A um mês do final do ano, e com dois meses em falta de cobrança e despesas, surge o alerta vermelho em relação ao défice público de 2015. Mais do que falhar a meta de 2,7% do anterior Governo, o que pode estar em causa é a saída de Portugal do Procedimento dos Défices Excessivos, mecanismo que se aplica aos países da zona euro cujas contas do Estado não cumprem os limites fixados em tratado. Esta “segunda saída” limpa da tutela internacional depende da obtenção de um défice abaixo de 3% do Produto Interno Bruto (PIB).

E o esforço necessário para o assegurar terá de ser “alcançado num período em que ocorre uma mudança do ciclo legislativo, o que por si só tende a constituir um factor de incerteza acrescida em torno do desempenho operacional por comparação com outros períodos”. O sublinhado é da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) na nota sobre a execução das contas públicas até outubro.

O governo de António Costa tem reafirmado o desígnio de retirar Portugal do clube dos países incumpridores da zona euro. Resta saber se terá margem ou até vontade política para tomar as decisões que possam contrariar o desvio e recolocar as contas nacionais na rota do cumprimento.

Mas ainda que possa haver a tentação de deixar deslizar o défice, deitando as culpas para o anterior executivo, o diálogo com Bruxelas será certamente mais fácil com um saldo negativo abaixo dos 3% do PIB em 2015.

Segundo a UTAO, “para garantir o encerramento do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE), o saldo orçamental do quatro trimestre terá de se situar também numa situação próxima do equilíbrio”, ainda que, notam os técnicos do Parlamento, com “um resultado relativamente menos exigente do que para o cumprimento da meta anual (2,7%).”

Mas se a receita dos impostos estava a crescer 5,3% e os valores cobrados atingiram nos últimos meses valores mensais recordes, palavras do anterior secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, Paulo Núncio, o que está a correr mal?

Não há propriamente uma nova surpresa desagradável, nos termos que António Costa referiu depois das conversações falhadas com a coligação PSD-CDS, logo a seguir às eleições, mas um conjunto de situações que está a evoluir pior que o previsto no Orçamento do Estado.

Receita cresce, mas menos

Apesar de a performance da receita ser a sustentação da diminuição do défice orçamental de 2015, o crescimento está a revelar-se inferior ao estimado para todo o ano. Lembra a UTAO que em 2015 se previa um aumento de receita efetiva de 1,4%, mas até outubro esta cresceu apenas 0,4%.

Para o desvio entre a receita orçamentada e a executada “contribuíram essencialmente os impostos indiretos, contribuições sociais e receitas de capital”.

No caso da receita fiscal, a subida nos primeiros dez meses, face a 2014, atingiu os 4,1%, contra 4,3% estimados. Para atingir o objetivo, a receita fiscal terá de acelerar 5,6% nos últimos dois meses, o que, nas contas da UTAO, significa ter de cobrar mais cerca de 450 milhões de euros do que no mesmo período de 2014.

Já sabemos que o IVA está a desacelerar e as receitas do IRS estão a cair em relação ao ano passado, o que já reduziu a zero o reembolso da sobretaxa prometido pelo anterior governo, em função da performance destes dois impostos. No caso do imposto sobre as famílias, o anterior governo atribuiu o desaire à queda dos juros que, por sua vez, fez cair os rendimentos financeiros e os respetivos impostos.

Nem o petróleo barato salva a receita do imposto petrolífero

A análise da UTAO debruça-se sobre um imposto menos badalado, mas cuja receita também trocou as voltas às previsões. O imposto sobre os produtos petrolíferos deveria atingir 2310,5 milhões de euros, graças ao efeito combinado do aumento das taxas (taxa de carbono e contribuição rodoviária) e de uma subida do consumo, resultante do crescimento da atividade económica.

E a descida do preço do petróleo deveria ter alimentado ainda mais a procura e, como tal, a cobrança deste imposto que é um montante fixo por litro. Mas, ao contrário das expetativas, o consumo de combustíveis, apesar do crescimento verificado no verão, está pouco acima daquele que foi registado em 2014.

Em parte, porque o elevado peso da carga fiscal impede que haja uma descida mais acentuada do preço final, em reação à desvalorização do petróleo.

“A manter-se o ritmo de crescimento, a meta de 2310,5 milhões de euros deverá ficar comprometida em cerca de 67 milhões de euros.”

Contribuições sociais aquém

Também a desiludir do lado da receita, está a menor receita das contribuições para a Caixa Geral de Aposentações, bem como um aumento insuficiente nas contribuições para a segurança social. A soma das duas rubricas caiu 0,3% até outubro, o que compara com o acréscimo previsto de 1,7% para o ano.

Nas contas da Caixa Geral de Aposentações, as receitas com contribuições e quotizações estão a crescer a um ritmo mais lento do que o antecipado, não obstante o sistema público de pensões até ter registado um excedente orçamental até outubro, contra uma previsão de défice anual, que resulta das transferências do Orçamento do Estado.

Na segurança social, repete-se o cenário com as contribuições e quotizações a crescer abaixo da linha de água (previsão para o ano), mais 5,2% até outubro, contra um acréscimo anual de 7,4%.

Os gastos com pensões até estão a subir dentro dos limites fixados e a despesa com o subsídio de desemprego caiu muito mais até outubro (21,7%) do que o estimado para o ano (7,8%).

Outro factor que está a correr mal é a evolução das receitas de capital, onde pesam o baixo grau de execução das transferências da União Europeia, das vendas de bens de investimento e outras receitas como os juros dos CoCos (títulos de dívida) pagos pelos bancos e que caíram com o reembolso da principal fatia dos empréstimos do Estado.

O efeito desta queda foi compensado, em parte, pelo aumento muito significativo da receita cobrada com multas, taxas e outras (inclui coimas por infrações fiscais) que disparou 290,5 milhões de euros face aos primeiros dez meses de 2014.

E a despesa está sob controlo?

A despesa efetiva caiu 0,5% até outubro, o que até supera a previsão para o ano que ia no sentido de uma subida de 0,3%. Mas nem todas as componentes da despesa estão a correr bem. Por exemplo, os gastos com a aquisição de bens e serviços cresceram 0,9% face a 2014, quando deviam estar a cair.

Também as despesas com pessoal apresentam um grau de execução superior ao estimado até outubro. As oscilações com estes gastos reflectem os vários regimes salariais em vigor na função pública. O resultado até outubro revela uma descida de 1,2% nos custos, muito aquém do corte de 3,7% previsto. A poupança deveria atingir 600 milhões de euros até ao final do ano, mas, até outubro, estava apenas em 161 milhões de euros.

Em outubro, revela a UTAO, interrompeu-se a trajetória de convergência para o objetivo anual que se tinha verificado entre junho e setembro. Isto porque as reduções remuneratórias em vigor no último trimestre de 2015 são inferiores às registadas no mesmo trimestre do ano anterior.

Face a este desvio, a “dotação orçamental aprovada no OE/2015 para despesas com pessoal deverá revelar-se insuficiente para o período novembro-dezembro, podendo ser acomodada por alterações orçamentais da competência do governo”.

Almofada orçamental sob pressão

E é neste ponto, através de uma nota de rodapé, que a UTAO revela o quase esgotamento das folgas orçamentais. Da dotação previsional, foram gastos 287,3 milhões de euros apenas em novembro, sobretudo nos gastos com pessoal dos ministérios de Educação e Justiça, mas o resultado é que sobram apenas 61,2 milhões de euros até ao final do ano.

As almofadas do Orçamento

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A dotação provisional do Ministério das Finanças e a reserva orçamental dos organismos da Administração Central são dotações orçamentais de despesa que podem ser reafetadas (utilizadas) a qualquer rubrica ao longo do ano, no âmbito das alterações orçamentais que são competência do governo.

O Orçamento de Estado para 2015 inclui uma dotação provisional de 533,5 milhões de euros e uma reserva orçamental de 411,9 milhões de euros e 23,7 milhões de euros para empresas públicas. Em novembro, segundo a UTAO a utilização destas almofadas disparou, sobretudo no primeiro caso, em foram utilizados (reafetados) 278,3 milhões de euros, essencialmente para pagar salários no Ministério da Educação e Ministério da Justiça. Este gasto elevou a utilização desta reserva a 89% do total. Sobraram os tais 61,2 milhões de euros.

Até outubro, tinham sido consumidos 157,5 milhões de euros da reserva orçamental (menos de 40%). No entanto, esta folga é ilusória, uma vez que no OE o Ministério das Finanças previa uma poupança de 220 milhões de euros que se for comprometida, penaliza o défice.

Os gastos com aquisições e serviços estão a subir 3,3% nos primeiros dez meses do ano, o que contrasta com a diminuição de 2,2% estimada para todo o ano.

Um dos fatores que está pesar são os pagamentos a prestadores por parte da ADSE (subsistema de saúde dos quadros do Estado).

De acordo a UTAO, a dotação orçamental para os últimos dois meses do ano para a compra de bens e serviços é de 2,2 mil milhões de euros, o que representa menos 629 milhões de euros que o valor executado no mesmo período de 2014.

É preciso um milagre para cumprir a meta do défice?

A resposta a esta pergunta depende da meta. Se estivernos a falar do objetivo fixado pelo governo de 2,7% do PIB (Produto Interno Bruto) a resposta pode ser “quase”.

“Para alcançar o objetivo fixado para o conjunto do ano seria necessário que o défice evidenciasse no 4º trimestre uma melhoria bastante mais expressiva do que a alcançada nos trimestres anteriores, o que se afigura exigente e de difícil concretização”.

Segundo as estimativas dos técnicos do Parlamento, o défice acumulado até setembro terá excedido em um ponto percentual a meta anual de 2,7%. Em termos concretos, só com um défice trimestral de 0,3% do PIB e um excedente orçamental de 0,1% do PIB, em termos ajustados de medidas extraordinárias, seria possível cumprir a meta.

Difícil de concretizar porque exigiria uma melhoria muito mais significativa do défice do que aquela que foi conseguida em trimestres anteriores. E a incerteza associada à mudança de ciclo político ainda dificulta mais.

Mas se meta é ficar abaixo dos 3% do PIB, e assim conseguir a saída do Procedimento dos Défices Excessivos, o saldo orçamental do último trimestre terá, também, de ficar numa situação próxima do equilíbrio, “mas com um resultado relativamente menos exigente do que o cumprimento da meta anual do défice”. Ainda seria necessário reduzir o défice para cerca de 0,2% do PIB nos últimos três meses de 2014.