Foi, durante anos, a reforma de que toda a gente falava na Educação. À direita, defendida por quem pretendia maior autonomia, descentralização e liberdade de escolha da escola. À esquerda, usada como referência para os perigos da abertura da rede pública aos privados. Na década de 1990, o governo sueco decidiu reformar a sua administração pública e, na educação, isso significou transitar de um sistema tradicionalmente centralizado para uma descentralização na qual os municípios ganharam novas responsabilidades e a rede pública permitiu a entrada de escolas privadas (financiadas pelo Estado e sem custo para os alunos). Não faltou, à época, quem aplaudisse a reforma e ali adivinhasse o futuro. Mas o certo é que, quando o futuro chegou, os resultados não impressionaram: uma queda contínua e acentuada dos alunos suecos nas avaliações internacionais do PISA (OCDE). O facto é incontornável: a reforma foi mal desenhada e, por isso, não foi bem sucedida no tempo que se esperava. A questão mais difícil é identificar-se os porquês. Afinal, onde está a origem do problema?

É aqui que o assunto se complica e que os diagnósticos surgem ao ritmo dos preconceitos. À direita, apontou-se ao crescimento do fluxo de imigração, que fez chegar à Suécia crianças que, tendo um perfil socioeconómico abaixo da média nacional, puxaram os resultados para baixo. À esquerda, responsabilizou-se a entrada das escolas privadas na rede pública pela deterioração da qualidade geral do ensino. Quem tem razão? Ninguém: as explicações para a queda dos desempenhos nas avaliações internacionais são bastante mais complexas.

É verdade que poucas reformas educativas terão sido tão debatidas nos palcos políticos europeus como foi a sueca. Até porque não foram raras as vezes em que governantes escolheram essa reforma como modelo a seguir (aconteceu, por exemplo, no Reino Unido com o governo Cameron, com Michael Gove a liderar a educação). Mas, apesar das inúmeras discussões, permanece no debate público uma incompreensão transversal acerca do que correu mal, do que explica a queda de resultados dos alunos no PISA e de como inverter a tendência. É a essas questões que aqui se responderá.

Uma tripla reforma

O plano da reforma política começou a ser desenhada antes, mas o seu arranque no terreno começou em 1991. E, num instante, mudou tudo. Tudo é mesmo tudo: tutela política, organização do sistema, monitorização, avaliação, orientação para resultados, metas curriculares, autonomia reforçada, liberdade de escolha da escola. Como foi possível encaixar tantas mudanças? Através de um plano dividido em três partes. A primeira: a descentralização da decisão, que transpôs a tomada de decisão do Estado central para os municípios. A segunda: a liberalização das regras de abertura de escolas privadas, do seu funcionamento e do seu financiamento público. A terceira: a introdução de um sistema de escolha da escola para os pais e para os alunos, acabando com a relação estreita entre as escolas e a sua área residencial – já não haveria entraves legais para que qualquer aluno se pudesse matricular em qualquer escola. Não é preciso recordar as polémicas, que as houve. Sem surpresa, na Suécia e por todo o mundo, foram as segunda e terceira partes da reforma que entusiasmaram as discussões. Mas, como veremos mais à frente, foi a primeira parte que realmente se revelou problemática.

Como qualquer reforma, também esta foi um processo longo e repleto de ajustes (ver gráfico 1). Mas os seus primeiros passos foram abruptos. Propositadamente abruptos, de modo a que os municípios assumissem as suas novas funções sem enviesamentos ou orientações excessivas. Assim, de um momento para o outro, a responsabilidade sobre o sistema educativo sueco repartiu-se. De um lado, um Ministério da Educação emagrecido, com poderes de monitorização, avaliação e fiscalização face às metas curriculares estabelecidas. Do outro lado, os municípios, que passaram a ter em mãos a organização escolar, o funcionamento das escolas e a alocação de recursos financeiros, para além de serem a entidade patronal de professores e directores escolares – já o eram antes, mas depois até as condições de trabalho passaram a ser negociadas pelos municípios.

Na prática, quase tudo foi para os municípios: currículo (desde que em cumprimento das metas), professores, directores, edifícios escolares e projectos educativos. E ainda a gestão de um novo modelo de financiamento, no qual as verbas transferidas pelo Estado aos municípios passavam a ser geridas por inteiro a nível local, para satisfazer as necessidades educativas da comunidade. Acha muito? É que ainda não acabou. Simultaneamente a esta transferência de competências, o próprio modelo de sistema educativo foi alterado. À rede de escolas públicas do Estado juntaram-se privados financiados pelo Estado para garantir liberdade de escolha. Ou seja, acabaram as restrições geográficas nas matrículas, introduziu-se competição entre escolas para cativar alunos e revolucionou-se o modelo de financiamento escolar – baseado no número de alunos matriculados, sem distinguir entre escolas municipais e escolas privadas (todas eram públicas e em nenhuma os alunos teriam custos de frequência).

As opções da reforma sueca são discutíveis? Evidentemente. Como são quase todas as das reformas sectoriais. A implementação desta grande reforma foi abrupta, mas não foi consensual. Ainda hoje, não o é. Nomeadamente entre os professores, que passaram a ter de se articular por completo com os municípios. E, claro, entre representantes sindicais dos professores, que preferiam a negociação com o Estado central e viram na negociação com os municípios uma perda da sua influência política. Mas, contestada ou elogiada, no fim o que conta são os resultados. E os resultados da reforma sueca não foram bons.

A queda nas avaliações internacionais (2000-2012)

Os primeiros resultados pós-reforma até foram recebidos com entusiasmo. Em 2000, na primeira avaliação do PISA da OCDE, a Suécia apareceu entre os países cujos alunos evidenciaram melhores desempenhos. Havia que esperar pelos anos seguintes, para verificar se o perfil de desempenhos elevados se consolidava. Não se consolidou. Pelo contrário, foi sempre a descer até 2012, quando soou o alarme e todos se convenceram de que algo havia que ser alterado no sistema educativo sueco (ver gráfico 2). No PISA 2012, a Suécia consolida-se no terço inferior da classificação de países – em 34 países da OCDE, foi o 28.º em Matemática e 27.º em Leitura e em Ciências. Ou seja, muito abaixo dos seus países vizinhos do norte da Europa. Pior: entre 2000 e 2012, nenhum país piorou tanto como a Suécia.

A queda nos resultados foi transversal. Nas três áreas de avaliação (Leitura, Matemática e Ciências), a percentagem de alunos com muito maus desempenhos aumentou. Por exemplo, em Matemática essa percentagem passou de 17% do total em 2003 para 27% do total em 2012 – um aumento muito acentuado e o maior entre a OCDE. No mesmo sentido, a percentagem de alunos com muito bons desempenhos diminuiu em todas as áreas, sendo que em Matemática, entre 2003 e 2012, essa percentagem reduziu-se para metade (de 16% para 8%). Ou seja, os alunos pioraram a todos os níveis e em todas as áreas.

A deterioração dos resultados não se manifestou somente no PISA. A mesma tendência surgiu noutras avaliações internacionais, como o TIMSS (que mede competências em matemática) e no PIRLS (que mede competências em leitura). No TIMSS, entre 1995 e 2011, os alunos suecos pioraram em 55 pontos – a maior queda entre os países participantes. E, no PIRLS, entre 2001 e 2011, os alunos suecos de 10/11 anos exibiram uma acentuada queda nos seus desempenhos (ver gráfico 3).

Se os resultados negativos são inequívocos, o que justificou a demora na reacção das autoridades suecas? A pergunta é óbvia, mas enganadora. Ao longo dos anos, as autoridades suecas até foram afinando as características do seu sistema educativo (como está visível no gráfico 1). O ponto é que essas alterações não foram suficientemente profundas e ágeis para produzirem resultados imediatos. E parte da prudência com que essas alterações foram preparadas está relacionada com um fenómeno curioso: enquanto as avaliações internacionais apontavam para um descalabro, as avaliações nacionais indicavam uma melhoria consistente dos resultados escolares (ver gráfico 4). É claro que as avaliações não são todas iguais nem medem todas as mesmas competências, pelo que não é forçoso encontrar aqui uma contradição. Contudo, transformar uma tendência tão negativa numa tendência positiva levantou suspeitas. E, consequentemente, críticas da própria OCDE quanto à fiabilidade das avaliações nacionais na Suécia. O maior dos problemas? A disparidade entre os critérios de avaliação utilizados por parte dos professores, que inviabilizaria as comparações entre escolas.

É habitual falar-se sobretudo de desempenhos escolares. Mas, da mesma forma que a educação não é apenas as notas, os problemas do sistema educativo sueco manifestaram-se noutras áreas. Nomeadamente numa: a equidade entre escolas. Em 1998, a diferença de resultados entre escolas rondava os 8%. Em 2011, ultrapassava os 18%. Este dado foi um dos mais discutidos ao longo dos anos. Seria uma consequência da reforma? Seria uma consequência da imigração? Não há respostas definitivas para nenhuma das perguntas em termos de relação causa-efeito. Mas, dito isto, seria uma ingenuidade ignorar que, com maior ou menor intensidade, tanto a reforma como a imigração contribuíram para este acentuar de desigualdades.

O que se diz (erradamente) que provocou a queda de resultados?

Identificar os sintomas é fácil. Fazer o diagnóstico correcto é difícil. Quem segue o debate público na educação já de certo ouviu várias explicações para o que sucedeu na Suécia. Duas explicações em particular. Primeira: por causa do aumento de imigrantes na Suécia, a entrada de alunos estrangeiros no sistema educativo puxou os resultados para baixo. Segunda: a entrada de escolas privadas na rede pública e o exercício de escolha da escola por parte de país desequilibrou o sistema e deteriorou a qualidade das escolas municipais. No debate político, a primeira é mais comum à direita e a segunda mais comum à esquerda. Quem tem razão? Ninguém: ambas as explicações estão erradas.

Comecemos pela imigração. A primeira década dos anos 2000 observou um aumento da imigração na Suécia. E, efectivamente, em 2012 nenhum país escandinavo tinha uma taxa tão elevada de alunos imigrantes como a sueca: 15%. Estes são os factos que, à partida, poderiam sugerir um impacto directo da imigração nos desempenhos médios dos alunos suecos. Só que, analisando os dados das avaliações internacionais, essa relação não surge como tantos alegam. Mesmo que superior à taxa em 2003 (12%), em 2012 a diferença é pequena e pequena é igualmente a influência desses alunos na descida transversal dos desempenhos escolares. É que todos os alunos pioraram, fossem imigrantes ou não, frequentassem ou não escolas com maior presença de alunos imigrantes, estivessem ou não em municípios com imigração.

Isto não significa que a chegada de alunos imigrantes, com bases escolares abaixo das exigências suecas e muitas vezes sem sequer falar a língua, não causasse dificuldades ao sistema educativo sueco. Ainda hoje esse é um grande desafio. Mas um desafio à parte. Simplesmente, a imigração não justifica a queda dos desempenhos dos alunos suecos nas avaliações internacionais.

O que dizer, então, da liberalização do sistema educativo, que introduziu escolas privadas na rede pública? Que, em termos de desempenhos escolares, não está relacionada com a queda de resultados. Apesar de este ser um dos aspectos que mais controvérsia gera no debate, os dados do PISA não confirmam a existência dessa relação causal. E, de facto, é simples perceber os fundamentos dessa rejeição. Primeiro, porque apenas uma minoria dos alunos frequenta escolas privadas na rede pública (ver gráfico 5) – e todos os alunos suecos baixaram os seus resultados. Segundo, porque não há escolas privadas na rede pública em todos os municípios – mas a baixa de resultados foi transversal no país. Terceiro, porque não há indicadores de as escolas privadas prejudicarem resultados para os seus alunos ou para os das escolas à sua volta. E se os resultados pioraram ao longo de uma década, é factual que, entre 2006 e 2015, a percentagem de alunos de 15 anos em escolas privadas duplicou (de 8% para 16%), num período em que os resultados no PISA até melhoraram – ou seja, não há aqui nenhuma relação causa-efeito, seja num sentido seja noutro.

Resumindo: a raiz do problema não estava nos sítios para onde toda a gente tem estado a olhar e para onde o debate político focou as suas atenções.

Sendo assim, qual é o diagnóstico correcto?

A pergunta não motivou apenas o debate público, levou peritos internacionais à Suécia para tentar responder ao mistério. E a principal conclusão é que a raiz do problema estava na forma precipitada como se implementou a descentralização de competências para os municípios, entregando a autonomia de decisão a quem não estava preparado para a assumir. Vejamos o diagnóstico, a partir de duas sínteses da OCDE – Improving Schools in Sweden (2015) e Shifting Responsabilities: 20 Years of Educational Devolution in Sweden (2014) – destacando três principais problemas.

Primeiro: a falta de uma visão sistémica e de capacidade instalada. A reforma definiu-se pela sua brusquidão. De um momento para o outro, entregaram as responsabilidades da governação da educação aos municípios – sem apoio ou orientação das autoridades centrais. Resultado: uma montanha de equívocos. Uma vez que os municípios não foram preparados para a transição, ou sequer consultados durante o processo de concepção da reforma, ficaram desorientados sem perceber, efectivamente, quais eram as suas novas responsabilidades. Consequentemente, cada município fez o possível em função das circunstâncias com que se foi deparando, sem qualquer estratégia ou visão sistémica. E, também, com grandes falhas de capacidade instalada, uma vez que os municípios não tinham recursos humanos qualificados para assumir as novas funções.

Segundo: um desequilíbrio de poderes. Por um lado, as autoridades centrais definiram para si mesmas competências de monitorização e fiscalização do desempenho do sistema educativo. O problema foi que falharam em construir os instrumentos necessários para impor o respeito pelas regras e pelos objectivos definidos a nível nacional. Na prática, os seus poderes ficaram muito limitados, dificultando a relação com os municípios incumpridores – não havia forma de forçar o cumprimento de estratégias que assegurassem o respeito pelas metas nacionais. Por outro lado, nos municípios, o poder de distribuição das verbas orçamentais pareceu demasiado pesado para as suas estruturas. Sem capacidade para gerir a informação e os dados para aferir as necessidades das escolas, as verbas foram essencialmente distribuídas em função de escolhas políticas, desvirtuando as regras do sistema de financiamento. O reconhecimento destes problemas levou a que, ao longo de uma década, a Suécia procurasse reforçar as suas instituições de monitorização, revendo a sua natureza e os seus poderes – por exemplo, em 2003 voltou a haver inspecções nas escolas por uma autoridade central e, em 2008, criou-se mesmo uma agência exclusivamente para a inspecção das escolas.

Terceiro: a impreparação dos professores para lidar com novos desafios. A transição de competências para municípios e o aumento de autonomia nas escolas, que foram um choque para muitos professores. A ausência de orientações de uma autoridade central deixou, para muitos, um vazio inesperado: que opções curriculares tomar, que abordagens pedagógicas preferir, que projecto educativo implementar? Os professores suecos não estavam preparados para terem de tomar estas decisões. Além de que, no processo de desenho da reforma, poucas vezes foram consultados. A adaptação fez-se no terreno, com a implementação da reforma em andamento – o que, obviamente, significa que sob pressão nem sempre se tomaram as opções mais correctas.

Dito de forma simples: a reforma do sistema educativo sueco bloqueou nas questões organizacionais. Ao nível das autoridades locais, que sentiram dificuldades em assumir as novas responsabilidades. Ao nível das autoridades centrais, que não souberam desde início tomar uma posição de monitorização e fiscalização suficientemente forte, deixando o sistema entregue a si próprio. E ao nível das escolas, onde professores e directores tiveram a necessidade de tomar decisões para as quais não se tinham preparado atempadamente.

Ora, feito o diagnóstico, aplicou-se o tratamento. Nos últimos cinco anos, reforçaram-se os mecanismos de prestação de contas, com regras mais apertadas para as inspecções escolares. Harmonizaram-se as regras de fiscalização às escolas, sendo comuns para municipais e privadas. Reviu-se o currículo e as metas, tornando-as mais claras e fáceis de apreender. Introduziu-se um novo sistema de avaliação para tornar mais fiável a monitorização dos desempenhos dos alunos. Apostou-se na formação inicial dos professores e impôs-se a obrigatoriedade de realização de estágio pedagógico. E flexibilizaram-se as regras de financiamento, de modo a poder apoiar alunos à medida do grau das suas necessidades – alunos com mais dificuldades justificam maior financiamento às escolas.

Os resultados apareceram. No PISA 2015, a Suécia inverteu a tendência negativa, com resultados equiparados ou superiores à média da OCDE nas três áreas avaliadas (ver gráfico 6). A melhoria de desempenhos foi, de resto, transversal: diminuiu a percentagem de alunos que se posiciona no fundo e aumentou a percentagem dos que alcançam desempenhos de topo. Nada disso impede o reconhecimento de que muitos dos desafios ainda estão por resolver, nomeadamente quanto à imigração e às desigualdades sociais. Mas, após uma década em queda, o recente PISA 2015 permite um optimismo moderado quanto ao futuro do sistema sueco.

So what? As três lições políticas a retirar da reforma educativa na Suécia

Primeiro: as reformas baseadas na ideologia, em vez de num plano sustentado em evidências, reúnem todos os ingredientes para correr mal. Olhando para trás, é impressionante como o governo sueco alterou os pilares de todo um sistema educativo sem ter um plano sustentável para o efeito, como se viu na posterior implementação e desorientação de todos os envolvidos.

Segundo: se é certo que a reforma, tal como desenhada no início, não correu bem, os motivos por detrás disso estão muito longe daqueles que ainda motivam o debate político. Tanto a direita como a esquerda, inclusive em Portugal, recorreram aos seus preconceitos para avaliar a reforma – seja culpando a imigração (direita) ou as escolas privadas (esquerda). Em boa verdade, o que falhou na reforma do sistema educativo foi o aspecto organizacional – a descentralização, a nova divisão de responsabilidades, a capacidade instalada para tomar decisões sem pressões do ministério, a preparação para tirar proveito da autonomia, os mecanismos de avaliação e de fiscalização. Se, durante anos, o debate se alongou, hoje o diagnóstico está feito. Insistir no erro, de um lado ou de outro, já não tem desculpa.

Terceiro: se os suecos falharam no planeamento da implementação da reforma, acertaram na correcção dos seus erros. Em momento algum esteve em causa uma reversão política do caminho trilhado e a destruição dos pilares que definiram a reforma do sistema educativo. Os ajustes e as melhorias introduzidas foram respostas necessárias a problemas concretos. Andar aos ziguezagues, entre reformas e contra-reformas, nunca é a solução.