O Tribunal de Contas detetou “desconformidades e inconsistências graves” e “sem explicação” no processo de privatização da ANA – Aeroportos de Portugal, as quais revelam “um risco material” de falta de fidedignidade da documentação processual que foi determinante para a escolha do comprador, o grupo francês Vinci.

Entre essas falhas estão a falta de avaliação prévia da empresa como exige a lei, deduções ao preço proposto pelo comprador, o desequilíbrio dos contratos a favor do comprador, conflitos de interesses na transição da ANA pública para a ANA privada e no topo da regulação que acompanha o setor da aviação, bem como falhas ao acompanhamento desta concessão pelo Estado, que começam com o Governo do PSD/CDS mas que se prolongam pela governação socialista.

Num relatório de auditoria que não foi consensual na votação dos juízes, o Tribunal de Contas conclui que considerando o regime legal aplicável e os contratos de concessão de serviço público assinados com o Estado português, a “privatização da ANA não salvaguardou o interesse público, por incumprimento dos seus objetivos“.

Referindo que se verificou a materialização dos riscos identificados, a auditoria conclui que:

• Não foi maximizado o encaixe financeiro que resultou da venda das ações da ANA.
• Não se verificou o reforço da posição competitiva, do crescimento e da eficiência da ANA, em benefício da aviação civil portuguesa, da economia nacional e dos utilizadores e utentes das estruturas aeroportuárias geridas pela ANA.
• Não foi minimizada a exposição do Estado português aos riscos de execução relacionados com o processo de privatização, não se tendo assegurado que o enquadramento deste processo protegeria cabalmente os interesses nacionais.

Algumas destas críticas não são novas, mas também há novidades nesta auditoria que chega 11 anos depois de realizada a operação. Uma delas tem que ver com a preferência manifestada logo no início do processo negocial pelo grupo francês Vinci pelo Montijo como a solução para o novo aeroporto de Lisboa, com duas pistas, recuperando um antigo projeto da ANA, que a administração da então empresa pública considerou “não ser exequível“. Isto porque “põe uma pressão inaceitável  em termos ambientais sobre o estuário do Tejo”, entre outras objeções.

Vinci quis o Montijo desde que fez oferta pela ANA, mas gestora (então pública) disse que proposta não era viável

ANA viu aspetos fracos na proposta inicial da Vinci, mas deu a melhor nota à proposta final

Para o Tribunal, a “desconformidade evidente na apreciação da ANA” ao longo do processo “materializa o risco de sobreavaliação da oferta da Vinci”. Na análise à proposta não vinculativa do concorrente francês, a ANA indica “aspetos fracos na resolução dos problemas de capacidade de Lisboa que não permitem atingir os objetivos enunciados”, defende que a preferência pelo Montijo (apenas manifestada pela Vinci) parece ser “não exequível ou adequada”, para além de dissonante com a administração da empresa pública. E dá a sua preferência às propostas da Fraport, da Eama, e, em menor escala da Ferrovial, “não apenas pelas considerações relativamente ao novo aeroporto, mas também pela otimização que pretendem fazer do atual aeroporto”.

Na apreciação à oferta vinculativa, a proposta técnica da Vinci já surge como a “mais forte e mais competitiva de todas as apresentações apresentadas a concurso”. Segundo o Tribunal, “não tendo sido entregue evidência dos fundamentos para a alteração das propostas vinculativas face às não vinculativas, verifica-se que a proposta da Vinci (3.080 milhões de euros) sobre o valor da ANA superou em 580 milhões de euros a sua oferta não vinculativa (2.500 milhões de euros), “a qual já era suficiente para superar todas as outras ofertas”.

Por outro lado, a auditoria refere que entre a avaliação das ofertas iniciais e da ofertas finais, um representante da Vinci terá manifestado publicamente a intenção de manter a administração nomeada pelo Estado poucos meses antes. Intenção que, “colocou os membros do conselho de administração em potencial situação de conflito de interesses“, e que veio a confirmar-se.

O Montijo como aeroporto complementar à Portela viria a ser solução proposta pela ANA já privada, apenas três anos depois da privatização, ao mesmo Governo do PSD/CDS que a aceitou, tal como o Governo socialista que se seguiu.

O Tribunal refere ainda que os 50 anos fixados no contrato de concessão, negociado ao mesmo tempo que a escolha do futuro acionista da ANA “não envolviam o desenvolvimento de novas infraestruturas, não implicando como tal a execução de investimentos avultados”. Ainda assim, é dado o direito exclusivo (por tempo limitado) à concessionária para apresentar uma proposta e o prazo de 50 anos é prorrogável, “designadamente no caso de a proposta da concessionária para a conceção, construção e financiamento e/ou exploração da gestão do novo aeroporto ser aprovada”.

A auditoria regista também que à data desta operação, o projeto do novo aeroporto estava “associado à construção de uma terceira ponte (sobre o Tejo) e defende “que é indissociável do processo de privatização pelo valor que aportou à ANA, sobretudo pela Vinci” que era a maior acionista da Lusoponte, concessionária da ponte Vasco da Gama.

Faltam anexos na documentação sobre a avaliação das propostas pela ANA

O Tribunal de Contas revela a não entrega de todos os documentos e anexos por parte da Parpública, nomeadamente sobre as tomadas de posição da ANA em relação às propostas preliminares e finais dos concorrentes, já que essa apreciação “foi determinante para a escolha do comprador e a desconformidade evidente nessa apreciação entre as propostas não vinculativa e vinculativa da Vinci, devia ter sido justificada e comunicada à comissão especial de acompanhamento. Ora não, obstante a insistência, não foi entregue evidência disso à auditoria”.

Mesmo sem ser conhecida a avaliação feita às ofertas preliminares, a comissão especial acompanhamento nomeada pelo Governo para fiscalizar esta privatização destacou uma “acentuada fluidez e um considerável grau de indefinição sem qualquer indicação de preferência ou peso relativo” na avaliação de objetivos e critérios. Num relatório conhecido em 2014, esta comissão presidida por António de Sousa considerou que “no que respeita ao desenvolvimento estratégico da ANA que (…) os elementos disponíveis não permitem concluir de forma clara e inequívoca pela superioridade da proposta da Vinci”. Conclusão que o Tribunal de Contas leva mais longe:

“Não foi entregue evidência de que tais objetivos — os objetivos que iam além do encaixe — tivessem sido associados a critérios, ponderações, métricas e prioridades que permitissem com objetividade apreciar as propostas técnicas vinculativas. Esta omissão concorre para materializar o risco de a decisão final sobreavaliar a proposta selecionada (da Vinci), devido à discricionaridade não compatível com a transparência o rigor técnico pragmático que deveria fundamental tal decisão”.

Estado pagou para receber e fez descontos ao preço proposto

Fechada entre 2012 e 2013, a venda de 100% da ANA foi a estrela da onda de privatizações executada no Governo liderado por Pedro Passos Coelho, tendo gerado uma receita de mais de 3.000 milhões de euros. Mas a auditoria que chega 11 anos depois vem agora dizer que o Estado só privilegiou o “potencial encaixe financeiro com a venda da ANA, no curto prazo, em detrimento do equilíbrio na partilha de rendimentos com a concessão do serviço público aeroportuário, no longo prazo”. E defende que deve ser retirado ao encaixe um conjunto de custos que acabaram assumidos pelo Estado, como o pagamento de 286 milhões de euros à Câmara de Lisboa para assegurar a titularidade da ANA sobre os terrenos da Portela ou o pagamento de 80 milhões de euros à Madeira pela concessão da ANAM (então uma empresa distinta).

Foram ainda deduzidos ao preço a pagar 30 milhões de euros de dividendos relativos ao ano de 2012, quando a empresa ainda era do Estado, para além de a ANA ainda pública ter tido de contrair um empréstimo de 800 milhões de euros de curto prazo junto do Banco Espírito Santo para pagar a primeira prestação do contrato de concessão ao Estado. Este pagamento em duas prestações, que totalizaram 1.200 milhões de euros, foram abatidos ao preço a pagar pela Vinci e o empréstimo do BES custou à ANA 41,4 milhões de euros em juros e encargos. O Governo queria contabilizar estes 1.200 milhões de euros como receita extraordinária no défice público, o que foi recusado pelo Eurostat.

Segundo a auditoria, o preço da privatização foi de 1.127 milhões de euros, inferior em 71,4 milhões de euros ao oferecido pela ANA. A receita líquida foi afinal de 1.108 milhões de euros, ainda assim, 20% do objetivo inscrito no memorando da troika. Desse valor, 992 milhões de euros foram transferidos para abater a dívida pública.

Para o Tribunal de Contas, a venda da ANA foi conduzida “num contexto adverso” e com uma grande urgência temporal devido aos compromissos assumidos com a troika para privatizar rapidamente as grandes empresas do Estado — EDP, REN, TAP, CTT, entre outras. A operação foi realizada antes de estar aprovado o regime jurídico de salvaguarda dos ativos estratégicos para o país e sem seguir a legislação mais exigente que tinha sido aprovada para o controlo das parcerias público privadas (PPP).

O contrato de concessão não estava fechado à data da entrega das propostas finais, o que terá elevado o risco de não ter sido maximizado o encaixe com a operação. Fruto da negociação com os candidatos do contrato, a regulação económica da concessão transitou da lei para o contrato, “fragilizando a regulação e com prejuízo para a estabilidade processual e para a transparência”. Para o TdC, a venda da ANA “comportou a concessão de um monopólio fechado por 50 anos num setor estratégico para a economia de um país, com desperdício da oportunidade de introduzir os benefícios da concorrência”.

É uma conclusão que cabe que nem uma luva nas reservas levantadas pela comissão técnica independente que recomenda uma solução para o novo aeroporto de Lisboa que é contrária aos interesses manifestados pela ANA.

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As falhas no acompanhamento da concessão que apanham governos PS e Pedro Nuno Santos

O grosso das críticas está concentrado no processo de venda, conduzido pelos então secretários de Estado das Obras Públicas, Sérgio Monteiro, e do Tesouro, Maria Luís Albuquerque (que meses depois viria a substituir Vítor Gaspar à frente do Ministério das Finanças). Mas nenhum dos antigos governantes do PSD/CDS foi ouvido em contraditório, que recolheu no ano passado os esclarecimentos dos ministérios das Finanças, Infraestruturas, ANAC, Parpública e ANA, e nos quais a concessionária contesta várias conclusões da auditoria.

A “falta de controlo público evidenciado no processo de privatização da ANA (e impulsionada pela urgência de sua concretização em contexto já de si adverso) prolongou-se durante a primeira década da ANA privada, nomeadamente devido à falta de acompanhamento apropriado da gestão dos contratos de concessão de serviço público aeroportuário e à falta de controlo da receita pública proveniente da concessão de serviço público, deficiências para as quais o Tribunal alertou e recomendou medidas para suprir”. Nestas considerações fica de fora a demora do próprio TdC em exercer as suas funções de órgão de controlo externo da despesa do Estado, naquela que foi até agora a maior privatização feita em Portugal, em matéria de receita.

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A auditoria não poupa os governos socialistas, sobretudo no que toca ao deficiente acompanhamento e controlo do contrato de concessão e à inação perante o conflito de interesses nos membros do então regulador, ANAC, denunciado numa auditoria de 2020 sobre o financiamento da atividade do regulador da aviação civil. Este conflito de interesses é mesmo apontado como um dos entraves à realização desta auditoria que foi várias vezes pedida pelo Parlamento, mas que só agora é conhecida.

O Governo socialista, em particular o ministério liderado então por Pedro Nuno Santos, é questionado por não ter ter resolvido esta situação (afastando os dirigentes que tinham vindo diretamente da empresa regulada), tal como era recomendado numa auditoria de 2020 A então chefe de gabinete de Pedro Nuno Santos justificava a opção de manter em funções o presidente e vice-presidente da ANAC (nomeados pelo anterior Governo contra o parecer do Parlamento) para não por em causa a estabilidade de uma entidade reguladora independente. Só em 2021 e por fim de mandato é que os socialistas substituíram os membros questionados pelo TdC.

E ainda antes disso, um despacho de 2020 do então secretário de Estado das Infraestruturas, Hugo Mendes, colocou a ANAC a exercer o papel de representante do Estado na gestão do contrato de concessão da ANA. Para o Tribunal de Costa, esta competência não é conciliável com uma regulação económica independente.

Relatório da auditoria suscitou declarações de voto de juízes contra algumas conclusões

O relatório não questiona apenas a forma como a operação foi conduzida pela Parpública, mas também é crítica das opções políticas do Governo liderado por Pedro Passos Coelho, nomeadamente por ter decidido a venda integral da ANA no tal contexto de urgência, enquanto a maioria dos países europeus optou por manter o capital nas sociedades gestoras.

Esta foi uma das considerações de natureza mais política que suscitaram a reserva por parte de pelo menos dois juízes conselheiros face ao relatório proposto e que foi aprovado a 21 de dezembro. Uma das juízas — Maria da Conceição Vaz Antunes — votou mesmo vencida contra a proposta de relatório por não ter acolhido as suas sugestões e pela inexistência de critérios explícitos e pertinentes e fundamentos de algumas das conclusões.

Houve ainda declarações de voto de mais três juízes, alguns dos quais questionam a falta de fundamentação e a não apresentação de evidencias que sustentem conclusões “contundentes”, como: “Em suma, o Estado privilegiou o potencial encaixe financeiro no curto prazo em detrimento do equilíbrio na partilha de rendimentos” de longo prazo”. A referência é feita por Maria dos Anjos Capote (ex-diretora-geral do Tesouro) que questiona também a conclusão a criação de um monopólio fechado que anulou a concorrência por, pelo menos 50 anos com o desperdício de oportunidades que resultariam de mais concorrência.

O juiz Luís Viana questiona a conclusão de que as receitas das taxas aeroportuárias cobradas pela ANA privada deveriam ser classificada como receita pública. A auditoria qualifica de “deficiência importante” a omissão das contas públicas da receita das taxas aeroportuárias cobradas por uma empresa privada que defende serem receitas públicas de carácter obrigatório e que quantifica em 5,4 mil milhões de euros entre 2012 e 2022.

A auditoria conclui que a falha no controlo público desta receita resultou em divergências sobre a partilha de receita com o Estado prevista no contrato a partir dos primeiros dez anos, situação que diz ser lesiva do interesse público, referindo a divergência de valores já em 2023 proposta pela ANA, muito inferior à que foi apurada pelo Ministério das Infraestruturas.

O relatório da auditoria foi votado por nove juízes, dos quais quatro emitiram declarações de voto, três das quais questionam parte das conclusões. Já a juíza Ana Leal Furtado defende que a auditoria deveria ter incluído nas conclusões a necessidade de um maior controlo público desta partilha de receitas entre o Estado e a ANA.

Tribunal recomenda esclarecer inconsistências no processo de escolha da Vinci

Para além de recomendações genéricas sobre processos de venda de empresas públicas focados nas avaliações e nos conflitos de interesses, o Tribunal de Contas defende a adequação do quadro jurídico da concessão da ANA à lei aplicável,em particular no que toca às regras orçamentais, tributárias e das PPP.

Pede a correção da deficiência que omite das contas públicas a receita com as taxas aeroportuárias, ao mesmo tempo a nomeação de uma entidade pública que administre essas taxas. Defende ainda que deve ser atribuída a gestão do contrato de concessão a uma entidade pública habilitada para o efeito e que não é a ANAC. Recomenda ainda assegurar, no quadro da concessão de serviço público, os mecanismos adequados de partilha de riscos, de responsabilidades e de benefícios económicos e financeiros entre o Estado e parceiros privados.

No que toca à privatização realizada entre 2012 e 2013, deve ser ponderada a “realização das diligências necessárias para esclarecer as desconformidades e inconsistências detetadas no exame do relatório previsto no caderno de encargos (sobre as propostas dos candidatos) para apurar se foi materializado o risco de falta de fidedignidade de documentação processual determinante para a escolha do comprador.”