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Privatização da ANA e concessão dos aeroportos foi decidida em 2013. Tribunal de Contas está a fazer auditoria pedida pelo Parlamento em 2018

Corbis via Getty Images

Privatização da ANA e concessão dos aeroportos foi decidida em 2013. Tribunal de Contas está a fazer auditoria pedida pelo Parlamento em 2018

Corbis via Getty Images

De maior receita das privatizações a "péssimo negócio para o Estado". Como a venda da ANA escapou ao Tribunal de Contas até agora

ANA gerou a maior receita das privatizações. Mas para Pedro Nuno Santos foi um "péssimo negócio" para o Estado. Tribunal de Contas aponta conflito de interesses no regulador que condicionou auditoria.

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A privatização da ANA — Aeroportos de Portugal concretizada no início de 2013 trouxe 3.000 milhões de euros, um encaixe inédito para o Estado, mas deixou um nó cego para quem tem de negociar e decidir o futuro do aeroporto, de acordo com os dois ministros (do PS) que ocuparam a pasta  — Pedro Marques entre 2016 e 2019 e Pedro Nuno Santos que em 2020 qualificou a venda da concessionária dos aeroportos de “negócio de privatização mais ruinoso de sempre” para o Estado e para o interesse público.

Dez anos depois de ter arrancado a privatização da ANA, a operação não foi ainda escrutinada pelo Tribunal de Contas, apesar de o processo ter sido iniciado em 2014/2015, mas interrompido. Em 2018, o Parlamento volta a pedir ao Tribunal de Contas uma auditoria à operação de venda às condições do contrato de concessão da exploração dos aeroportos… que até agora não foi concluída.

Numa longa resposta ao Observador, o Tribunal de Contas adianta que o trabalho está em curso e aponta o dedo à tutela das Infraestruturas que criou e depois permitiu uma situação de conflito de interesses no regulador da aviação, a ANAC, que durou até ao ano passado. Este conflito, que resulta da circunstância de o presidente e vice-presidente do regulador terem vindo diretamente da ANA, empresa regulada, foi denunciado numa auditoria ao financiamento da regulação do setor aeroportuário publicada em 2020.

E constituiu, confirmou ao Observador fonte oficial do TdC, uma condicionante à realização da auditoria pedida pelo Parlamento, uma vez que a recomendação feita em 2020 para substituir as referidas personalidades, numa auditoria à ANAC (Autoridade Nacional de Aviação Civil), não foi acolhida pelo Ministério das Infraestruturas. Luís Silva Ribeiro, que antes de presidente da ANAC foi administrador da ANA já privatizada, e Carlos Seruca Salgado, que foi assessor da administração da gestora de aeroportos, só saíram no final do mandato em 2021.

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Esta é uma razão de peso, mas há outras causas indicadas para a demora na realização desta ação de fiscalização que estava prevista desde 2013. Entre elas está a jubilação do conselheiro relator da auditoria inicial até às auditorias urgentes que o Parlamento pediu sobre o Novo Banco e às quais foi dada prioridade — um escrutínio considerado essencial face à dimensão das fundos públicos com destino à instituição.

O que ganhamos com as privatizações?

A privatização da lucrativa ANA entregou a concessão de um monopólio público — a exploração aeroportuária em Portugal — a um investidor privado, o grupo francês Vinci. E, logo em 2014, a comissão de acompanhamento escolhida pelo Governo para escrutinar a transparência da operação apontou fragilidades — como não deixar prevista a futura solução aeroportuária para Lisboa numa concessão de 50 anos.

Em 2011, com Portugal sob resgate e com acesso muito limitado aos mercados internacionais, o Governo de Passos Coelho lança um ambicioso programa de privatizações. Em parte por imposição dos credores internacionais, a troika (Fundo Monetário Internacional, Banco Central Europeu e Comissão Europeia), em parte por opção ideológica de reduzir a presença do Estado na economia, são vendidas mais de 12 empresas e participações (detidas pela Caixa Geral de Depósitos). Algumas são marcas emblemáticas e as maiores operadoras (ou mesmo únicas operadoras) no seu mercado. As vendas envolvem a mudança do controlo acionista do Estado para os privados, quase sempre estrangeiros. A receita bruta ascendeu a quase 10 mil milhões de euros.

Tendo extinguido a comissão de acompanhamento das privatizações, um organismo público, o Governo decidiu nomear comissões de “sábios”, especialistas no setor económico e financeiro independente do Estado para escrutinar a transparência e correção dos processos de venda, depois de ter acesso a toda a informação.

"Entre o interesse nacional e o encaixe financeiro, obviamente que o interesse nacional tem de ser preservado".
Guilherme d'Oliveira Martins, presidente do Tribunal de Contas em 2013 sobre as privatizações

Em paralelo, o Tribunal de Contas pediu toda a informação sobre os processos para fiscalizar as operações, enquanto órgão de controlo externo das finanças do Estado. O então presidente, Guilherme d’Oliveira Martins, garantiu publicamente que o Tribunal de Contas (TdC) iria exercer as suas competências, assinalando que: “Entre o interesse nacional e o encaixe financeiro, obviamente que o interesse nacional tem de ser preservado”.

Em maio de 2013 o presidente do TdC nomeou uma equipa de projeto dedicada a desenvolver ações de auditoria e acompanhamento de recomendações dos processos de privatização. A equipa coordenada por Maria José Batista Brochado teve de desenvolver a missão até final de 2015, período que podia ser estendido.

Houve também alterações na cúpula do Tribunal de Contas. Mas a instituição afasta a ideia de que a mudança por duas vezes do seu presidente — Guilherme d’Oliveira Martins sai em 2016 e é substituído por Vítor Caldeira cujo mandato não é renovado em 2020, tendo sido designado José Tavares — tenha contribuído para atrasar a auditoria à privatização da ANA. “As ações de fiscalização são aprovadas colegialmente e conduzidas sob orientação de um juiz conselheiro”, diz a entidade, esclarecendo que os “presidentes do Tribunal nunca aprovam ações de fiscalização, nem as conduzem, nem designam as equipas de auditoria”.

Que auditorias foram feitas às privatizações

As primeiras auditorias às privatizações foram divulgadas em 2015 — visando as vendas da EDP e da REN realizadas entre 2011 e 2012. Será preciso esperar por 2018 para a divulgação de uma nova auditoria desta vez sobre o processo de privatização da TAP realizado em 2015 e a sua renegociação pelo governo socialista em 2016. Só que este documento é justificado pelo Tribunal de Contas como a resposta a uma solicitação feita pela Assembleia da República ainda em 2016. No ano seguinte sai a auditoria à venda da Fidelidade pela Caixa Geral de Depósitos. E ficam por aqui as auditorias às privatizações que deixaram de fora a venda do BPN em 2011, a alienação da Empresa Geral de Fomento ou a venda em bolsa dos CTT.

Auditoria. Privatizações da EDP e da REN não acautelaram interesse estratégico

No caso da ANA chegaram a ser realizados os trabalhos de auditoria que, segundo as respostas do Tribunal de Contas ao Observador, “deram origem a um primeiro relato dos auditores” sobre a privatização. Mas o processo parou porque o conselheiro relator pediu a jubilação, tendo os elementos recolhidos nas diligências sido analisados “para serem tidos em conta na auditoria e noutras eventuais ações de controlo”.

Em 2018, o Parlamento, por iniciativa do PS, pede ao Tribunal de Contas para fazer uma auditoria ao processo de venda da ANA e ao contrato de concessão (aprovado em simultâneo). E é este trabalho que está ainda em curso, diz ao Observador fonte oficial do TdC.

Mas enquanto o pedido de auditoria feito para a TAP pelo Parlamento foi atendido pelo Tribunal de Contas em dois anos, o relativo à ANA ainda não teve resultado. Esta diferença é destacada pela Plataforma Cívica Aeroporto BA6-Montijo Não, que contesta a opção Portela mais Montijo em defesa da construção de um novo aeroporto de raiz no Campo de Tiro de Alcochete. Numa carta remetida à comissão de Orçamento e Finanças do Parlamento, e à qual ainda não tinha recebido resposta em agosto, o movimento questiona a comissão parlamentar sobre se insistiu com o Tribunal de Contas no pedido de auditoria à ANA, tal como fez no caso da TAP.

Auditoria do Tribunal de Contas. Recompra da TAP aumentou riscos para o Estado

O Tribunal de Contas refere que não há um prazo legal para dar resposta aos pedidos da Assembleia “pois o prazo para a realização de uma auditoria depende do seu âmbito”. E assinala que a própria Assembleia da República estabeleceu outra prioridade.

Em 2020 o Parlamento pediu outra auditoria ao Tribunal de Contas com “prioridade sobre os seus demais pedidos”, recorda a instituição de fiscalização. A auditoria pedida era ao Novo Banco, do qual já resultaram dois relatórios: um sobre o financiamento público divulgado em maio de 2021, antes da decisão final sobre a injeção de fundos pedida esse ano; e outro sobre a gestão do Novo Banco conhecido este ano.

Conflitos de interesses. Ministério não resolveu logo e pôs ANAC a gerir contrato de concessão

Sobre o controlo da venda da ANA, o Tribunal de Contas indica que já deu “um primeiro contributo para dar respostas ao pedido do Parlamento” na auditoria divulgada no início de 2020 sobre o financiamento da atividade reguladora da aviação civil (ANAC) e na “qual foram reportadas deficiências importantes com impacto na auditoria pedida sobre a ANA”.

Tribunal de Contas diz que Estado omitiu 157 milhões de euros pagos à ANA

Em concreto, o TdC aponta para ” situações de conflitos de interesses” do presidente e do vice-presidente da ANAC (que transitaram da ANA para o regulador da sua atividade) que o Tribunal recomendava que fossem corrigidas de forma a “prevenir limitações ao exercício de funções” do regulador da aviação civil. Esta recomendação não foi acatada pelo Governo e os gestores visados saíram só no final do mandato em 2021. Ao Observador, o Tribunal de Contas sublinha que o não acolhimento desta recomendação por parte do Governo “constituiu assim uma condicionante desta auditoria”.

Já no parecer à conta geral do Estado de 2020, o Tribunal de Contas tinha destacado a advertência feita “para corrigir e prevenir situações geradoras de deficiências na gestão da ANAC decorrentes de riscos significativos identificados no ambiente externo, incluindo limitações ao exercício de funções por falta de cobertura legal e por situações de conflitos de interesse, lesivas do interesse público, da pretendida regulação robusta, isenta e independente, bem como da confiança dos cidadãos”.

E assinala que o secretário de Estado Adjunto e das Comunicações — Hugo Mendes que tem sido o braço direito de Pedro Nuno Santos — ainda determinou que a ANAC assumisse formalmente e desde fevereiro de 2020 (um mês depois de ter sido concluída a auditoria que foi divulgada já em março) a “representação do concedente na gestão dos contratos de concessão de serviços públicos aeroportuário”, delegando no conselho de administração da ANAC “a competência para decidir sobre matérias relacionadas com a gestão desses contratos, em acumulação com sua função de órgão colegial responsável pela definição e implementação dos poderes de regulação, supervisão, fiscalização e inspeção da ANAC”.

Luís Silva Ribeiro foi nomeado por Sérgio Monteiro em 2015, Ministério liderado por Pedro Nuno Santos não o substituiu alegando independência do regulador

LUSA

O Ministério das Infraestruturas lembrou que a decisão de nomear os gestores em conflitos de interesses foi do Governo do PSD/CDS quando a pasta era ocupada pelo secretário de Estado Sérgio Monteiro. A nomeação foi aliás feita contra o parecer do Parlamento após audição dos indigitados onde era precisamente suscitado o tema do conflito de interesses e as reservas da Cresap (comissão de nomeações da administração pública).

“O atual Governo, num espírito de promoção da estabilidade das instituições, em particular tratando-se de uma entidade reguladora independente, cujo processo de designação se encontra estabelecido no artigo 17.º do decreto-lei 67/2013 e no artigo 13.º do decreto-lei 40/2015, optou por não desencadear um novo processo de nomeação do órgão colegial de gestão da ANAC”, refere a chefe de gabinete do ministro Pedro Nuno Santos no contraditório à auditoria à ANAC. Em 2021 foi nomeado outro presidente (Tânia Simões) quando o anterior cessou o mandato.

O Tribunal de Contas contesta esta posição. E remete para a lei quadro das entidades reguladoras de 2017, a qual prevê que “além de incompatibilidade superveniente, também a incompatibilidade originária, detetada após a designação, e prestação de falsas declarações, no processo de designação ou na proposta de designação, fazem cessar o mandato dos membros do conselho de administração, passando a dissolução desse conselho e a destituição de qualquer dos seus membros a poder ocorrer por RCM (resolução de Conselho de Ministros), oficiosamente ou tendo em conta recomendação da Assembleia da República, e sempre fundamentada”.

O Tribunal de Contas lembra ainda que em 2020 o Parlamento pediu outra auditoria com “prioridade sobre os seus demais pedidos” ao Novo Banco, do qual já resultaram dois relatórios: um sobre o financiamento público divulgado maio de 2021, antes da decisão final sobre a injeção de fundos pedida esse ano. E outro sobre a gestão do Novo Banco conhecido este ano.

O que disseram os ministros socialistas sobre o contrato da ANA

Sem nunca ter gerado o mesmo interesse e nível de polémica política que a privatização da TAP ou o dossiê do Novo Banco, o processo que juntou a venda da ANA à concessão dos aeroportos foi alvo de críticas por parte dos ministros do PS que tiveram de lidar com o problema do congestionamento do aeroporto de Lisboa.

"Com o modelo de privatização da ANA que o anterior Governo aplicou (recebimento do preço à cabeça como receita extraordinária para baixar o défice), comprometeu-se a construção de um novo aeroporto de raiz financiado com taxas aeroportuárias"
Pedro Marques, ministro do Planeamento e Infraestruturas em 2017

“Com o modelo de privatização da ANA que o anterior Governo aplicou (recebimento do preço à cabeça como receita extraordinária para baixar o défice), comprometeu-se a construção de um novo aeroporto de raiz financiado com taxas aeroportuárias”. Pedro Marques, ministro do Planeamento e Infraestruturas, justificava assim no Parlamento, em 2017, a decisão do primeiro governo de António Costa de aceitar a proposta da concessionária ANA para fazer um aeroporto complementar no Montijo.

A decisão já vinha do tempo de Passos Coelho, mas os socialistas pediram logo no primeiro ano estudos de procura, de avaliação de alternativas e gestão de tráfego, de capacidade e compatibilidade com a Força Aérea porque, dizia Pedro Marques, faltavam estudos do lado do Estado que “não podia prescindir de avaliar de modo próprio, e exclusivamente com o interesse público em mente, as opções estratégicas do país”.

Estes estudos não incluíram contudo a realização de uma avaliação ambiental estratégica, falha que viria a minar a opção Montijo consagrada dois anos depois num memorando assinado entre o Estado e a ANA, ainda com Pedro Marques no ministério, mas a poucos meses de sair para a Europa.

Um ano antes deste acordo, o ministro Pedro Marques admitia que a concessionária privada, a ANA, “estava numa fortíssima posição” para negociar o novo aeroporto, afirmando “não desejar a ninguém” as condições em que estava a negociar a solução Montijo. Apontou novamente as culpas à privatização feita pelo Governo anterior que levou à situação do “dá cá o dinheiro” e depois é que vamos negociar com alguém que tem o monopólio.

Os ataques socialistas à privatização da ANA subiram de tom com Pedro Nuno Santos na pasta, apesar de o ministro ter sido um defensor da solução Montijo. Em 2020, numa entrevista dada ao Expresso quando crescia contestação à solução dual, o ministro sem papas na língua defende que a venda da ANA foi “um péssimo negócio para o Estado. Foi a privatização mais danosa para o interesse público e não há forma mais doce de o dizer”.

O ministro das Infraestruturas e da Habitação, Pedro Nuno Santos, intervém na cerimónia de assinatura do Auto de Consignação da empreitada do IC35 entre Penafiel e Rans, em Penafiel, 7 de julho de 2022. JOSÉ COELHO/LUSA
A privatização da ANA foi "um péssimo negócio para o Estado. Foi a privatização mais danosa para o interesse público e não há forma mais doce o dizer".
Pedro Nuno Santos, ministro das Infraestruturas e Habitação em 2020

Quando questionado sobre porque é que os socialistas não reverteram essa operação, Pedro Nuno Santos argumentou que o processo já estava concluído, ao contrário do da TAP — na verdade o Executivo de Passos Coelho já tinha assinado o contrato de venda de 51% à Gateway e só conseguiu recuperar 50% do capital (mas não o controlo de gestão) após um ano de negociações com os privados David Neeleman e Humberto Pedrosa. E reafirmou: a “privatização constitui um dano muito significativo para o interesse nacional e para o país. Podemos estar a falar do negócio com maior taxa de rentabilidade do país”. Foi um “negócio de privatização ruinoso”.

Estas afirmações contrastam com o entusiasmo dos dois governantes que venderam a ANA. Num longo Conselho de Ministros realizado em vésperas do Natal e que terminou já de noite, Sérgio Monteiro e Maria Luís Albuquerque — então, respetivamente, secretário de Estado das Obras Públicas e secretária de Estado do Tesouro e Finanças (que sete meses depois subiria a ministra) — revelaram os termos da privatização que gerou o maior encaixe no tempo da troika.

A ANA foi a privatização mais disputada do programa da troika, com quatro grupos a apresentarem propostas vinculativas. A Vinci vence por causa valor proposto de 3.080 milhões de euros — que  corresponde à soma do pagamento feito pelo grupo francês de cerca de mil milhões de euros, mais o reconhecimento da dívida dentro da empresa (750 milhões de euros) e do pagamento antecipado de 1,2 mil milhões de euros feito ao Estado pela assinatura do contrato de concessão. Mas também porque Governo e a administração ainda pública da empresa valorizaram o plano estratégico proposto que prometia usar a ANA como ponta de lança da expansão internacional da Vinci nos aeroportos, o que não aconteceu.

"O objectivo definido em Maio do ano passado (2012) era alcançar receitas de 5,5 mil milhões. A proposta que foi aceite hoje representa um montante de 3.080 milhões, o que significa que estamos já num montante global de 6,4 mil milhões de euros. É um aspecto particularmente importante a destacar”. 
Maria Luís Albuquerque, secretária de Estado do Tesouro (ao lado do secretário de Estado Sérgio Monteiro) na conselho de ministros de 27 de dezembro de 2012 que aprovou a venda da ANA

A privatização da ANA deverá render mais receitas para o Estado com a partilha de uma percentagem de 1% a 10% das taxas aeroportuárias cobradas a partir de 2023, como lembrou José Luís Arnaut, presidente do conselho de administração da concessionária numa recente audição no Parlamento. “Cada euro que a ANA receber a mais vai criar receita para o Estado”.

Quais as principais críticas ao negócio?

Até à venda de 2012/2013, a construção de um novo aeroporto internacional para Lisboa era um dado adquirido, ainda que houvesse muita discussão sobre o calendário da obra e a melhor localização. Mas este projeto, defendido sobretudo nos governos do PS, sempre contou com a receita da venda de uma parte da ANA para financiar a infraestrutura. Com a privatização feita no Executivo de Passos Coelho o encaixe foi  para abater a dívida pública e essa possibilidade caiu por terra. Os termos da operação não comprometeram o comprador com o investimento, apesar de um período excecionalmente longo da concessão que passa do Estado para o privado: 50 anos.

O contrato estabelecia que a ANA deveria desencadear o processo de definição de uma nova solução aeroportuária assim que fossem atingidos determinados patamares de procura e de congestionamento. O que foi feito ainda com o Governo de Passos Coelho em funções. Mas conferia apenas à concessionária a obrigação de apresentar ao Estado uma proposta fundamentada de solução. Em caso de divergência entre o concedente e a concessionária, o contrato prevê que o Estado possa resgatar a concessão aeroportuária de Lisboa, tendo de indemnizar a concessionária.

Essa foi uma das fragilidades, associado ao período longo da concessão de 50 anos, apontadas pela comissão de acompanhamento da privatização, naquele que foi o único relatório que criticou de forma clara uma operação de venda de empresa feita durante o Governo Passos Coelho.

A comissão liderada por António de Sousa destacou a “subalternização” dada ao novo aeroporto, alertando para o facto de o contrato não excluir que “venha a recair sobre o Estado o investimento necessário à construção do aeroporto (para além das infraestruturas adjacentes)”.

"O presente processo de privatização foi acompanhado de uma desregulação legal dos aspetos económicos do serviço público aeroportuário. No seu lugar surge uma regulação económica de índole meramente contratual, vertida num anexo 12 do contrato de concessão, com um conteúdo aparentemente mais favorável à concessionária, designadamente em Lisboa e, em especial, no que toca aos próximos 10 anos."
Relatório da comissão de acompanhamento da privatização da ANA, presidida por António de Sousa

“De facto, apesar de se tratar de um fator de valor muito importante, o previsto Novo Aeroporto de Lisboa surge, se não desconsiderado, pelo menos subalternizado, quer nas proposta quer nos relatórios dos assessores financeiros (…) Na verdade, o método usado para calcular o valor da ANA SA, enquanto concessionária a ser alienada, foi essencialmente o dos fluxos de caixa descontados que, embora assente em fluxos monetários previsionais, desvaloriza o futuro”.

Para além de apontar falhas na definição do processo por não ter existido uma avaliação prévia da empresa, o relatório levanta dúvidas sobre a transparência, referindo que as “regras do jogo foram alteradas no decurso do processo. No início havia um quadro regulatório preciso (…) que desapareceu a meio”, tendo feito parte das negociações com os candidatos conduzidas numa esfera privada que resultaram num anexo do contrato que foi apenas assinado no dia em foram entregues as propostas vinculativas. Apesar de concordar que a proposta da Vinci apresentou uma contrapartida financeira muito superior a qualquer outra, a comissão assinala que o valor da ANA depende acima de tudo do contrato de concessão.

“O presente processo de privatização foi acompanhado de uma desregulação legal dos aspetos económicos do serviço público aeroportuário. No seu lugar surge uma regulação económica de índole meramente contratual, vertida num anexo 12 do contrato de concessão, com um conteúdo aparentemente mais favorável à concessionária, designadamente em Lisboa e, em especial no que toca aos próximos 10 anos”.

Esta situação viria a ser visível nos anos de grande crescimento do turismo e do tráfego aeroportuário em Lisboa que permitiram aumentar as taxas com o aumento de passageiros, o que contribuiu também para a saturação da infraestrutura.

ANA quer subir taxas em Lisboa para recuperar, num só ano, 10,8 milhões. Regulador é contra, mas não pode travar

Pelo acordo assinado em 2019, a ANA comprometia-se a realizar o investimento no desenvolvimento da base complementar do Montijo e de reforço de capacidade da Portela, num total de 1,5 mil milhões de euros. Uma opção que dispensa grandes investimentos em infraestruturas de acesso, mas que foi chumbada por duas autarquias da grande Lisboa. O acordo feito entre um PS ainda minoritário e o PSD para viabilizar a mudança da lei que dá poder de veto aos municípios implicava que o Governo fizesse uma avaliação ambiental estratégica, mas a vitória de um consórcio espanhol no concurso para escolher quem faria este trabalho desencadeou mais uma reviravolta num processo já muito tortuoso.

Parecia ser o passo decisivo para o novo aeroporto, mas foram cinco passos atrás. Costa diz que está tudo em aberto

A construção de um novo aeroporto, que nunca foi acarinhado pela concessionário, será muito mais cara e obrigaria a uma negociação para definir quem paga (Estado e concessionária) e o quê (aeroporto e infraestruturas de acesso). O cenário esteve em cima da mesa quando o despacho do secretário de Estado das Infraestruturas a pedir uma avaliação ambiental estratégica consagrou uma solução faseada que começava no Montijo e acabava em Alcochete. Mas horas depois António Costa mandou revogar o despacho e o processo de decisão da solução futura para o aeroporto parece ter voltado à estaca zero.

 
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