força eleitoral plena.

Contudo, os projectos do BE, IL e Livre são uma mudança para pior. A pretexto de melhorar a proporcionalidade do sistema, destroem a proporcionalidade na distribuição dos deputados pelos círculos eleitorais. A reforma eleitoral é necessária, mas não se faz com projectos inconstitucionais. O projecto do PAN não sofre deste defeito, mas não contribui para a aproximação entre eleitos e eleitores.

Existem opções muito mais realistas do que a introdução de círculo ou mandatos de compensação, que obrigam realisticamente a aumentar o número de deputados da AR. É possível melhorar a proporcionalidade, mantendo a AR com 230 e os círculos distritais exactamente como estão. Basta transformar os círculos regionais em círculos de candidatura e criar um círculo nacional de apuramento. Os partidos (ou cidadãos independentes) apresentam listas a círculos regionais, mas os votos são agregados a nível nacional, e os mandatos são atribuídos nacionalmente. Outra hipótese seria utilizar os círculos propostos pelo PAN para apuramento, mantendo-se os distritos como círculos de candidatura.

A reforma eleitoral é uma das reformas estruturais perpetuamente adiadas. No entanto, a proporcionalidade do sistema é uma exigência constitucional, que não tem tido a centralidade que merece no debate político. Precisamos, o quanto antes, de mudar para melhor.

[1] Tal como previsto pelo artigo 13.º, n.º 2 da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[2] A estrutura dos círculos foi simplificada por facilidade de apresentação e cálculo.