Todos os anos é apresentado como o documento mais fidedigno e válido para formar a perceção mundial sobre o nível de corrupção em quase 200 países. Mas são os próprios promotores do Índice de Perceção da Corrupção que, ao Observador, admitem que essa perceção “não é tangível”. A Transparência Internacional defende que o resultado final é “objetivo” mas, ao mesmo tempo, assume que os “especialistas e “investigadores” que elaboram o relatório final, em Berlim — e cuja identidade a instituição se recusa a revelar —, tomam decisões “inerentemente subjetivas”. Esses mesmos especialistas são convocados para responder a questões cujo impacto na “perceção da corrupção” nem sempre fica claro. Exemplo: “Quão empenhado está o Governo em descarbonizar o sistema energético até 2050?” E mesmo quando as questões poderão estar diretamente relacionadas com o tema central do Índice, há leituras antagónicas sobre o seu impacto — o caso mais flagrante é o da Operação Influencer.

Este ano, Portugal obteve a pior classificação de sempre desde que o relatório é divulgado pela Transparência Internacional: surge no 43.º lugar do ranking, com 57 pontos em 100 possíveis (quatro abaixo do score do ano passado) e, portanto, com um nível de perceção da corrupção que fica a par de países como o Botswana e o Ruanda.

Um dos pontos citados pela versão portuguesa do relatório para contextualizar o resultado atribuído ao país é um dos casos judiciais mais mediáticos dos últimos anos, que culminou com a demissão de António Costa do cargo de primeiro-ministro e com o país a ir a eleições antecipadas, em março de 2024. A esse propósito, o relatório da Transparência Internacional refere que “escândalos recentes, como por exemplo a ‘Operação Influencer’, foi apontada como um dos fatores que contribuíram para o aumento da perceção de corrupção nas ligações entre política e negócios”.

Costa continua a dar como “encerrado” o seu envolvimento na operação Influencer

Mas, cruzando a análise de uma das instituições que está na origem do relatório final da Transparência Internacional — a SGI, organização da fundação alemã Bertelsmann Stiftung  — e o relatório da versão portuguesa do Índice de Perceção de Corrupção, transparecem duas leituras distintas do mesmo fenómeno. O relatório da Sustainable Governance Indicators refere que “o [poder] judiciário funciona de forma independente do executivo” e que “esta autonomia foi particularmente evidente numa série de desafios legais pós-2022 contra ações do governo que levaram a demissões de altos responsáveis, incluindo o primeiro-ministro”. Ou seja, na análise dos especialistas, transparece uma avaliação positiva sobre o funcionamento da Justiça no combate contra a corrupção.

No entanto, no site português da Transparência Internacional pode ler-se uma citação da presidente, Margarida Mano, onde se lê que existiram no ano passado “circunstâncias conjunturais, como a Operação Influencer, com impacto na perceção da integridade no setor público, que contribuem para este resultado” do país, o pior de sempre.

Já o próprio vogal da direção da instituição, Jorge Máximo, em declarações ao Observador, faz menção desse caso judicial, mas relaciona-o não tanto com a perceção direta do nível de corrupção no país, e sim com outro dos pontos que mais esteve em destaque na elaboração do índice de 2025 (correspondente ao ano anterior): as questões ambientais. “Este ano, houve uma incidência complementar da agenda climática [no índice]. E o tema da Operação Influencer, além de envolver o primeiro-ministro, também toca no tema do clima por causa do lítio e da energia.”

Na Europa, “só oito contam”. E apenas quatro instituições referem Portugal

Em que medida é assegurada a pluralidade de opiniões nos meios de comunicação? Todos os cidadãos (legalmente e na prática) podem exercer o direito de voto? Estas são algumas das questões a que inúmeros especialistas respondem (e que são depois avaliadas por outros peritos). Mas há outras. Quão empenhado está o Governo em descarbonizar o sistema energético até 2050? E em garantir a igualdade de género? Todas as perguntas fazem parte de um longo processo através do qual a Transparência Internacional (TI) apresenta anualmente o Índice de Perceção da Corrupção (IPC). Mas afinal, como se avalia a corrupção — e como é que chegámos a este resultado que tanto preocupou o Presidente da República?

Todos os anos, vários países surgem ordenados numa tabela: os do topo são aqueles onde a perceção da existência de corrupção é menor, por oposição àqueles que ficam nos últimos lugares. O IPC de 2024 comparou a perceção de corrupção em 180 países. Mas, para chegarmos aos resultados apresentados na passada terça-feira, há uma avaliação prévia feita por especialistas de 12 organizações — sendo que esse grupo não avalia todos os países que integram o Índice de Perceção da Corrupção; o índice final é resultado do balanço das várias avaliações parcelares que os vários especialistas fazem do grupo de países sobre os quais se debruçam.

Portugal piora em índice de perceção sobre corrupção, diz a Transparência Internacional

O ponto de partida são os 13 relatórios destas 12 organizações internacionais. As entidades “medem questões como a governação dos países e o nível de democracia”, começa por explicar ao Observador o vogal da Direção da TI Portugal, Jorge Máximo. A Transparência Internacional explica que seleciona este grupo de organizações com base na sua “dedicação à análise da corrupção do setor público, à quantidade de países que analisam, à frequência com que atualizam os relatórios e à reputação das próprias instituições”.

Os 13 relatórios independentes que estas entidades emitem e a que a organização da Transparência Internacional recorre para compor o índice final são:

• Relatório de Política Nacional e Avaliação Institucional (Banco Africano de Desenvolvimento);
• Indicadores de Governação Sustentável (fundação Bertelsmann Stiftung);
• Índice de Transformação (Bertelsmann Stiftung);
• Risco do País (Unidade de Informação do Economist);
• Nações em Trânsito (Freedom House);
• Classificação de Risco do País (Global Insight);
• Anuário da Competitividade Mundial (IMD World Competitiveness Center);
• Consultoria em Riscos Políticos e Económicos da Ásia;
• Guia de Risco do País (grupo PRS Internacional);
• Avaliação Institucional e Política Nacional (Banco Mundial);
• Inquérito de Opinião Executiva (Fórum Económico Mundial);
• Índice do Estado de Direito (World Justice Project);
• Projeto Varieties of Democracy (Universidade de Gotemburgo).

Em entrevista à RTP, na noite de terça-feira, a presidente da Transparência Internacional Portugal, Margarida Mano, esclareceu que, das 13 fontes, “na Europa só oito contam”. Isto porque, afirma Jorge Máximo, cada um destes relatórios pode ter um conjunto diferente de países em análise (como é o caso de países exclusivamente africanos), além de poderem aplicar uma metodologia diferente na análise que desenvolvem. Além disso, até a divulgação dos relatórios é diferente, com algumas das organizações a publicarem o documento com acesso livre e outras a exigirem um pagamento ou o preenchimento de um requerimento prévio à consulta.

Nem todos os países podem entrar no Índice de Perceção da Corrupção: só são contemplados aqueles que são avaliados em pelo menos três relatórios — como o caso português. De acordo com o levantamento feito pelo Observador, Portugal surge em pelo menos quatro das 13 fontes.

De forma geral, explica Jorge Máximo, as diferentes organizações “avaliam as performances dos países”. “Há alguns fatores de avaliação, como a participação cívica, o modelo de governação, a independência do sistema judiciário” e ainda a eficácia das instituições e a aplicação das leis anticorrupção, diz.

Médicos sem receitas, emissão de documentos suspensa e escrituras adiadas. Os danos colaterais do ataque informático à AMA

As quatro organizações que referem explicitamente ter avaliado o desempenho português no último ano tiveram vários temas sob foco. “Um dos relatórios apresentados e que teve um impacto relevante no nosso score final, por exemplo, fala muito no portal gov.pt (que não funciona) e na não aplicação de reformas”, aponta Jorge Máximo, sem conseguir detalhar de que documento se trata. Mais: a propósito do site do governo, a plataforma foi lançada em julho do ano passado e, aparte um ciberataque à Agência para a Modernização Administrativa em outubro, que durante uma semana afetou os acessos aos muitos serviços públicos que ali estão concentrados, não existem referências a períodos alargados de inoperacionalidade.

Avaliação “inerentemente subjetiva” e a análise de “seis fases”

O processo de avaliação de cada um dos países que depois integram o Índice de Perceção da Corrupção é complexo — ou, num termo mais adequado, é em larga medida pouco transparente. A Bertelsmann Stiftung — que se apresenta como uma entidade independente e apartidária — é um dos organismos que colaboram com a Transparência Internacional e é, também, um dos mais explícitos sobre os detalhes do processo de avaliação que promove. A nota metodológica que a TI disponibilizou ao Observador refere que a entidade alemã “examina a governação de cada país e a elaboração de políticas em [30] Estados-membros da OCDE e União Europeia“. E acrescenta que cada país é avaliado por pelo menos dois especialistas. Avaliações que, “embora inerentemente subjetivas, são submetidas a uma análise de seis fases”, garante a fundação alemã.

Um primeiro especialista preenche o questionário definido pela fundação (que inclui mais de 30 questões), atribuindo pontos ao desempenho do país em cada departamento e apresentando, no final, um relatório pormenorizado. Ora, uma consulta ao questionário permite ter uma noção mais clara dos parâmetros que são, efetivamente, analisados — e uma boa parte não diz, sequer, respeito a questões de corrupção.

O questionário é composto por nove blocos de áreas distintas: responsabilização vertical, diagonal e horizontal; coordenação; construção de consensos; criação de sentido; e sustentabilidade económica, social e ambiental. Cada um desses blocos tem entre quatro e seis questões distintas a que os especialistas dão resposta e que, depois, se traduzem num resultado valorativo. Mas é quando se entra no detalhe do inquérito que se percebe que muitas das questões não estão — nalguns casos, nem indiretamente — ligadas ao tema da corrupção.

Alguns exemplos:

• Em que medida o governo conduz avaliações de qualidade para medir os potenciais efeitos da legislação que produz, antes de ela ser implementada?
• Quão comprometido está o governo com o objetivo de atingir o patamar de emissões zero até 2050?
• Quão comprometido está o governo para impulsionar a transição para uma economia circular?
• Em que medida a atual política de pensões previne a pobreza entre os cidadãos idosos?

Governança, sustentabilidade, políticas sociais. Esse é o foco de muitas das questões presentes num dos inquéritos usados para a elaboração do Índice de Perceção da Corrupção. Além destas questões, sim, há outras diretamente relacionadas com o tema central do documento final.

Por exemplo:

• Em que medida os cidadãos são livres de formar ou aderir a grupos políticos e civis independentes, suscitar e discutir livremente temas políticos e reunir-se sem restrições?
• Existe um corpo de auditoria independente [no país]? Em que medida esse organismo pode exercer eficazmente a sua fiscalização?
• Em que medida o sistema judiciário independente assegura que o governo, a administração e o sistema legislativo funcionam no respeito pela Constituição e pela lei?
• Em que medida os detentores de cargos públicos estão impedidos de abusar das suas posições em nome de interesses privados?
• Em que medida os órgãos de comunicação social estão livres da influência do governo e capazes de atuar de forma independente?

Depois de o primeiro especialista elaborar o seu relatório, com as respostas aos nove blocos de questões, um segundo especialista avalia o documento, comenta a avaliação, sugere correções e atribui, ele próprio, pontos a cada indicador.

Mais à frente, o coordenador regional (um especialista responsável por um conjunto de países sobre os quais tem mais conhecimento) revê o relatório e os pontos atribuídos, havendo depois uma nova análise levada a cabo por especialistas em Responsabilidade Democrática e Sustentabilidade Económica, Social e Ambiental. No caso português, o coordenador regional é César Colino, professor do Departamento de Ciência Política e Administração Pública da Universidade Nacional de Ensino à Distância (UNED) de Madrid e com publicações sobre política e administração pública e reforma constitucional. Na fase final, os dados são novamente debatidos entre os vários envolvidos no processo e por fim o relatório é publicado.

Um índice que, afinal, também se baseia em inquéritos

Portugal surge também no relatório sobre a Classificação de Risco do país (da organização IHS Global Insight), que analisa seis fatores relacionados com o ambiente de risco em mais de 200 países, esclarece a nota metodológica da TI: Voz e Responsabilidade; Estabilidade Política e Ausência de Violência/Terrorismo; Eficácia do Governo; Qualidade Regulamentar; Estado de Direito; e Controlo da Corrupção.

“As avaliações [de cada fator] são feitas por mais de 100 especialistas que se baseiam também em opiniões de outros especialistas” que não pertencem à IHS Global Insight, assim como “clientes e outros contactos”. Segundo a nota metodológica da TI, os especialistas “são convidados a avaliar” questões como “o risco de os indivíduos/empresas serem objeto de suborno ou de outras práticas de corrupção para realizarem para realizar negócios, desde a obtenção de grandes contratos até à autorização para importar/exportar um pequeno produto ou obter ou obter documentação quotidiana”. Não é esclarecido, contudo, o processo que têm de levar a cabo para conseguir apurar estas questões.

Já o “nível de competitividade” de cada país é analisado no relatório do IMD World Competitiveness Center (o Anuário da Competitividade Mundial). Para tal, é “classificada e examinada a forma como o clima socio-político e económico de cada nação afeta a competitividade das empresas”. Para elaborarem o relatório final, o estudo deste centro recorre a “334 critérios” e analisa 62 países. O objetivo é responder à questão “Suborno e corrupção: existem ou não existem?”, mas, uma vez mais, a frma como os especialistas chegam à resposta não é clara.

Marcelo preocupado com evolução negativa de índice de perceção da corrupção

A surpresa surge no último relatório em que Portugal entra: o Índice do Estado de Direito (do projeto World Justice). Isto porque a forma de trabalhar desta organização sem fins lucrativos (que avalia 142 países) tem por base “uma sondagem global do público em geral” e “questionários feitos a especialistas locais” (onde se incluem académicos e especialistas em Direito Civil e Comercial, Direito Penal, Direito do Trabalho e Saúde Pública).

Esta informação contradiz o que a presidente da TI Margarida Mano afirmou em entrevista à RTP, e também a informação transmitida pelo vogal da direção, Jorge Máximo, ao Observador: “Este índice não é baseado em inquéritos, mas sim em estudos, é muito objetivo”, garantia o dirigente da TI esta semana. O recurso a sondagens — portanto, a auscultação da população — contrasta, também, com a informação apresentada no site da TI Portugal: “A perceção da população em geral não é medida” porque isso implicaria “desafios práticos e metodológicos, como a complexidade e capacidade de recolha de dados de opinião pública a nível global; ou o facto de muitas pessoas não se sentirem seguras para expressar livremente a sua opinião”.

O facto é que o relatório do projeto World Justice recorre a inquéritos à população, sendo que, em Portugal, as duas empresas responsáveis por apurar as respostas foram a YouGov e a Intercampus. Os inquéritos foram feitos online e cara a cara, tiveram 2.578 pessoas como amostra, e foram adaptados à língua portuguesa, sendo também simplificada a linguagem para que os termos técnicos não criassem entropia na recolha das opiniões recolhidas.

Especialista português consultado? Ex-deputado nega envolvimento

Confrontado com o facto de não haver organizações nacionais envolvidas na elaboração de qualquer dos relatórios que estão na base do índice da Transparência Internacional, o vogal da direção da delegação em Lisboa recusa a ideia de que este índice não tenha qualquer credibilidade para avaliar a perceção da corrupção no país.

“Estas grandes instituições que emitem os relatórios têm especialistas por zonas e regiões. E há, inclusivamente, portugueses nas entidades emissoras destes relatórios”, garante Jorge Máximo, numa declaração que vai ao encontro daquilo que Margarida Mano já tinha afirmado na entrevista à RTP.

Quando questionado sobre exemplos concretos, o vogal da Direção da TI Portugal deu imediatamente como exemplo o antigo deputado eleito pelo PS Paulo Trigo Pereira (que é também colunista do Observador). Jorge Máximo afirmou que o antigo parlamentar teria estado envolvido na elaboração de um dos 13 relatórios. Mas, ao Observador, Trigo Pereira nega qualquer envolvimento com a elaboração do índice da TI. Confrontado com esta posição, contudo, o vogal da direção da TI voltou a garantir que Trigo Pereira esteve envolvido, informação que o Observador não conseguiu corroborar.

Foi possível, contudo, detetar o envolvimento de dois portugueses na elaboração do relatório da fundação alemã Bertelsmann Stiftung. Trata-se de Sofia Serra da Silva e Carlos Jalali. A primeira já colaborou com a Universidade de Georgetown, em Washington, é investigadora de Pós-Doutoramento no Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa e obteve o Doutoramento em Política Comparada na mesma universidade. Já o último é professor na Universidade de Aveiro e investigador do Centro de Investigação em Governação, Competitividade e Políticas Públicas.

O Observador contactou Carlos Jalali, que confirmou ter participado “anteriormente” na elaboração dos relatórios desta organização. “Mas a metodologia do Índice de Perceção da Corrupção é da Transparência Internacional”, ressalva, garantindo que não teve envolvimento nesse processo.

Só Berlim sabe o nome dos 4 especialistas finais — e não divulga

Após a emissão dos relatórios independentes pelas 12 organizações, a TI “entra em contacto com cada uma das organizações para verificar a metodologia utilizada para gerar as pontuações”, lê-se no site. “Há depois um comité de especialistas composto por quatro pessoas (duas da TI e duas de fora da organização) que analisam o conteúdo dos relatórios e fazem a avaliação de cada país”, explica Jorge Máximo. Esta avaliação — feita por pontos — vai permitir depois organizar os diferentes países numa escala de perceção que vai do muito corrupto (o Sudão do Sul está no fundo da tabela, na edição mais recente) ao nada corrupto (na primeira posição do ranking, que este ano é ocupada pela Dinamarca).

O trabalho “destes quatro especialistas não tem por base a sua opinião, mas sim uma metodologia”, garante Jorge Máximo. “É uma metodologia proposta que já foi até supervisionada pelo Centro Comum de Investigação da Comissão Europeia”, diz, recusando entrar em detalhes por questões de confidencialidade.

Questionado sobre os quatro especialistas responsáveis pela avaliação de cada país, Jorge Máximo não soube detalhar de quem se trata. O vogal da direção da TI Portugal admite que, relativamente aos dois membros representantes da TI, se trate de “altos quadros de Berlim [onde está a sede]”, mas sem garantias.

Ao Observador a organização-mãe confirma que todos os relatórios são analisados por quatro especialistas, mas recusa a dar qualquer detalhe: “Os nomes dos investigadores que calculam o IPC não podem ser fornecidos por razões de privacidade e segurança, mas incluem um especialista e um investigador da Transparência Internacional.” Já os outros dois especialistas externos, que também permanecem no anonimato, não ocupam a função de forma permanente: “Mudam ao longo do tempo e são selecionados através de um concurso”, diz a TI de forma telegráfica.

A Transparência Internacional, garante Jorge Máximo, “tenta cumprir escrupulosos processos de transparência para qualquer seleção de pessoal”. E ressalva: “O índice é completamente gerido pela TI sede, em Berlim, não há qualquer interferência de Portugal.”