A declaração de pandemia de coronavírus (e da Covid-19) pela Organização Mundial de Saúde, em 11 de fevereiro de 2020, intensificou a adoção, por parte das autoridades públicas, de medidas sanitárias cujo impacto económico se pode apelidar de crise Covid-19. Em simultâneo, começaram os apoios públicos à economia (e aos cidadãos), que incluíram medidas de caráter geral, como a suspensão dos pagamentos de impostos sobre as sociedades e do imposto do valor acrescentado ou das contribuições sociais. Também incluíram medidas de natureza seletiva e suscetíveis de distorcerem de forma significativa a concorrência (forma simplista de definir os auxílios públicos). Estes últimos são objeto de um regime jurídico próprio da competência da União Europeia, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-membros e falseiem ou ameacem falsear a concorrência no mercado interno da UE.

Pode considerar-se que a história dos auxílios Covid-19 começa em 13 de março de 2020, quando a Comissão Europeia apresenta uma (primeira) resposta coordenada a nível europeu para atenuar o impacto económico do coronavírus. Essa resposta visa “permitir que os Estados-membros atuem resolutamente e de forma coordenada, recorrendo a toda a flexibilidade dos […] auxílios estatais e do Pacto de Estabilidade e Crescimento”. Dias depois, a Comissão aprova um Quadro Temporário para permitir que os Estados-membros deem um maior apoio à economia. Complementam-se assim as regras sobre auxílios públicos que já existiam à data e que excecionavam da regra da proibição de auxílios estatais, nomeadamente os auxílios de emergência (e à reestruturação) e os auxílios que compensam “empresas que sofreram prejuízos pelos danos causados diretamente por acontecimentos extraordinários” (como os causados pelo surto de Covid-19). Os dois setores que são destinatários privilegiados deste último tipo de auxílios em vários Estados-membros são o setor da aviação e aquele do turismo.

Recorda-se que, em função da dimensão dos montantes em causa e da natureza dos auxílios, pode haver obrigação de os notificar previamente à Comissão Europeia e somente depois de obter a aprovação, avançar com a sua atribuição. Em 2019, mais de 95% dos auxílios novos não terão necessitado da sujeição à notificação prévia.

Cerca de um ano depois do início dos auxílios Covid-19 e em função dos dados que vão sendo publicados, a política de concorrência da UE tem correspondido à exigência de permanente adaptação à realidade económica resultante do contexto Covid-19. Questão distinta consiste em saber se os Estados-membros aproveitam a flexibilidade inerente ao circunstancialismo excecional para apoiarem de forma eficaz, pragmática e dirigida as empresas e setores que mais sofreram com a crise Covid-19, na medida das suas atribuições e da adequação dos auxílios como medida de política económica e orçamental.

PUB • CONTINUE A LER A SEGUIR

Além do mais, a evolução da política de concorrência é uma peça do intrincado puzzle que agrega também, e desde logo, a flexibilidade do Pacto Orçamental pelo menos para os anos de 2020 e 2021(?) e a realocação de fundos europeus para o combate à crise Covid-19 (enquanto fonte de financiamento dos auxílios), que foi concretizada logo em 2020, para responder à emergência económica das empresas na UE resultante do impacto das medidas sanitárias de combate à Covid-19.

Data logo da aprovação do Quadro Temporário, a estratégia da Comissão em “ajudar as empresas a resistir à contração [da procura] e preparar uma recuperação sustentável” e em assumir que os auxílios se destinam à “economia real”. Tal resultou, por um lado, na exclusão das empresas em dificuldades do seu âmbito, exceto quanto a dois tipos de auxílios com menor impacto na concorrência; e, por outro, que na definição do papel a desempenhar pelos bancos e outros intermediários financeiros considerado “fundamental” e que consiste “na gestão dos efeitos do surto de Covid-19, mantendo o fluxo de crédito para a economia”. Sinal dos tempos que reflete a realidade económica distinta daquela subjacente ao Quadro Temporário de 2008 para enfrentar a crise das dívidas soberanas.

O Quadro Temporário contemplou inicialmente cinco tipos de auxílio:

  1. Subvenções diretas (com um limite máximo de 800 mil euros por “empresa”, sendo os montantes substancialmente inferiores para o setor primário);
  2. Benefícios fiscais seletivos e adiantamentos, garantias estatais para empréstimos contraídos por empresas junto de bancos;
  3. Empréstimos públicos subvencionados às empresas;
  4. Salvaguardas para os bancos que canalizam os auxílios estatais para a economia real, permitindo-lhes desenvolver as capacidades de concessão de crédito, em especial a pequenas e médias empresas;
  5. Seguro de crédito à exportação em operações garantidas a curto prazo (introduzindo uma maior flexibilidade quanto à forma de demonstrar que determinados países não são riscos negociáveis).

Acresce que não só várias das medidas podiam ser cumuladas, como se permitiu aos Estados-membros cumular o benefício das mesmas com outros auxílios permitidos pelas regras preexistentes e entretanto atribuídos às empresas beneficiárias, cumpridos determinados parâmetros e limites.

O Quadro Temporário sofreu cinco modificações em menos de um ano e a sua evolução traduz-se primordialmente:

  • No alargamento das possibilidades de apoio público à investigação, ao ensaio e à produção de produtos relevantes para combater o surto de coronavírus, proteger o emprego e continuar a apoiar a economia;
  • Na admissibilidade de medidas de recapitalização e dívida subordinada e a consagração de incentivos à participação também de investidores privados;
  • Na clarificação em como os auxílios não devem ser condicionados à deslocalização da atividade de produção ou de outra atividade do beneficiário de outro país do Espaço Económico Europeu (EEE) para o território do Estado-membro que concede o auxílio;
  • Na admissibilidade de auxílios que abranjam parte dos custos fixos não cobertos das empresas afetadas pela crise Covid-19.

A última das modificações (que inclui um alargamento do âmbito) foi aprovada em 28 de janeiro de 2021 e a sua vigência foi prorrogada até 31 de dezembro, sendo que antes dessa data a Comissão avaliará novamente se é adequado prorrog´á-lo e/ou modificá-lo. Nas palavras da vice-presidente executiva Margrethe Vestager, responsável pela política de concorrência: «Dado que o surto de coronavírus está a durar mais tempo do que todos esperávamos, temos de continuar a garantir que os Estados-membros conseguem proporcionar às empresas o apoio necessário para resistir.”

Na prática, neste momento já são mais de 200 as decisões da Comissão quanto a projetos de auxílios notificados ao abrigo do Quadro Temporário e algum do enquadramento preexistente aplicável ao contexto Covid-19, refletindo a evolução da situação económica e a crescente flexibilização do Quadro Temporário.

O âmbito de aplicação dos auxílios, as suas caraterísticas e a dimensão dos valores em causa são porventura um interessante desafio à imaginação do cidadão comum e as suas modificações (designadamente, no sentido do aumento dos montantes e alargamento do âmbito). Excluindo-se a menção a regimes e medidas de auxílio mais mediáticas, e a título de pura curiosidade, merecem ser elencados alguns auxílios e decisões de aprovação, como sejam:

Segundo informação divulgada recentemente pela Reuters, a Comissão já terá aprovado auxílios notificados pelos 27 Estados-membros no valor de 3,1 triliões de euros no contexto da crise Covid-19. Cerca de 51% do montante foi notificado pelas autoridades alemãs, seguidas das francesas e das espanholas (respetivamente, responsáveis por 13,9% e 4,8% do montante total aprovado).

A este propósito e desde março de 2020, que vários Estados-membros manifestaram preocupações quanto a um “enviesamento” por parte da Alemanha, do esforço de salvaguarda das condições equitativas de concorrência (level playing field) das regras de auxílios. Quando questionada sobre estas preocupações pela Reuters, a comissária europeia Margrethe Vestager alerta para a diferença entre os montantes de auxílios que foram aprovados e aqueles que terão sido efetivamente desembolsados. Nesse sentido, indica que o montante total do desembolso dos auxílios aprovados às autoridades alemãs corresponde a cerca de 25-27%, o que é algo inferior ao das autoridades francesas e é seguido pelas autoridades espanholas e italianas (por referência a dados respeitantes ao período entre meados de março e o fim de junho de 2020 em que foram aprovados auxílios no valor de 2,3 triliões de euros, dos quais foram desembolsados 354 biliões). É de louvar que a Comissão continue a análise destas diferenças como divulgou a comissária europeia, e também as consultas regulares aos Estados-membros, uma vez que a relevância da continuação dos auxílios Covid-19 é tal perante o enquadramento económico da UE, que o Quadro Temporário vigora (pelo menos?) até 31 de Dezembro deste ano.

Uma outra perspetiva possível de análise do impacto dos auxílios centra-se nos montantes dos apoios por referência ao Produto Interno Bruto de cada um dos Estados-membros em causa, o que conduziria às seguintes estimativas: os auxílios espanhóis ascenderam a 5,3% do PIB, os auxílios franceses a 5,1%, os auxílios polacos a 2,9% e os auxílios alemães a 2,8%. Idealmente, haveria que analisar o impacto numa perspetiva mais abrangente, tendo em consideração o mercado interno na UE como objetivo último e que já é uma realidade em inúmeros setores de atividade. Se, por um lado, podemos pensar que em setores como o turismo haverá porventura empresas de certos Estados-membros em desvantagem perante concorrentes de outros Estados-membros que atribuíram auxílios de maior dimensão e/ou eficácia (quanto a montantes, modalidades de atribuição e/ou condicionalidades que são exigíveis, como a manutenção de postos de trabalho), noutros casos não é de excluir que as idiossincrasias permitam refletir, ainda que indiretamente, os benefícios do auxílio atribuído num determinado Estado-membro noutro que não foi o contribuinte.

Também o Parlamento Europeu já efetuou uma primeira análise económica interna sobre o “Impacto dos auxílios de Estado na concorrência e competitividade durante a pandemia de Covid-19”. De forma simplista e se quisermos aplicar a “lógica do semáforo”, a constatação de que a Comissão mantém uma preocupação na apreciação dos auxílios de assegurar o level playing field que é considerada adequada, recebe a cor verde; identificam-se como principais desafios da Comissão para futuro (i) assegurar a participação de todos os Estados-membros no processo de atribuição de auxílios (os procedimentos de notificação podem ser melhorados e ainda mais agilizados, em beneficio das autoridades com menor dimensão e recursos), (ii) é necessária maior atenção às Pequenas e Médias Empresas e (iii) a monitorização dos auxílios concedidos e o melhoramento de algumas políticas – receberia sinal amarelo; por fim, constata-se a inexistência de uma preocupação mais abrangente e que incorpore objetivos políticos estratégicos, como sejam a transição verde e digital da economia europeia ou o reforço da competitividade global das empresas europeias – constatação que receberia o sinal vermelho. Quanto a este último aspeto, perguntamo-nos se não haveria que considerar uma lógica de peças do puzzle global da UE, na medida em que se descortina uma crescente atenção da UE para a defesa da sua posição no comércio internacional e também quanto aos ativos estratégicos, entre outras cautelas.

Para o balanço do primeiro ano também releva o escrutínio judicial que é feito das decisões da Comissão que aprovaram os auxílios Covid-19. Releva, assim, a prolação dos primeiros acórdãos do Tribunal Geral da UE sobre esta tipologia de auxílios e a margem de discricionariedade que a Comissão tem no atual contexto económico e no âmbito das suas competências de apreciação da compatibilidade dos auxílios que lhe são notificados. Na semana passada, o Tribunal julgou improcedentes as duas ações de anulação propostas pela Ryanair relativamente às decisões da Comissão que aprovaram o auxílio à Air France pelas autoridades francesas e o auxílio à SAS pelas autoridades suecas. A Ryanair, que recorreu das decisões da Comissão que aprovam auxílios a várias outras transportadoras aéreas de bandeira, já indicou que vai recorrer para o Tribunal de Justiça da União Europeia.

Não sendo ainda possível retirarem-se conclusões sobre o desempenho da política de Concorrência da UE numa fase ainda de emergência e a meio da vigência do Quadro Temporário, não pode deixar de se constatar que até ao momento os indicadores da flexibilização são muito positivos.

Recorde-se também que o Acordo Comercial e de Cooperação entre a União Europeia e o Reino Unido, que começou a vigorar temporariamente a 1 de janeiro de 2021, contempla um capítulo sobre o regime das subvenções públicas, mas a forma como a sua implementação será feita pelo Reino Unido ainda não está estabilizada, não existe ainda uma autoridade designada para escrutinar os auxílios públicos e há dúvidas de vária ordem. Por último, é sabido que determinadas empresas que concorrem com as empresas na UE estão estabelecidas noutras geografias onde não existe um regime sobre auxílios públicos ou, existindo, é mais benevolente (ou é interpretado como tal).