A resposta do Fundo Monetário Internacional (FMI) aos problemas de Portugal desvalorizou a situação na banca, apesar de existirem já sinais da fragilidade dos bancos e da supervisão.

Os peritos que avaliaram a atuação do FMI no programa de ajuda a Portugal concluem que a principal falha do Fundo foi não ter insistido na necessidade de uma avaliação externa e independente feita por um organismo que não o Banco de Portugal à situação dos bancos portugueses. A reestruturação da banca ficou por fazer e isso resultou nos problemas que o setor agora vive, e contribuiu para os colapsos do Banco Espírito Santo e do Banif, já depois de concluído o programa da troika. No caso do BES, o relatório assinado por Nicolas Véron, do grupo de investigação Bruegel, diz mesmo que o Banco de Portugal deu garantias de solidez da instituição aos técnicos do FMI quando confrontado com as dúvidas suscitadas desde 2011.

O painel independente, que conduziu várias entrevistas a técnicos do FMI e responsáveis portugueses, admite até que o impacto das resoluções do BES e do Banif poderia ter sido mitigado ou mesmo evitado, com uma intervenção mais dura do Fundo junto das autoridades portuguesas, em particular do Banco de Portugal, que se terá oposto de forma expressa a uma avaliação independente aos balanços dos bancos nacionais. Em contrapartida, a limpeza na banca portuguesa poderia ter aumentado as necessidades de financiamento a Portugal ou mesmo conduzido a um segundo programa.

“Falta de rigor e erros graves”. A contestação dura de Carlos Costa

Esta avaliação, que ataca a eficácia das medidas adotadas pelo Banco de Portugal para fiscalizar e dar solidez à banca, é fortemente contestada pelo governador, em carta de 14 de julho, publicada junto do relatório sobre o setor financeiro que analisa a atuação do FMI nos programas de ajuda na zona euro. Carlos Costa denuncia o que considera ser “falta de rigor” e um avaliação “altamente especulativa” que não é compatível com um exame independente. O governador assinala que a opinião do Banco de Portugal não foi considerada nas conclusões deste suplemento, que contém “graves erros factuais” que foram devidamente assinalados e denuncia a utilização de artigos de jornal usados como background, o que qualifica de “inaceitável”.

Carlos Costa contesta ainda a tese de que o modelo de inspeções à qualidade dos ativos da banca tenha sido imposto pelo Banco de Portugal, acrescenta que foi objeto de acordo com a troika, e considera que este programa foi um sucesso que permitiu o reconhecimento das perdas que estavam nos balanços das instituições bancárias.

O governador contraria também a afirmação feita por pessoas ouvidas pelos autores do relatório independente, de que terá dado garantias sobre a solidez do Banco Espírito Santo a quem levantou dúvidas sobre o banco desde 2011, qualificando estas alegações de uma “acusação grave” à ação de supervisão que é feita “sem sustentação”.

As conclusões sobre a execução do programa de ajuda a Portugal no setor bancário não constam da avaliação independente ao sucesso e erros do programa português, mas sim de um anexo, o X, sobre os aspetos financeiros que pode consultar aqui. A carta de resposta do governador está na página 54 do relatório.

Na comissão de inquérito à Caixa Geral de Depósitos, o governador voltou a responder a esta avaliação independente que “critica o FMI por se ter deixado convencer pelo Banco de Portugal e critica o Banco de Portugal por ter convencido o FMI” a não recorrer a uma avaliação independente à situação dos bancos nacionais no início do programa de assistência em 2011.

“A história mostrará que a nossa posição era correta”. A posição do autor do estudo de fazer um exercício à irlandesa implicaria, segundo Carlos Costa, um montante adicional do empréstimo e uma dívida pública mais elevada. “Não era possível, porque os 78 mil milhões foram sacados a ferros. Com um programa desta natureza, a restrição financeira pública seria mais dura e duvido que houvesse condições politicas para desenvolver o programa, o que nos levaria para o terreno de outro pais” (a Grécia) em que houve uma reestruturação da dívida.

Carlos Costa argumenta distinguiu a situação da banca irlandesa, que já tinha caído, da banca portuguesa, onde foi possível registar gradualmente imparidades de 38 mil milhões com pouco capital. “Se tivéssemos feito este exercício de intrusão, tínhamos transferido toda a banca para o setor público” e a dívida seria muito mais alta. E acrescentou que “fica para a história” a conclusão de que o Banco de Portugal convenceu o FMI.

As fragilidades dos bancos, os acionistas e os empréstimos

A avaliação assinala que quando o programa português foi negociado em 2011 já existiam sinais de fragilidade ao nível da banca e da supervisão bancária, recordando os colapsos de pequenas instituições como o Banco Português de Negócios (BPN) e o Banco Privado Português (BPP) no final de 2008.

Destaca ainda o elevadíssimo nível de dependência dos bancos portugueses do financiamento do Banco Central Europeu, que chegou a 48 mil milhões de euros em abril de 2011, quando Portugal pediu ajuda, e que correspondia a 9% dos ativos da banca nacional.

O capítulo dedicado ao papel do FMI nos aspetos financeiros da crise na zona euro descreve o perfil de alguns dos principais bancos portugueses como tendo uma estrutura de propriedade que criou incentivos para concessão de crédito aos acionistas, casos do BCP e do BES. Ressalta ainda que as instituições se destacavam na Europa pelos acionistas fora do setor financeiro, o Grupo Espírito Santo no caso do BES e Angola (a Sonangol) no caso do BCP. O BPI também dependia muito de Angola, em termos acionistas, mas sobretudo ao nível dos lucros.

Os peritos elencam as várias medidas que o programa de assistência previa para o setor bancário, com destaque para maior exigência ao nível dos rácios e um envelope financeiro de 12.000 milhões de euros. No entanto, o programa foi insuficiente para uma abordagem sustentada ao setor financeiro. E a principal falha, segundo os avaliadores independentes, foi a não inclusão de uma avaliação externa e independente do Banco de Portugal à qualidade dos ativos dos bancos, ao contrário do que foi feito na Irlanda, onde a banca era vista como o grande problema.

Medidas para a banca ficaram sob controlo das autoridades portuguesas

Em vez disso, o FMI aceitou trabalhar com o Banco de Portugal para desenhar o programa de inspeções aos balanços e de testes de stress aos bancos que foi revisto numa base trimestral. Os peritos revelam que a possibilidade de recorrer a um mandato de avaliação externa à banca suscitou a oposição “resoluta e eficaz” do Banco de Portugal que sugeriu antes a abordagem dos programas de inspeções dentro dos bancos. Este programa permaneceu sob o “controlo firme” das autoridades portuguesas. É certo que envolveu algumas avaliações externas, as principais auditoras estiveram envolvidas nos exames aos balanços de cada banco, mas estes consultores distintos só tiveram acesso a partes dos balanços dos portefólios dos bancos e sob uma série de constrangimentos impostos pelo Banco de Portugal.

O resultado foi que o programa de inspeções à qualidade dos ativos ficou muito aquém de uma avaliação independente e abrangente. O documento cita entrevistas com responsáveis do FMI do departamento de mercados e setor financeiro, o MCM, e conclui que a avaliação externa e independente foi abandonada com base no argumento de que o “Banco de Portugal era um supervisor de confiança e que antagonizá-lo nesta matéria iria retirar o controlo do programa às autoridades nacionais”. A informação recolhida sugere que a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu não questionaram a escolha feita pelo FMI, ainda que a questão da avaliação externa tenha sido debatida dentro da troika. Os peritos assinalam ainda que os requisitos de capital impostos eram inferiores aos da Irlanda.

A falta de uma abordagem assertiva por parte do FMI ao setor financeiro português pode ter resultado de uma combinação de fatores ideológicos, práticos e políticos. Em primeiro lugar, a equipa do FMI parece ter incorporado o preconceito na perceção de que a crise portuguesa era sobretudo orçamental e não ligada à fragilidade da banca. Este preconceito apresentava o setor privado, e os bancos, como “uma vítima e não o problema”. Esta perceção terá contribuído para a relutância em considerar opções que poderiam resultar na nacionalização total ou parcial da banca, não obstante os incentivos aos bancos para emprestarem dinheiro aos seus acionistas (partes relacionadas), as complexas estruturas de governação e a sua elevada alavancagem.

Do lado português, notam os peritos, o FMI estava muito focado na privatização dos bancos do Estado, o BPN e o redimensionamento da Caixa, uma política que era considerada excessiva do lado português. Esta posição acabou por ser invertida quando se realizou a intervenção que nacionalizou o Banif.

Bancos frágeis, mas banqueiros tinham estatuto social

O exame assinala ainda uma “perceção inquestionável de que evitar um conflito com o BdP seria positivo para o controlo do programa por parte das autoridades nacionais”, que de facto aconteceu e facilitou a sua implementação, bem como o consenso com as instâncias europeias. Alguns técnicos do FMI salientaram o reconhecimento de que os banqueiros privados gozavam de um elevado estatuto social em Portugal — as entrevistas televisivas dadas pelos presidentes dos principais bancos portugueses foram vistas como um dos detonadores para o pedido de ajuda — e que se o FMI questionasse a solidez das suas instituições não iria atrair o apoio doméstico.

Até personalidades portuguesas independentes, que o FMI considerou confiáveis, descreveram uma situação desses bancos que os peritos consideram agora demasiado otimista.

Outro fator assinalado passa pelos crescentes problemas financeiros de Portugal em 2011, com risco de falhar pagamento de salários e pensões, que pressionaram no sentido de negociações rápidas para fechar o programa de assistência e minimizaram as necessidades de financiamento do país que poderiam ter sido ampliadas com a revelação de perdas latentes no sistema bancário.

A avaliação conclui por isso que a reestruturação do setor bancário foi limitada e que várias das maiores vulnerabilidades não foram atacadas. A venda do BPN, alienação dos ativos da Caixa e recapitalização pública do Banif, foram as principais medidas adotadas. É ainda criticada a opção de utilizar obrigações convertíveis em capital para recapitalizar os bancos privados, mas mantendo a estrutura acionista, com o argumento de que a manutenção da gestão iria contribuir para a estabilidade.

Por outro lado, a manutenção dos limites ao controlo e direitos de voto, bem como a estrutura de gestão, desincentivaram investimentos privados de partes terceiras no capital dos bancos. O programa para resolver as perdas nos ativos também foi insuficiente e a práticas duvidosas de contabilidade e consolidação de alguns bancos não foram alteradas e os riscos das operações em Angola não foram analisados e avaliados.

Mais uma vez, os peritos consideram que o FMI estava relutante em enfrentar as autoridades sobre questões do setor financeiro. A única exceção foi o Banif, que levou à suspensão do fecho de uma avaliação. E a margem de manobra do Fundo “evaporou-se” em 2014 quando o programa terminou. A nível prático, concluem os técnicos, terá ficado a ideia no FMI de que uma “abordagem mais rigorosa do ponto de vista prudencial poderia ter exposto falhas de financiamento que iriam para além dos recursos do programa”, o que potencialmente exigiria um segundo programa de resgate a Portugal com as consequências a nível da partilha de custos.

Avisos sobre o BES começaram em 2011, Banco de Portugal deu garantias

Quando Portugal teve a sua “saída limpa”, o setor bancário continuava frágil. Os peritos analisam o colapso do Banco Espírito Santo, três meses depois, e apesar de muitas questões terem ficado por esclarecer, revelam que responsáveis da Comissão Europeia e do governo português realçaram em entrevistas que começaram a ter duvidas sobre a saúde financeira do BES em 2011, mas que receberam repetidas garantias do Banco de Portugal e não insistiram no tema.

Os peritos lembram as notícias do final de 2013 que qualificam de alerta vermelho e referem que o conhecimento sobre a fraqueza do BES era alargado na comunidade financeira portuguesa muito antes dessa data. Um dos portugueses entrevistados revela que contactou o FMI no final de 2013 a alertar para a situação do BES.

Se o FMI tivesse insistido de forma mais decisiva na adoção de medidas para o problema do BES no final de 2013 ou início de 2014, ou até antes, os “custos de uma resolução teriam provavelmente sido mais baixos, ou pelo menos alguma da polémica poderia ter sido evitada”, admitem os peritos que examinaram a atuação do Fundo.

Em resumo, o FMI não prestou atenção suficiente à necessidade de restaurar a solidez da banca que não foi reestruturada de forma adequada. “Se a equipa tivesse insistido numa reavaliação externa dos balanços dos bancos portugueses, e tivesse colocado mais ênfase nos problemas bancários na execução do programa, os colapsos tardios do BES e do Banif poderiam ter sido mitigados ou talvez até evitados”. E poderiam ter evitado que a economia de Portugal sofresse o impacto da fragilidade prolongada no setor bancário.

Atualizado com link para o relatório onde consta a carta de resposta do governador do Banco de Portugal.