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MÁRIO CRUZ/LUSA

MÁRIO CRUZ/LUSA

Os pacotes orçamentais em tempos de pandemia: estaremos a fazer o suficiente?

Há medidas fundamentais que os outros países tomaram para apoiar a economia durante o surto e que faltam em Portugal. Perceba o que está a ser feito em todo o mundo. E porquê. Ensaio de Abel Mateus.

Os Ensaios do Observador juntam artigos de análise sobre as áreas mais importantes da sociedade portuguesa. O objetivo é debater — com factos e com números e sem complexos — qual a melhor forma de resolver alguns dos problemas que ameaçam o nosso desenvolvimento.

A pandemia está a provocar um tsunami económico a nível global, com quedas monumentais do PIB e subida em flecha do desemprego. É importante que o leitor “aperte o cinto” porque estamos numa verdadeira montanha-russa. Uma advertência prévia: o leitor vai ouvir muitas vezes taxas alarmantes de 60%, 40% ou 20%, mas é preciso contextualizar. Por exemplo, uma queda de 60% num mês significa uma taxa anualizada, ou seja, a dividir por 12 meses e, portanto, uma taxa anual de 5%. Uma queda de 40% num trimestre significa uma taxa anualizada de 10%. Isto é importante porque o reporte de dados estatísticos muitas vezes é mensal ou trimestral, e é da maior importância perceber exatamente o que está em causa para o ano de 2020.

Vejamos o caso dos EUA. A Goldman Sachs estima uma queda de 34% do PIB no segundo trimestre, e a taxa de desemprego a subir de 5% para mais de 15% até final do ano, mas com o PIB a recuperar fortemente no terceiro trimestre com uma taxa de 19%. Para o total do ano o PIB deverá cair cerca de 6,2%, que é a maior queda desde a Grande Depressão. Se o leitor comparar esta estimativa com os cenários que apresentámos num ensaio publicado há 15 dias, verificará que se aproxima do cenário mais severo (-6,4%).

Olhemos para a Europa. Num relatório do grupo de sábios alemães para o governo, elaborado a 23 de março, estes preveem uma queda do PIB em 2020 de 2,8%, se o lockdown acabar proximamente, com a normalização da situação no verão, assim como um cenário mais grave com uma queda de 5,4%. O German Economic Institute prevê cenários que podem ser mais graves (10%), o que se aproxima também do cenário mais negativo para a zona Euro. A UBS previa recentemente para a Espanha uma queda de 7% do PIB e, para Portugal, o cenário mais grave do Banco de Portugal é de uma queda de 5,7%. O cenário de base para Portugal apresentado no referido ensaio que publicámos era de uma queda de 5,4%, mas podendo ser superior em caso de se concretizar o cenário mais negativo para a zona Euro.

Perante estes cenários de desastre económico, os governos da Europa e América do Norte estão a usar a chamada “bazuca” económica, avançando com medidas de política orçamental e monetária de dimensão sem precedentes para conter e mitigar os efeitos da crise económica provocada pela pandemia. Estão suspensos os limites do défice e da dívida públicas para permitir apoios de emergência em larga escala, levando ao surgimento de elevados défices orçamentais. Os bancos centrais lançam programas massivos de compra de ativos financeiros públicos e mesmo privados, e os reguladores financeiros relaxam os rácios para que os bancos possam apoiar os seus clientes com problemas e a economia de forma macro. Os líderes da zona Euro, o BCE e o Mecanismo de Estabilidade Europeu estão preparados para suplementar os esforços orçamentais nacionais e absorver grande parte da dívida criada pelos Estados-membros, numa postura de “faremos o que for necessário” para enfrentar a crise financeira e económica.

O objetivo deste ensaio é estudar as políticas orçamentais de ajuda direta às empresas e famílias, comparando os diferentes pacotes de medidas de apoio direto e através de instrumentos de crédito. Deixaremos para depois o estudo das políticas monetárias da zona Euro, bem assim como a discussão das coronabonds e as medidas comunitárias de combate à crise.

Começaremos por estudar os aspetos fundamentais destas políticas para combater as diferentes fases da crise. É importante formular e implementar a política económica segundo as fases da crise: (i) mitigação dos efeitos da quarentena (lockdown); (ii) preparar a economia para a reabertura e recuperação económica; e finalmente as (iii) políticas de estabilização de médio prazo, que o país terá de enfrentar no “pós-guerra”. Vamos dedicar um espaço alargado ao estudo dos pacotes de políticas de um conjunto de países: EUA, Alemanha, França, Itália, Espanha, Reino Unido, Suécia e Portugal, de forma a poder comparar o que o Governo está a fazer para apoiar as nossas famílias e empresas, para que o sistema económico saia com as menores fraquezas possíveis desta crise.

As políticas macroeconómicas contra a crise da pandemia

O Governo português seguiu as recomendações da Organização Mundial da Saúde (OMS) de fazer o lockdown do país, estratégia que está a ter sucesso no “achatamento da curva de infetados”, embora só lá para meados de abril seja clara qual a sua dimensão. É evidente que esta estratégia acarretou uma forte queda da atividade económica no período da quarentena. Mas, neste trade-off entre grau suave ou mais sério de quarentena, parece não haver meio-termo, como os resultados da investigação de Eichenbaum, Rebelo e Trabandt mostram. O que é aconselhável, não sendo possível o modelo asiático a que nos referiremos mais abaixo, mesmo do ponto de vista do custo económico, é seguir um grau elevado de distanciamento social.

A curva de evolução epidemiológica de Portugal, em termos de infetados por habitante, está a evoluir numa trajetória entre a França e a Itália, mas com um atraso de cerca de 14 dias em relação à Itália e uma semana em relação à Espanha. Daí que seja expetável que, entre os finais da primeira semana de abril e meados de maio, a onda epidémica se abata com toda a sua violência no sistema de saúde português, testando os seus limites em termos de instalações, equipamentos (sobretudo ventiladores) e pessoal médico.

A figura 1 sintetiza as políticas contra a crise que o Governo terá de formular e implementar. Na parte superior do gráfico, representa-se a evolução da pandemia e o objetivo da política de preservar a vida achatando a curva de pessoas infetadas (a curva em forma de sino), com dois objetivos imediatos: (a) reduzir o número de pessoas com necessidade de internamento e cuidados intensivos, de forma a que estes não excedam a capacidade de tratamento disponível; e (b) estender no tempo o número de infetados até que estejam disponíveis os remédios e vacinas para tratamento e haja uma imunização da população suficiente para que a vida possa regressar à normalidade. São as políticas de saúde de contenção e supressão do Covid-19 que têm estado a ser implementadas, baseadas na quarentena da população, que podem ter maior ou menor sucesso. Todos os programas de mitigação da fase aguda da crise epidémica aqui analisados, dos oito países, têm o horizonte de 3 meses, o que está de acordo com estas experiências epidémicas do Covid-19, e que esperemos se confirmem. Assim, na figura 1, este período é representado pelo retângulo a tracejado que vai da parte superior à inferior.

Nessa figura, o diagrama inferior corresponde à evolução do PIB que é um reflexo da crise pandémica no diagrama superior. Do ponto de vista económico, o imperativo fundamental é preservar o sistema económico para que se mantenha a capacidade produtiva e o nível de vida da população. Aqui podemos distinguir quatro políticas económicas distintas:

  • Políticas de mitigação da crise (representada pelo ponto 1 do gráfico) de apoio às famílias e empresas, que corresponde ao período de lockdown da economia e que devem estar a ajudar desde o início ao fim da quarentena. São estas políticas que são objeto desta análise;
  • Políticas de preparação para reativação da atividade económica (ponto 2A) e início da recuperação. Na parte sanitária referem-se as políticas de relaxamento da quarentena, com contrapartida económica nas políticas de reabertura da atividade económica que estava fechada, reativação das cadeias de produção e da reabertura da economia ao exterior;
  • Políticas de sustentação do processo de retoma da economia (ponto 2B), em que a crise sanitária já está largamente resolvida, e que se destinam a ativar a descida do desemprego, e estímulo da procura global e exportações ;
  • Políticas de estabilização económica para combater os efeitos de médio prazo da crise e ajustar a economia aos equilíbrios macroeconómicos (ponto 3), são as medidas conhecidos por “pós-gerra”, de estabilização económica como redução do endividamento público e privado, e medidas para acelerar o crescimento económico.

Como referimos, neste ensaio apenas tratamos as políticas da fase 1, deixando para mais tarde o desenvolvimento das restantes fases.

É muito claro que as medidas sanitárias e económicas são complementares na fase aguda, correspondente ao retângulo a tracejado do gráfico, como os trabalhos do National Bureau of Economic Research americano mostram. Porém, passada a fase crítica da pandemia, o trade-off entre medidas epidemiológicas e de ativação da atividade económica vai pôr-se com grande acuidade. De facto, por cada mês que se adia esta reativação, o PIB pode cair entre 30% e 40%, o que em taxas anualizadas representa uma contribuição para a queda anual do PIB de 2,5 a 3,3 pontos percentuais, dependendo da extensão do fecho de fábricas e comércio.

Políticas orçamentais de mitigação da crise de vários países: auxílios diretos às famílias e empresas

Os princípios básicos das políticas económicas são que: (i) devem ser formuladas para atacar o mais próximo possível o problema e o grupo-alvo que está a sofrer com a crise; e (ii) que as medidas sejam simples e rápidas, sem grande peso administrativo. No fundo, devem ser o mais possível auto-orientadas (self-targeting). O FMI, à semelhança de outros organismos internacionais, já deu orientações aos governos de quais devem ser estas medidas de política económica gerais, e em particular as orçamentais, para combater a crise pandémica. Frisando que são necessárias “medidas de política de guerra”, chama a atenção que o êxito das políticas económicas depende de uma forma crucial de ambas as medidas: anti-pandémicas e económicas (e sublinhamos a conjugação de ambas as medidas) tomadas durante a fase crítica, compreendendo: (a) garantia de funcionamento dos setores essenciais; (b) prover recursos suficientes às pessoas afetadas pela crise; e (c) prevenir a rutura económica excessiva da economia.

É evidente que, dentro das políticas orçamentais de mitigação da crise, a prioridade tem de ser dada ao setor da saúde, reforçando a capacidade dos hospitais, equipamentos e recursos humanos, bem assim como às atividades conexas de apoio sanitário e de alimentação do país, e às atividades de investigação e desenvolvimento anti-pandémicos.

O Governo americano vai fazer uma transferência direta para as famílias de $1200 por pessoa e $500 por criança a todos os contribuintes, num total estimado entre $250 a $330 mil milhões. Segundo alguns economistas, as transferências diretas devem começar a chegar às contas bancárias das pessoas dentro de 3 semanas;

Mas existem várias formas de apoiar as famílias e empresas. O economista português Miguel Castro, do FED de St Louis, já investigou a eficiência de várias destas medidas. De acordo com a sua análise, a medida mais eficaz é a atribuição de subsídios ao desemprego/emprego, porque é orientada para os grupos que experimentam a maior queda de rendimento. As famílias que poupam são mais favoráveis a transferências diretas, o problema é que esta política se dirige à população em geral, e não é modulada de acordo com as necessidades individuais. A assistência de liquidez às empresas afetadas permite estabilizar, em parte, o emprego. Finalmente, políticas típicas de recessão, como aumentar as compras ou investimentos do Estado, ou cortar impostos, só serão apropriadas para as fases de retoma da crise, isto porque, como já repetimos muitas vezes, não estamos apenas perante uma queda da procura, mas simultaneamente com uma queda da oferta.

Se pretender conhecer o detalhe dos pacotes de cada país, veja as secções seguintes. Se pretender seguir diretamente para a análise comparativa e para algumas das conclusões, salte para a secção 8 deste ensaio.

O caso dos Estados Unidos da América

A 27 de março, o Governo americano aprovou o Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act (Cares Act), de cerca de 2,2 biliões de dólares, equivalente a cerca de 10% do PIB americano e a metade do total da despesa pública anual, com três objetivos: (i) apoiar o sistema de saúde para combater a epidemia, (ii) reforçar o “rede de segurança” das famílias através da transferência direta de dinheiro e do reforço dos subsídios de desemprego; e (iii) manter o sistema produtivo em condições de funcionamento para o recomeço da atividade. O programa compreende, grosso modo, $560 mil milhões para indivíduos; $500 mil milhões para grandes empresas; $377 mil milhões para PMEs; $340 mil milhões para Estados e governos locais; $154 mil milhões para saúde pública; $44 mil milhões para educação e outros serviços; e $26 mil milhões para “redes de segurança” para os mais vulneráveis.

O pacote de medidas fiscais para as famílias engloba: (a) transferência direta para as famílias de $1200 por pessoa e $500 por criança a todos os contribuintes, num total estimado entre $250 a $330 mil milhões. Estima-se que cerca de 80% dos contribuintes recebam este montante, que começa a decrescer a partir de elevados rendimentos, deixando de fora cerca de 10% (famílias com rendimento superior a $99 mil por ano). Segundo alguns economistas, as transferências diretas devem começar a chegar às contas bancárias das pessoas dentro de 3 semanas; (b) reforço dos subsídios de desemprego através de um adicional de $600 por semana e durante 4 meses, uma extensão do direito ao subsídio de 26 para 39 semanas e extensão da elegibilidade para trabalhadores temporários, empregados por conta própria e da chamada gig economy; (c) reforço do programa de ajuda alimentar às famílias mais carenciadas de $15,5 mil milhões.

Para as empresas: (a) crédito fiscal às PMEs (menos de 500 trabalhadores) que mantenham empregados ao serviço, cobrindo 50% do salário dos trabalhadores, até $10 mil, para empresas que tenham registado quebras acima de 50% em relação ao período homólogo do ano anterior, num apoio estimado em $50 mil milhões; (b) deferimento no pagamento das contribuições para a segurança social; (c) ajuda de $30 mil milhões às universidades e escolas; (d) ajuda à agricultura em $45 mil milhões. Além destes apoios, estima-se o diferimento em impostos, com um custo de cerca de $200 mil milhões, transferências adicionais para os estados e governos locais de $150 mil milhões, ajudas a hospitais, serviços de saúde e investigação e desenvolvimento em novos remédios e vacinas de $100 mil milhões.

O pacote inclui também uma linha de crédito de $350 mil milhões para PMEs, para ser desembolsada através dos bancos, que recebem uma comissão de administração de 5% do crédito, e a taxas de juro subsidiadas. Em certos casos especiais estes empréstimos podem ser transformados em subsídios a fundo perdido. Também foram criadas linhas de crédito especiais, no valor de $500 mil milhões, para apoio a setores em crise como companhias de aviação, estados e governos locais.

Os casos de Alemanha e de França

O conjunto das medidas orçamentais, na Alemanha, totalizam €156 mil milhões (4,5% do PIB) e incluem: (i) gastos em equipamento hospitalar, expansão de hospitais e I&D de remédios e vacinas; (ii) expansão do subsídio temporário ao desemprego (“Kurzarbeit”) para preservar empregos e o rendimento dos trabalhadores. A agência federal do emprego – que acumulou mais de 20 mil milhões de fundos acumulados por descontos – paga 60% do salário para o trabalhador sem filhos e 67% com filhos. Grandes empresas como a VW, BMW, Deutsche Bank estão já a utilizar este esquema; (iii) aumento dos benefícios para apoio aos pais de baixos rendimentos, e facilitação do acesso ao rendimento mínimo para os empregados por conta própria, (iii) €50 mil milhões de subsídios para os proprietários das PMEs e empregados por conta própria, afetados severamente pela crise; (iv) diferimento dos pagamentos de impostos (IVA, IRC) pelas empresas e pequenos proprietários, suspensão do pagamento das contribuições para a segurança social, bem como suspensão de multas por atrasos de pagamento nas obrigações fiscais até final do ano. O Governo Federal criou um Fundo de Estabilização Económica que em associação com o banco estatal para o desenvolvimento (KfW) vão abrir linhas e garantias de crédito para empresas de diferentes dimensões, com uma alocação de pelo menos €822 mil milhões (24% do PIB), o maior programa de todos os países da UE.

Em Espanha, além de muitas outras medidas fiscais e sociais, o Estado garante um volume de empréstimos às empresas no valor de €100 mil milhões. Há ainda transferências adicionais para as entidades autónomas proverem refeições das crianças afetadas pelo fecho das escolas.

Em França, a 18 de março, o governo apresentou um orçamento retificativo de €45 mil milhões (2% do PIB incluindo medidas de apoio à liquidez das empresas) e €300 mil milhões (13% do PIB) de garantias de crédito para as empresas. As principais medidas de apoio à economia são: (i) subsídio às empresas para pagamento de salários, proporcional aos trabalhadores colocados em atividade parcial, até o limite de 4,5 salários mínimos por trabalhador, no valor de €5,5 mil milhões. No caso dos salários mínimos, o Estado subsidia a 100% e para os restantes a 70%, até ao limite acima indicado; (ii) subsídio às empresas afetadas pelas medidas sanitárias; (iii) acréscimo de despesa em equipamentos hospitalares, remédios e outras despesas de saúde; (iv) reforço do seguro de saúde para os profissionais de saúde e doentes; (v) reforço das transferências para os governos locais com vista ao apoio às PMEs; (vi) diferimento de pagamento dos impostos e contribuições para a segurança social por 3 meses, e aceleração de reembolsos; (vii) moratória nos pagamentos de créditos bancários, com apoio do Estado e Banco de França; (viii) diferimento no pagamento das rendas, eletricidade, gás e água pelas PMEs em dificuldades.

No apoio à liquidez das empresas, prevê-se um montante de €300 mil milhões de garantias de crédito às empresas, podendo estes empréstimos ser de 3 meses do volume de negócios. O orçamento prevê ainda um apoio de €1000 mil milhões das instituições comunitárias, o que se refere essencialmente ao fornecimento de liquidez pelo BCE aos bancos e indiretamente à economia.

Os casos de Espanha e de Itália

Em Espanha, as medidas de política orçamental de apoio às empresas e famílias compreendem: (i) subsídio de desemprego aos trabalhadores em lay-off temporário e dos trabalhadores independentes, através dos Expedientes Temporales de Regulación de Empleo (ERTE) equivalente a 70% do salário; (ii) reforço do orçamento do Ministério da Saúde (€1 mil milhões); (iii) transferências adicionais para reforço das autoridades regionais de saúde (€2,8 mil milhões); (iv) fundos adicionais para investigação ligada ao Covid-19 (€200 milhões); (v) aumento do subsídio por doença para os profissionais de saúde e pessoas em quarentena de 60 a 75% do salário de base; (vi) subsídio adicional para as pessoas dependentes (€300 milhões); (vii) transferência adicional para as entidades autónomas proverem refeições das crianças afetadas pelo fecho das escolas; (viii) extensão do subsídio às famílias necessitadas para compra de energia; (ix) isenção das contribuições para a segurança social das empresas que mantém o emprego ao abrigo das ERTE; (x) deferimento do pagamento de impostos para as PMEs e trabalhadores independentes por 6 meses; (xi) centralização das compras de medicamentos e gestão de emergência para aquisição de bens e serviços ligados ao combate ao Covid-19 e flexibilização das regras de transferência entre linhas do orçamento. Além destas medidas, o Estado garante um volume de empréstimos às empresas no valor de €100 mil milhões.

Em Itália, o governo adotou, a 19 de março, um pacote de emergência que inclui: (i) reforço da dotação para o sistema de saúde e de proteção civil (€3,2 mil milhões); (ii) subsídio de 80% da remuneração normal para os trabalhadores em lay-off temporário ou trabalhadores independentes; (iii) subsídio de €600 aos pais que tenham que tomar conta dos filhos por causa do encerramento das escolas, ou 50% do salário durante 12 dias em licença parental; (iv) subsídio de €600 no mês de março a todos os trabalhadores da agricultura, turismo e diversões; (v) subsídio equivalente a 12 dias por mês a pessoas com incapacidades, durante os meses da crise; (vi) bónus de €100 por mês a todos os trabalhadores que continuem a trabalhar durante a crise, com rendimentos inferiores a €40 mil anuais; (vii) suspensão do pagamento de impostos na zona vermelha de quarentena e para o setor de turismo em todo o território; (viii) deferimento de pagamento de vários impostos; (ix) crédito fiscal a retalhistas e outro setores equivalente a 50-60% do pagamento de rendas e de desinfeção e 30% de despesas de publicidade; (x) subsídios ao pagamento de despesas correntes em energia e outros a municipalidades; (xi) crédito fiscal de 30% para todas as doações associadas ao Covid-19; (xii) moratória no pagamento de créditos bancários pelas PMEs e de créditos para habitação pelas famílias.

Para apoio à liquidez da economia, o Estado alocou €5,1 mil milhões para dar garantias de crédito a um envelope de €350 mil milhões de empréstimos (20% do PIB) a empresas e famílias. É também importante referir que o Governo negociou com os sindicatos modalidades de trabalho por setor, de forma a proteger a saúde dos trabalhadores e continuar a laboração das empresas, usando vestuário protetor.

Os casos do Reino Unido e da Suécia

No Reino Unido, as medidas fiscais e de despesa pública incluem: (i) subsídio às empresas em lay-off temporário durante 3 meses, a começar a 1 de março, para pagamento de 80% dos salários até um teto salarial de £2.500 por mês, incluindo descontos para pensões e seguro social – Coronavirus Job Retention Scheme; (ii) subsídio de doença até 2 semanas para doentes com o vírus para empresas com menos de 250 trabalhadores; (iii) subsídios a empresas de turismo e conexas de £25.000 por propriedade; (iv) fundos adicionais para o SNS e outros serviços públicos de apoio ao combate ao vírus (£5 mil milhões); (v) isenção do imposto sobre imóveis para PMEs; (vi) reforço do sistema de apoio a pessoas vulneráveis, aumentando os pagamentos através do Universal Credit Scheme e de outros benefícios (cerca de £7 mil milhões); (vii) deferir o pagamento do IVA do trimestre de março para o final do ano; (viii) e moratórias de pagamento de créditos das PMEs e dos empréstimos para habitação por 3 meses. No que respeita ao apoio às empresas em termos de liquidez, foram criadas linhas de crédito de um montante de £330 mil milhões.

Na Suécia, o pacote orçamental inclui: (i) subsídios aos trabalhadores em lay-off temporário, (ii) pagamento do subsídio de doença; (iii) subsídio para o setor cultural e de desporto (€1,5 mil milhões); (iv) deferir pagamento de impostos (IVA, contribuições para segurança social e imposto sobre trabalho) equivalente a 3 meses até ao final do ano; (v) garantia de crédito para a empresa de aviação (€500 milhões) e expansão das garantias de crédito à exportação (€10 mil milhões). Foi ainda criada uma linha de crédito de €47 mil milhões para apoio das empresas.

O caso de Portugal

As medidas de apoio às famílias e empresas têm vindo a ser enunciadas ao longo de várias semanas, tendo registado alterações significativas ao longo do tempo. A versão aqui apresentada é de 1 de abril de 2020.

Desde logo, foi criado o regime de lay-off temporário para as empresas privadas e trabalhadores independentes, por consequência das medidas sanitárias, suspensão de encomendas ou interrupção de abastecimentos, ou para empresas que tenham tido uma queda de mais de 40% na faturação durante um mês. Além disso, as empresas não podem ter despedido o pessoal, nem despedir nos 60 dias seguintes. Este apoio foi definido apenas para um mês, podendo prorrogar-se até 3 meses. A empresa tem de continuar a pagar 66% do salário, sendo depois reembolsada em parte pelo Estado, cuja contribuição é de 46% do salário normal do trabalhador. O teto salarial para este apoio é de €1.900 por mês. Do montante que o trabalhador recebe, há desconto para a segurança social, mas está sujeito ao IRS. Supondo que 40% dos trabalhadores são beneficiados durante 3 meses, esta medida custa cerca de €2,3 a 2,6 mil milhões ao Estado.

A medida em Portugal do lay-off é a que menor auxílio dá aos trabalhadores e empresas, mesmo tendo em conta o nosso menor nível de rendimento per capita, da amostra analisada. Desde logo, porque o Estado só contribui com 47% do salário, enquanto na nossa amostra esta contribuição é de 60 a 100%.

Depois, propôs-se a manutenção do salário dos trabalhadores que tiverem de ficar em casa para tomar conta dos filhos, até 12 anos, por causa do encerramento das escolas básicas, e que tem o mesmo apoio que o caso anterior, no máximo de 30 dias. Permitiu-se o diferimento do pagamento de impostos por PMEs (até 50 trabalhadores), ou que tenham uma quebra de receitas de mais de 20%, de 2/3 do IRC, IVA ou contribuições para a segurança social, devendo esta parcela ser paga em prestações até final do ano. As contribuições para a segurança social entre março e maio são reduzidas em um terço. Por fim, introduziu-se moratória de 6 meses, até 30 de setembro, no pagamento dos créditos à habitação ou dos créditos das empresas.

No que respeita ao apoio à liquidez das empresas, foram criadas linhas de crédito para as PMEs, turismo e atividades conexas, restauração, têxteis vestuário e calçado no valor de €3,5 mil milhões, e de garantias de crédito para a exportação em €250 milhões.

Análise comparativa dos pacotes nacionais

Da análise dos diferentes pacotes de políticas para mitigação dos efeitos da crise económica sobre as famílias e empresas deste conjunto de oito países, podemos retirar vários pontos, que nos ajudam a perceber e avaliar as opções de cada país, em particular as de Portugal.

Primeiro. O pilar mais importante é o auxílio direto aos trabalhadores através de transferências e a manutenção do sistema produtivo empresarial, para que este possa emergir da crise com o menor dano possível. Todos os países têm uma componente em que o Estado, Segurança Social ou algum Fundo de Salvação assume a totalidade ou uma parte dos pagamentos dos salários dos trabalhadores que têm uma redução parcial ou total do horário de trabalho, mantendo a empresa os postos de trabalho — o que entre nós é conhecido como lay-off temporário.

Segundo. É importante desfazer o equívoco de que, numa economia de mercado, o Estado não pode manter o emprego “por decreto”, e que as empresas têm que ter a flexibilidade para se ajustar às condições económicas, pelo que este regime tem que ser complementado por um esquema de subsídios de desemprego, que também em muitos países foi reforçado para atender à forte queda de rendimentos.

Terceiro. A medida em Portugal do lay-off é a que menor auxílio dá aos trabalhadores e empresas, mesmo tendo em conta o nosso menor nível de rendimento per capita, da amostra analisada. Desde logo, porque o Estado só contribui com 47% do salário, enquanto na nossa amostra esta contribuição é de 60 a 100%. Depois, porque o critério de acesso é mais restrito, ao fixar que a queda das vendas tem de ser de 40%, enquanto noutros países é de 20%.

Quarto. Os EUA complementam estas medidas com uma transferência direta para todos os contribuintes, o chamado “helicopter money”, através de uma transferência bancária/cheque do Tesouro. Esta medida, que já tinha sido implementada em 2009, aquando da crise financeira, tem um elevado custo orçamental, mas coloca liquidez diretamente nas famílias numa altura em que estas mais precisam. Nenhum país europeu imitou esta política, talvez porque se considera o sistema social europeu mais extenso. Já houve economistas a propor esta medida a nível da zona Euro, mas esta proposta confronta-se com problemas, porque não existe um Tesouro Europeu, e o BCE não tem capacidade legal para o fazer.

Quinto. Todos os países complementam as medidas fiscais com amplos pacotes de auxílio às empresas através de garantias de crédito ou linhas de crédito concedidas pelo Estado, e canalizadas através do sistema bancário ou de bancos públicos/de desenvolvimento (como o caso da Alemanha).

Sexto. Portugal não só tem o envelope de crédito muito mais baixo do que os outros países como tem linhas específicas por setores. Esta arquitetura é completamente desaconselhada, pois pode haver setores em crise que não são cobertos, com graves consequências sistémicas. Vários países reforçaram estes auxílios para as empresas exportadoras, o que é fundamental para países como o nosso.

Sétimo. Existe um conjunto de outras medidas fundamentais que os outros países tomaram e que faltam em Portugal. A começar pelo reforço explícito do orçamento para a saúde e proteção civil. Depois, um substancial pacote de apoio às atividades de produção de equipamentos hospitalares (ventiladores), remédios e centros de investigação ligados à epidemia. Ainda, um envelope financeiro para apoio ao sistema privado e social (misericórdias) de saúde. Existem algumas iniciativas entre nós, como a negociação por pessoa tratada do vírus com os hospitais privados, ou abertura de financiamentos para investigação pela FCT, mas são insuficientes.

Oitavo. É também de notar que vários países, como a Itália e Espanha, deram um incentivo especial aos profissionais de saúde e às empresas que estão na linha da frente no combate à pandemia. A Itália incentivou também as empresas a manterem a sua produção, tomando medidas de segurança, através de negociações com os parceiros sociais. O Reino Unido foi ainda mais longe e especificou as condições de trabalho para cada um dos grandes setores de atividade.

Nono. É necessário dar um apoio reforçado aos mais vulneráveis, como nos EUA, onde se reforçam os programas alimentares. Vários países modularam os apoios aos trabalhadores de acordo com as necessidades, como por exemplo a Alemanha, que dá um maior apoio às famílias com filhos.

Décimo. É fundamental tomar em conta que as moratórias de pagamentos generalizados paralisam os sistemas de pagamentos, e podem criar uma situação grave de esclerose do sistema financeiro e económico, como o que se verificou em Portugal durante a aplicação dos programas do FMI na primeira metade dos anos 1990, com o corte global de crédito à economia.

Décimo primeiro. Tanto nas medidas orçamentais de auxílio direto como de apoio de crédito, é fundamental a rapidez, dado o estado de emergência em que os países vivem. Se estes apoios chegarem tarde, haverá um cada vez maior número de empresas a falir ou de famílias em enormes dificuldades económicas. Mas também é fundamental que se estabeleçam mecanismos simples e de controle fácil, para evitar a corrupção.

Décimo segundo. É fundamental a transparência orçamental, pelo que não se percebe a demora em apresentar desde já um orçamento retificativo, que contemple este conjunto de medidas, como já o fez a França.

Qual o significado destes pacotes de medidas a nível nacional? É possível encher centenas de páginas com medidas, mas que depois na prática pouco representam em termos monetários de auxílio à economia. O Quadro 1 apresenta a nossa estimativa destes pacotes para os oito países, com base nas fontes oficiais e da imprensa de cada país, que acima se referiram. Os pacotes apresentados são um recorde histórico, ultrapassando largamente os valores despendidos durante a Grande Depressão de 2009.

O Governo americano adotou um pacote de €2,4 biliões, de cerca de 11% do PIB estimado para 2020, mais do dobro do de 2009. A Alemanha adotou um pacote de cerca de €1 bilião, equivalente a 30% do PIB, o maior em termos percentuais do PIB. Seguem-se, em termos de peso no PIB, a Itália com 25%, Reino Unido com 19%, Suécia com 18%, França 15%, Espanha 8%, e Portugal com apenas cerca de 4% do PIB. Os impactos no défice destes pacotes são também sem precedentes para a maioria dos países. O maior impacto é da Suécia e EUA, estimando-se um custo orçamental de 7,6% e 7,2% do PIB, 4,7% para a Alemanha, 4% para a Itália, Espanha com 3,7%, Portugal com 2,5% e França com 2,2% do PIB.

Serão estes pacotes suficientes? É evidente que os pacotes de mitigação dos efeitos económicos do lockdown não reduzem a recessão associada. Não é porque os trabalhadores que estão desempregados receberem um subsídio que irão trabalhar: a recessão é causada por um choque de oferta. O trabalho de Castro, acima citado, mostra que as políticas orçamentais não têm efeito sobre o PIB durante a fase crítica da epidemia, mas só depois na reabertura da atividade.

Mesmo assim, muitos economistas consideram, perante a dimensão da crise, que os pacotes entretanto aprovados sejam insuficientes. O New York Times reportava, na sua edição de 2 de abril: “Há um consenso bipartidário crescente de que o estímulo de $2 triliões aprovado na última semana pode provar ser insuficiente na medida em que os efeitos do coronavírus se propagam ao longo dos próximos meses – e possivelmente no próximo ano. O desemprego dispara, com algumas projeções a ultrapassar os números da Grande Depressão [quando a taxa atingiu os 30%]. Pela primeira vez, os deputados começam a falar seriamente de um programa para o emprego semelhante ao de Franklin Roosevelt nos anos 1930s. Os Democratas anunciaram esta quarta-feira uma proposta de $760 biliões, designado “Moving Forward Framework,” para criar emprego através de um programa nacional de infraestruturas.”

Na prática, isto significa que os Governos têm de monitorar em tempo real a economia, e trabalhar em conjunto com os parceiros sociais e economistas, para reformularem e intensificarem os apoios à economia necessários para combater a crise.

Conclusões

Já há luz ao fundo do túnel para esta tragédia humana. A China começou a reabrir as suas fábricas desde o início de abril e a Apple também já reabriu as suas lojas naquele país, com a vida esteja a regressar gradualmente à normalidade. Entretanto, os restantes países asiáticos conseguiram passar pela pandemia com números baixos de infeções e mortes, e estão em teste mais de 40 remédios.

Parece não existir, mesmo teoricamente, um trade-off entre a estratégia epidemiológica e a económica para o país: a quarentena é inevitável. Mas os custos do lockdown já são evidentes entre nós, pelo que temos de ser capazes de reabrir a atividade económica até finais de maio. E o Governo, que vai estar dominado pelo embate da onda epidemiológica sobre o sistema de saúde neste mês e inícios de maio, tem de estar preparado para lançar as políticas de reabertura e da retoma do país.

Para isso, sugere-se que se forme, desde já, um Comité de Relançamento Económico, à semelhança do que se organizou para a saúde. O Comité deveria envolver, além do Presidente da República e o Governo, os parceiros sociais e um corpo de economistas. E fica já aqui uma sugestão: porque não reduzir drasticamente as férias grandes este ano, passando a apenas uma semana, e de forma a não fechar as fábricas ou serviços, excetuando-se evidentemente os trabalhadores dos setores essenciais e profissionais da saúde que estão a fazer um notável esforço para que o país possa sobreviver. Também nos parecem precipitadas medidas como terminar o ano letivo prematuramente, quando se devem prolongar os trabalhos para recuperar o que se perdeu, entretanto.

Também ficou bem claro que é necessário rever e readaptar as políticas económicas de apoio às famílias e empresas, e reorientá-las para o suporte à retoma do país, logo que passar a fase aguda da pandemia. Nestas, o sistema bancário será certamente chamado a desempenhar um papel ainda mais central. E impor-se-ão com mais acuidade as políticas de médio prazo. Vamos sair da epidemia com um acréscimo muito substancial da dívida pública, pelo que se irá colocar novamente o problema da sua sustentabilidade, o que irá requerer, mais do que nunca, políticas para acelerar o crescimento. A economia terá de recuperar as perdas, que irão porventura anular em grande parte os ganhos que se fizeram desde 2016.

Abel Mateus é professor universitário de Economia. Doutorado pela Universidade de Pennsylvania, EUA. Foi economista sénior do Banco Mundial e administrador do Banco de Portugal. Presidiu à Autoridade da Concorrência.

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