Dívida Pública

Sessenta anos para pagar à Europa, dívida ao Banco de Portugal é “para sempre”

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Quatro medidas de efeitos modestos e uma reestruturação que inclui transformar em perpétua a dívida ao Banco de Portugal, propõe o grupo de trabalho que analisou as dívidas externa e pública.

João Leão e Mário Centeno: secretário de Estado do Orçamento participou no grupo de trabalho, mas não assina o relatório

TIAGO PETINGA/LUSA

Autores
  • Nuno André Martins
  • João Cândido da Silva

Quatro medidas com um impacto, no máximo, de 1.200 milhões de euros anuais nas contas públicas, são as propostas do grupo de trabalho composto por membros do Governo, PS e Bloco de Esquerda para melhorar a sustentabilidade da dívida portuguesa. O impacto “modesto” das medidas, como admitido pelo próprio grupo, levou os seus membros a propor soluções mais audazes a nível europeu, mas que dificilmente terão aceitação: a redução dos juros e aumento das maturidades dos empréstimos europeus e que o Banco de Portugal fique “para sempre” com a dívida adquirida ao abrigo do programa de compra de ativos do Banco Central Europeu (BCE).

As expetativas de que o grupo avançasse com propostas radicais de reestruturação da dívida eram baixas, apesar de o Bloco de Esquerda e alguns dos economistas que fazem parte do grupo continuarem a defender propostas mais ousadas. Mas as iniciativas que são da responsabilidade exclusiva do Governo português, nas palavras do próprio relatório, têm um impacto “modesto” nas contas públicas, conforme é reconhecido no documento que é divulgado nesta sexta-feira.

Uma poupança, no pagamento de juros, de 1.167 milhões de euros em 2023 seria o máximo que as quatro medidas em causa poderiam proporcionar ao Estado. Nos anos anteriores a poupança até seria menor. As medidas são, sobretudo, de gestão normal da dívida, por isso são exequíveis e não impõem a necessidade de negociação a nível europeu. Algumas já estão em marcha, mas em menor dimensão. Outras não são necessariamente medidas de redução da dívida em si, mas de aumento de receita por outras vias.

Mais dividendos do Banco de Portugal

A primeira das medidas que surge no relatório é uma reivindicação antiga do PS. Os membros do grupo de trabalho entendem que o Banco de Portugal tem feito provisões contra riscos gerais excessivas e pretendem que estas sejam reduzidas para que o regulador entregue mais dinheiro ao Estado e, assim, melhore a receita das administrações públicas. Isto aconteceria através da distribuição de dividendos, que seriam contabilizados não só como tal, mas, também, como receita de IRC, paga sobre a parcela dos lucros entregues aos cofres públicos.

A proposta do grupo de trabalho é a de que sejam mudadas as regras que permitem ao Banco de Portugal constituir provisões elevadas, que têm sido justificadas com a necessidade de a instituição se prevenir contra riscos da compra de dívida pública que o Banco de Portugal tem levado a cabo em nome do programa de compra de ativos do BCE.

Assim, o Banco de Portugal faria menos provisões (que servem para cobrir eventuais perdas que o banco central venha a ter) e e entregaria o dinheiro ao Estado. Nas contas do grupo de trabalho, esta mudança daria uma receita para o Estado de 450 milhões de euros já em 2017, valor que desceria para 195 milhões de euros em 2018. Na prática, o Governo faz com que o Banco de Portugal tenha de fundamentar e justificar todas as provisões para riscos gerais que faça, tornando, assim, mais difícil fazer este tipo de reservas.

Empréstimos com prazos mais curtos

Esta medida depende, em muito das condições de mercado. A gestão da dívida pública está a cargo do IGCP, a agência que gere a dívida portuguesa, e as maturidades mais longas são vistas como uma boa prática da gestão da dívida.

Ter dívida com maturidades mais longas permite ao Estado ir buscar menos dinheiro ao mercado a cada ano, o que reduz o risco envolvido com variações da dívida pública portuguesa nos mercados. Mas tem um custo: quanto mais longo é o prazo de pagamento do empréstimo, maior o juro a pagar.

O relatório do grupo de trabalho do PS e do Bloco

Leia aqui na íntegra o Relatório do grupo de trabalho – Sustentabilidade das dividas externa e publica.

O grupo de trabalho entende que esta estratégia é “excessivamente prudente e, portanto, demasiado dispendiosa” e sugere que o IGCP reduza a maturidade média dos empréstimos do Estado dos atuais 6,6 anos para 4,9 anos, isto excluindo os empréstimos do resgate de 2011 a pagar aos credores oficiais europeus e ao FMI. A avançar esta redução, o Estado pouparia cerca de 390 milhões de euros em juros em 2018, um valor que aumentaria para perto de 1.300 milhões de euros em 2023.

No entanto, as poupanças estimadas dependem da estabilidade das taxas de juro nos níveis estimados. Em caso de turbulência no mercado ou de um agravamento das taxas de juro, Portugal ficaria mais exposto, já que as as taxas de juro sobem tradicionalmente mais nas maturidades menores, refletindo o risco no curto prazo e a necessidade de refinanciamento da dívida flutuante a cada ano.

Mais pagamentos antecipados ao FMI

Esta é uma prática que começou com o anterior governo da coligação PSD/CDS e continuada pelo atual, mas que o grupo de trabalho quer aprofundar. A taxa de juro do empréstimo do FMI é, de facto, a mais alta entre os empréstimos internacionais e o Governo tem vindo a emitir dívida no mercado a juros mais baixos para pagar este empréstimo antecipadamente.

O grupo de trabalho pretende que o Governo pague antecipadamente ao FMI 7,9 mil milhões de euros ainda em 2017, o que reduziria a menos de 25% o valor em dívida. A medida permitiria poupar em juros cerca de 900 milhões de euros até 2023.

Mas, para esta medida avançar, o Governo precisaria do acordo dos parceiros europeus, algo que se poderia tornar mais complicado. Os países da zona euro têm abdicado de receber, também, parte do empréstimo antecipadamente — uma faculdade prevista no contrato assinado com o Fundo Europeu de Estabilidade Financeira –, mas sempre no pressuposto de que o FMI continuaria a supervisionar o país de forma mais intensa, com a supervisão pós-programa. Se Portugal pagar mais de 75% do empréstimo, o que deveria acontecer se esta liquidação fosse feita, o Fundo deixaria de fazer este tipo de supervisão.

Outra questão são as poupanças reais com a antecipação de pagamentos. O FMI já abordou a questão no seu último relatório, lembrando as autoridades portuguesas que, com a subida das taxas de juro da dívida portuguesa, o pagamento antecipado começa a deixar de compensar. Na altura, as autoridades portuguesas defenderam a opção, lembrando os custos de ter o dinheiro imobilizado numa altura em que as taxas de juro dos depósitos estipuladas pelo BCE estão em valores negativos.

Juros mais altos para atrair o dinheiro das autarquias e regiões

Os organismos da Administração Central já estão obrigados a depositar junto do IGCP as suas disponibilidade financeiras, mas medida idêntica não se aplica ao resto das administrações públicas, ou seja, autarquias, regiões e Segurança Social. As entidades ligadas a estas administrações, como têm um dever de procurar o melhor rendimento possível, acabam por aplicar as suas disponibilidades em depósitos junto de bancos comerciais de forma a ganharem mais dinheiro com juros.

O que o grupo de trabalho propõe neste domínio é que, em vez de se cristalizar na lei um principio de unidade de tesouraria para estas administrações, o IGCP passaria a oferecer juros mais altos para convencer as entidades a depositarem o seu dinheiro junto da agência. Os juros teriam de ser, ainda assim, mais baixos do que o custo da dívida pública, caso contrário a iniciativa tornar-se-ia contraproducente.

Estando o dinheiro no âmbito da gestão do IGCP, não só este organismo mostraria maiores disponibilidades financeiras aos investidores, o que geraria confiança (e consequente baixa de juros no mercado), defende o grupo de trabalho, mas também teria como consequência a melhoria da gestão de tesouraria das disponibilidade líquidas das Administrações Públicas, ou seja, o Estado também poderia recorrer menos vezes ao mercado e ter uma gestão mais flexível da alocação de fundos.

Banco de Portugal. Credor “para sempre” de 28 mil milhões de euros

O documento guarda para o final aquele que seria um contributo mais substancial para diminuir o peso dos encargos suportados pelos contribuintes com os compromissos financeiros assumidos pelo Estado. Como? Por via daquilo que qualifica como “um processo Europeu de reestruturação das dívidas públicas“, escrevem os autores do relatório.

“É importante que o Governo tenha estudado e preparado cenários concretos de reestruturação da dívida pública ao setor oficial que possam ser utilizadas como base de discussão em potenciais futuras negociações multilaterais no contexto europeu sobre o endividamento excessivo”, afirma-se no documento. Mais adiante, o texto mostra-se cauteloso ao sublinhar que a proposta é avançada “meramente como exemplo do tipo de reestruturação que seria possível”.

A “reestruturação” concretizar-se-ia em dois pontos. O grupo de trabalho defende que o programa de aquisição de ativos sob a responsabilidade do BCE, que foi iniciado em janeiro de 2015 e tem o final marcado para dezembro de 2017, seja transformado em “permanente”. O Banco de Portugal, que, na qualidade de membro do Eurosistema, tem acumulado obrigações do Tesouro na sua carteira de ativos em cumprimento daquele programa, manteria na sua posse, e “para sempre”, os títulos de dívida pública no valor total de 28 mil milhões de euros que “se prevê venha a adquirir até dezembro de 2017” no quadro do PSPP (Public Sector Purchase Programme).

A solução implicaria que, uma vez atingida a maturidade dos empréstimos que integram a carteira do banco central português, a instituição adquiriria novas obrigações do Tesouro no mesmo valor. Na prática, a dívida pública que entrou na posse do Banco de Portugal através do PSPP acabaria por ser transformada em dívida perpétua, matéria controversa que exigirá uma negociação, presumivelmente complexa, para a obtenção do acordo dos parceiros da zona euro e, sobretudo, do Banco Central Europeu, entidade que tem um estatuto de independência em relação ao poder político.

No cenário proposto pelo grupo de trabalho, o capital emprestado pelo banco central liderado por Carlos Costa ao Estado jamais seria reembolsado e a instituição limitar-se-ia a receber os juros das obrigações detidas.

Europa. Taxa de juro menor e 60 anos para reembolsar

O segundo ponto da “reestruturação” tem por alvo os financiamentos prestados a Portugal pelos credores oficiais europeus, FEEF (Fundo Europeu de Estabilização Financeira), MEEF (Mecanismo Europeu de Estabilidade Financeira) e MEE (Mecanismo Europeu de Estabilidade). Em dezembro de 2016, recorda o documento, a dívida a estas entidades atingiam 51,6 mil milhões de euros, com um taxa de juro média de 2,4%. O prazo era de 15,6 anos.

O que o grupo de trabalho propõe é um reescalonamento da dívida, “com uma taxa de juro média de 1% e com uma maturidade média residual de 60 anos”, mais 45 anos do que aquele que é o prazo de reembolso atualmente em vigor nas condições daqueles empréstimos. A solução permitiria, no imediato, baixar a fatura anual dos encargos gerados pelos empréstimos feitos pelos credores oficiais europeus, mas a forte extensão dos prazos dos empréstimos significaria um potencial aumento da fatura total dos juros a liquidar ao longo das várias décadas de vida dos financiamentos.

O relatório acompanha a explicação das medidas de reestruturação com uma ressalva dirigida aos restantes credores, bem como uma mensagem dirigida aos mercados. Sendo “baseada numa redução da taxa de juro e no alongamento de maturidades da componente mutualizada (…) não seria necessária uma reestruturação do valor facial dessa parte [europeia] da dívida pública”. A “restante dívida pública e a dívida ao FMI não seria afetada”, diz-se no documento. Como tal, os subscritores defendem que “a reestruturação não constituiria um evento formal de incumprimento uma vez que seria realizada através de acordo com os parceiros europeus e só a dívida ao sector oficial da União Europeia seria reestruturada de forma voluntária”.

As contas feitas pelos elementos do grupo de trabalho indicam que, somando “a reestruturação da dívida ao setor oficial europeu acompanhada de medidas de otimização da gestão da restante”, a dívida direta do Estado “seria reestruturada em cerca de 31%”. O peso atual da dívida, em redor de 130% do produto interno bruto (PIB), registaria uma redução “de cerca de 39% do PIB”, passando para 91,7% do produto. Na despesa com os juros, o Estado pouparia 450 milhões de euros em 2018 e, a partir de 2023, “a diminuição estimada da despesa pública com juros seria de perto de 1.900 milhões de euros por ano”.

O documento adianta, também, que “contabilizando igualmente o efeito do programa PSPP do BCE, o efeito global representaria cerca de 2.800 milhões de euros por ano” e “a taxa de juro implícita da dívida da República (excluindo rendimentos do programa PSPP do BCE) cairia para cerca de 2,3% em 2023“.

O relatório é subscrito por Francisco Louçã, João Galamba, Miguel St. Aubyn, Paulo Trigo Pereira, Pedro Filipe Soares, Pedro Gil, Ricardo Cabral e Ricardo Paes Mamede. João Leão, secretário de Estado do Orçamento, participou nos trabalhos mas não assina o relatório final.

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