Volto ao tema da agenda dos comuns europeus e da economia de missão, agora que a Comissão Europeia acaba de apresentar as suas Orientações Políticas e a Agenda para os próximos anos. Estamos no final de março de 2025. A propósito da atual conjuntura europeia, recordo o discurso do Presidente da Comissão Europeia Durão Barroso proferido no dia 12 de setembro de 2012 no Parlamento Europeu sobre o estado da União onde afirmou:

Nestes tempos conturbados não devemos deixar a defesa da nação nas mãos dos nacionalistas e dos populistas. Já não estamos no tempo em que a integração europeia era feita por consentimento implícito dos cidadãos. A Europa não pode ser tecnocrática, burocrática, nem mesmo diplomática. A Europa tem de ser cada vez mais democrática.

Não devemos permitir que os populistas e nacionalistas estabeleçam uma agenda negativa. Porque, ainda mais perigoso do que o ceticismo dos antieuropeus é a indiferença ou o pessimismo dos pró-europeus. Não temos de pedir desculpa pela nossa democracia, pela nossa economia social de mercado, pelos nossos valores de coesão social, respeito pelos direitos humanos e dignidade humana, igualdade entre homens e mulheres, respeito pelo nosso ambiente. As sociedades europeias, com todos os seus problemas, contam-se entre as mais dignas da história da humanidade e devemos ter orgulho disso. Perante os desafios da globalização uma federação europeia de Estados-nação é a solução, mas não um superestado.

Hoje, em março de 2025, tomo como acertadas estas palavras. Hoje, perante tantos problemas e riscos globais, deixámos contaminar o ambiente europeu a tal ponto que se deixou aprisionar pelo ceticismo dos antieuropeus e o pessimismo dos pró-europeus. Precisamos, urgentemente, de sair deste dilema do prisioneiro e retomar o otimismo da vontade e a utopia do projeto político europeu.

A história do projeto europeu é bem conhecida. O período que decorre entre o fim da 2º grande guerra e o fim da guerra-fria (1989) é marcado por uma filosofia de integração funcionalista, jurídico-económica e tecnocrática, no quadro mais geral das relações bipolares definidas pelas duas grandes superpotências. O período que decorre entre a queda do muro de Berlim (1989) e o momento de ratificação do tratado constitucional (2005) é marcado por uma filosofia de integração mais voluntarista, política e institucionalmente, onde se destaca a criação de uma moeda única. O período que se inicia com o veto de França e Holanda (2005) ao tratado constitucional, com passagem pelo tratado de Lisboa, e, por fim, a grande crise sistémica de 2008 é marcado pelo regresso do intergovernamentalismo, a multiplicação das cimeiras europeias e os encontros informais do diretório franco-alemão. Em 2016, com o Brexit e a eleição de Donald Trump começa um novo período, marcado ainda pela epidemia da covid-19, as crises migratórias, os impactos das alterações climáticas e os efeitos diretos e indiretos da guerra da Ucrânia. A segunda presidência de Trump, a partir de janeiro de 2025, marca uma viragem decisiva, geoestratégica, geopolítica e geoeconómica, no alinhamento do mundo ocidental e interpela a ordem de prioridades da política europeia. Doravante, a soft policy europeia já não é suficiente para operar a política europeia de segurança e defesa até aqui sob o chapéu americano das relações transatlânticas no quadro da NATO.

Em todos estes saltos o contexto histórico é determinante. Como se comprova, não são os tratados que determinam a política europeia, são, antes, os acontecimentos que desencadeiam os rearranjos político-institucionais e socioeconómicos. Ou seja, nesta fase, o mais importante é, mesmo, aplicar uma agenda político-económica e uma governança multiníveis que sejam praticáveis e estejam no terreno até 2030. Neste sentido, a Comissão Europeia não se tem poupado a esforços e as suas Orientações Políticas parecem-me ir na direção certa. Lembro aqui os documentos já produzidos ou prestes a sair: a bússola para a competitividade, o pacto para a indústria limpa, a visão para a agricultura e o setor alimentar, os planos de ação para o aço e o setor automóvel, o pacto para o diálogo social, a proposta para a União das Competências, o plano para rearmar a Europa, a proposta de sistema europeu comum de regresso, o plano para a União das Poupanças e do Investimento. Estas propostas e planos de ação podem e devem fazer parte de uma economia e governo de missão, todavia, falta, ainda, à União Europeia uma liderança política forte e esclarecida e um executivo que seja pragmático e leve até ao fim as missões agendadas, as parcerias e os consórcios, a governança multiníveis e as plataformas colaborativas inovadoras para todas estas propostas.

Por estas razões, hoje, em março de 2025, as dúvidas dos europeus são legítimas. Perante os efeitos acumulados da guerra e a crise das instituições multilaterais, o impasse salta à vista quando se trata de redesenhar o esforço de repartição entre política externa e política interna. Com efeito, a União Europeia não tem, neste momento, condições políticas internas para afirmar as prioridades da sua política externa como uma high politics reconhecida e, assim, contribuir para restabelecer a ordem no regime global, em segundo lugar, não tem condições para assegurar um crescimento económico duradouro que seja, igualmente, um bem comum inestimável para todas as regiões do mundo, e, por último, não garante que o esforço de ajustamento interno seja realizado simetricamente, isto é, ao mesmo tempo por redução de despesa dos países deficitários e aumento de despesa dos países excedentários. Sem uma liderança política forte e uma regulação mais reformista e menos convencional não há políticas domésticas europeias e nacionais que resistam a estas disfunções macroeconómicas. Em consequência dessas disfunções, sobe o custo de oportunidade do investimento europeu e nacional e baixam a eficácia, eficiência e efetividade das políticas públicas.

Aqui chegados, o que está em causa não é um Estado Federal criado por um Ato Constitucional que muda a ordem dos soberanos, mas, antes, o lançamento de algumas âncoras federais que assegurem uma linha de rumo consistente, de médio e longo prazo, ao projeto europeu. Vejamos, de forma breve, os tópicos principais de uma Agenda e Governança europeia para 2030 (Covas, A, Europa 2030, o futuro do projeto político europeu, Editora Sílabo, 2024).

Em primeiro lugar, construir a política comum de segurança e defesa, a high politics europeia. A guerra da Ucrânia e a sua inscrição na teia de relações internacionais multipolares que sustenta os blocos de poder obriga a União Europeia a pensar na estratégia de segurança e defesa europeia para os próximos anos. Mais e melhor coordenação das forças nacionais no quadro da Nato, forças especificamente europeias sob o comando de um estado-maior europeu, uma estratégia europeia dedicada à segurança coletiva em certas áreas geopolíticas, onde se destaca, também, a cibersegurança. De resto, é neste âmbito muito alargado de segurança coletiva, a governança multirrisco, que deve ser pensada, doravante, a arquitetura de segurança e defesa europeia.

Em segundo lugar, completar a arquitetura monetária da zona euro e reforçar a capacidade orçamental da União. A União terá de caminhar para uma política pós-keynesiana para, justamente, completar e finalizar o quadro da UEM e colocar a sua política económica ao serviço das economias mais frágeis da União sem prejudicar a sua estabilidade. A política monetária comum (PMC) não pode ficar refém de escolas de pensamento, de posições dogmáticas nacionais, de estatutos e procedimentos das instituições monetárias atuais. A PMC deverá alargar as missões do BCE – a política monetária da União, a supervisão da união bancária e da união das poupanças e investimentos – e reforçar a sua conexão com a política orçamental no que diz respeito ao nível desejado de atividade económica da União – os incentivos da política orçamental, a mutualização da dívida pública conjunta, a gestão orientada do mercado de capitais da União.

Em terceiro lugar, consolidar o modelo social europeu à luz da revolução tecno-digital. O modelo social europeu do estado providencial e regulador é uma aquisição e um marco civilizacional das sociedades democráticas europeias. O mercado único e os serviços digitais, a inteligência artificial, a transformação estrutural dos mercados de trabalho e a organização do quarto setor, são os próximos desafios. Independentemente da sua racionalização, em termos de eficácia e eficiência, o modelo social europeu deve ser posto ao serviço da política de desenvolvimento da União, como instrumento estrutural de preparação e lançamento dessa política e não como complemento avulso e contingente de medidas nacionais de gestão conjuntural dos mercados de trabalho.

Em quarto lugar, operacionalizar um sistema de política inter-regional e cooperação territorial descentralizada. Agora que se começa a pôr em causa as políticas de coesão territorial e a PAC tendo em vista redistribuir recursos que são escassos, importará estar muito atento às movimentações infranacionais em busca de legitimidade regionalista, autonomista e/ou independentista. Enquanto não existirem orientações políticas precisas para a arquitetura espacial da União, enquadradas por uma estratégia de crescimento global, as políticas europeias, nacionais e regionais, devem pensar, com brevidade, num sistema operativo de política inter-regional e outros agrupamentos europeus de cooperação territorial tendo em vista, justamente, impedir uma explosão de regionalismos políticos movidas pela descontinuidade de muitos incentivos financeiros. Aviso, desde já, que não se trata de um assunto de somenos importância.

Em quinto lugar, completar a arquitetura institucional da União e a sua governança multiníveis. Sou contra o unitarismo unionista e o uso abusivo de uma política tecno-burocrática, mas julgo ser possível sustentar uma soberania partilhada no quadro, por exemplo, de uma convenção europeia que aceite uma dinâmica de subsidiariedade ascendente e descendente. E para começar, proponho um Parlamento Europeu com duas câmaras, em que o atual Conselho Europeu é convertido em Senado com o objetivo de assegurar o respeito do princípio de subsidiariedade e, em segundo lugar, a conversão da Comissão Europeia num Executivo europeu, com a coordenação executiva das estruturas de missão que proponho a seguir. O livro de Mariana Mazzucato sobre os governos de missão (2021) serve-nos de inspiração para a proposta que aqui trago sobre a reforma da polity e da policy europeias a realizar sob a forma de estruturas ou governos de missão que, definitivamente, nos aliviem do excesso de normativismo legislativo da burocracia europeia.

O governo de missão e a governança multinível europeia

Não vamos discutir agora a ideia de Federação de Estados, vamos, antes, utilizar a disposição do tratado de Lisboa (artigo 42º) que nos fala de cooperações estruturadas permanentes (CEP) e usar este conceito aplicado na área da política comum de segurança e defesa para dele fazer uma interpretação extensiva e, assim, justificar a criação de estruturas de missão de um governo de missão. Eis alguns exemplos a partir das orientações e propostas da Comissão Europeia:

Em primeiro lugar, um governo de missão para o pacto ecológico, a neutralidade carbónica, a nova matriz energética e o sistema operativo de interoperabilidade elétrica europeia, mas, também, no âmbito do pacto ecológico, os sistemas agroalimentares, os solos, a biodiversidade e as florestas.

Em segundo lugar, um governo de missão para a transição digital e a inteligência artificial (DIA) onde se inclui a discussão sobre a viabilidade da construção de uma Sillicon Valley europeia, quais os campeões europeus nesta área das TIC e, ainda, a estratégia para a rede 5G que inclui uma abordagem europeia para as matérias raras e as matérias-primas críticas.

Em terceiro lugar, um governo de missão para as indústrias de defesa e segurança e, no quadro de uma política de reindustrialização europeia, buscar a melhor associação com as missões anteriores ou, se quisermos, a melhor ESG europeia para esta missão.

Em quarto lugar, um governo de missão para os oceanos, as ciências do mar e a economia azul. Trata-se de uma missão urgente e decisiva para prevenir uma grande tragédia dos comuns. Os oceanos são um bem comum global, uma fronteira da nossa civilização e humanidade e a base para uma nova economia global.

Em quinto lugar, um governo de missão para o pacto das migrações e a gestão da fronteira exterior da União Europeia, mas, também, uma via aberta para a nova política de cooperação e vizinhança, não apenas para a margem sul do mediterrâneo, mas, também, para o Grande Médio Oriente.

Em sexto lugar, um governo de missão para a Europa das cidades e regiões, onde existe um grande potencial de cooperação e colaboração inter-regional e transnacional que pode abrir novas vias para aplicar, de forma mais efetiva, o princípio da coesão económica, social e territorial.

Uma última palavra, nesta sequência de estruturas de missão, para a governança europeia neste novo contexto. O conservadorismo político-institucional da administração europeia – normativismo excessivo, abuso de atividade regulatória, lobbying intensivo – converte a imensa constelação europeia de interesses num jogo de representação algo furtivo que, com maior ou menor dificuldade, vai acomodando os afloramentos comunitários mais críticos sem, todavia, apontar uma linha de rumo que os encaminhe na boa direção. Ora, uma vez acordados os pactos e as missões fundamentais relativos aos comuns europeus no horizonte 2030, a União Europeia deverá estar em condições de separar o que são estruturas ou governos de missão de uma Agenda dos Comuns (como aqueles que foram apontados) de uma administração europeia mais procedimental, reativa e contingencial, mais associada às rotinas e ao processo da política europeia mais convencional e geralmente prisioneira do labirinto comunitário, da casuística nacional e do lobbying institucionalizado.

Feita esta distinção inicial, que é essencial, a governança dos comuns 2030 deverá incidir em lógicas de ação coletiva colaborativa tendo em vista obter resultados até 2030, por exemplo: em todos os casos, e como regra de princípio geral, uma governança dos comuns que seja capaz de equilibrar a subsidiariedade ascendente e a subsidiariedade descendente (1), para cada missão uma rede própria de informação e comunicação e a plataforma respetiva de colaboração (2), uma governança digital e cibernética do ciberespaço europeu que proteja os valores e os interesses europeus fundamentais (3), uma governança europeia de cobertura multirrisco e a sua mutualização em casos extremos (4), a recriação das cadeias de valor da reindustrialização europeia através de plataformas colaborativas de parcerias, consórcios, clusters e distritos industriais (5), a reinvenção dos agrupamentos europeus de cooperação territorial, em especial os transfronteiriços e transnacionais (6), uma governança que promova a interoperabilidade entre setores e territórios, usando os conceitos operacionais das agendas mobilizadoras, os consórcios empresariais e as parcerias público-privadas (7).

Nota Final

Na atual conjuntura internacional, da mesma forma que a política europeia tem primado sobre a política doméstica, para efeitos de regulação interna, também a política externa do mundo multipolar prevalecerá, cada vez mais, sobre a política europeia. Esta é a razão pela qual a política externa, em todas as suas dimensões, se deverá constituir como um dos principais núcleos de política pública da futura União Europeia. Esta missão complexa e fundamental tem, obviamente, um forte impacto na estrutura e nas opções orçamentais e pode pôr em causa a política europeia no seu conjunto. Seja como for, a União Europeia deve, a todo o custo, evitar pôr em causa a sua reputação cosmopolita por causa de um processo interno sensível, mas mal conduzido, em redor do projeto político de uma futura união política europeia.

O Conselho Europeu está reunido em Bruxelas (dia 20 e 21 de março) para debater esta agenda europeia. Este é o meu pequeno contributo.