1. Financiamento da Segurança Social: que sistemas de pensões existem?

  2. Existem modelos de repartição, modelos de capitalização e modelos mistos.

    O modelo de repartição é o que temos hoje em Portugal: as contribuições dos trabalhadores (e empresas) são direcionadas logo para o pagamento das pensões que estão hoje a pagamento. Se, e quando, existir um saldo positivo entre o que entra no sistema e o que sai é aplicado no Fundo de Estabilização da Segurança Social, que investe esse dinheiro em vários tipos de investimentos – para tentar rentabilizar, ou capitalizar, o dinheiro que a SS terá no futuro para pagar as pensões.

    Os principais riscos deste modelo estão na sua vulnerabilidade face a crises económicas (quando mais gente está no desemprego e menos financiam a SS) e ao envelhecimento demográfico, que vai levar a um aumento de pensionistas e diminuição de trabalhadores no ativo – o que colocará enormes dificuldades de financiamento ao sistema. Dado importante: sempre que, como nos últimos anos, há saldo negativo, parte das pensões e prestações da SS são pagos pelo Orçamento – leia-se, pelos impostos.

    Nos modelos de capitalização puros, as contribuições são acumuladas e investidas em fundos de pensões públicos ou privados que pagarão as pensões no futuro. A pensão futura resulta, portanto, das contribuições acumuladas e do que resultar em capitalização.

    Os principais riscos destes modelos são simples de identificar: a pensão final fica dependente do funcionamento dos mercados de capitais e das escolhas das melhores aplicações financeiras. Sem Orçamento de Estado a proteger.

    Quanto aos modelos mistos, como diz o nome, combinam características dos dois modelos anteriores. É isso que defendem PSD e CDS. E é aí que entra a palavra plafonamento.

  3. O que é exactamente o plafonamento?

  4. Trata-se de criar um limite salarial, a partir do qual os portugueses no ativo deixam de estar obrigados a descontar para o sistema público de Segurança Social, como acontece agora.

    O remanescente seria aplicado em sistemas de capitalização (ou seja, de investimento), fossem eles públicos ou privados. Ambas as parcelas ajudariam a determinar o valor da pensão futura.

     

  5. O plafonamento faz sentido? Que implicações tem?

  6. A resposta não só é complexa, como depende muito da visão que cada um tem sobre o melhor modelo de Estado social.

    Comecemos pelo que dizem os seus defensores: que o Estado Social deve ser “um Estado garantia” – ou seja, deve garantir “um mínimo de liberdade de escolha a todos os cidadãos”, expressão usada por Fernando Adão da Fonseca, um especialista no setor, na revista “Nova Cidadania” em 2005. Para eles, a rejeição de um sistema misto limita a liberdade de cada um planear a sua reforma – e aumenta as hipóteses de o Estado vir a cobrar mais impostos e contribuições sociais, em nome do interesse geral.

    Pedro Arroja, outro dos defensores do sistema misto, acrescentou um ponto: a existência de diversos regimes de Segurança Social, como o da função pública (CGA), tendo regras diferentes (e mais generosas, neste caso) permitiu “situações injustificadas de reformas acumuladas” e uma “enorme divergência entre a reforma média paga aos funcionários do Estado e do regime geral”.

    Foi reconhecendo isto, aliás, que o Governo do PS (em 2007) fechou a CGA e começou a forçar a aproximação dos regimes – o que só se aplica, claro, a partir daquele ano. E por isso também o atual governo reforçou essa aproximação (e tentou cortes diferenciados para pensões da CGA e SS).

    Mas o plafonamento tem consequências também: nos primeiros anos da sua implementação, significa menos receita para a Segurança Social.

    Dizem os seus defensores que com vantagem no médio prazo (falamos de décadas): quando as pessoas que agora entram neste sistema chegarem à reforma, isto vai significar menos despesa também para a SS – já que fixa um teto também nas reformas pagas pelo Estado. Consequência: as muito faladas pensões douradas terminariam assim que os beneficiários deste plafonamento começassem a chegar à reforma.

    É claro que o impacto sobre as receitas da SS depende do limite que for escolhido (desse teto a partir do qual já não se desconta para o sistema público). Tendo em conta a proposta que está em cima da mesa (mesmo que genérica), a proposta pode ter “fraco impacto a curto prazo (porque os mais jovens não têm salários elevados), grande impacto a médio prazo (quando ainda se perde receita contributiva que não é refletida em pensões) e impacto nulo a muito longo prazo (quando esta nova geração começar a receber pensões ainda mais baixas da Segurança Social)“, como explicou aqui o Jornal de Negócios.

  7. Como é que esta ideia começou (por cá)?

  8. A possibilidade de plafonamento está prevista na lei desde 1984 – na época, apenas na modalidade vertical (para todos, independente do nível salarial). Em 2007, o PS incorporou a hipótese de introdução do plafonamento horizontal (voluntário e só aplicável a trabalhadores acima de determinado salário).

    Depois disso, no Livro Branco da Segurança Social pedido pelo Governo de António Guterres, chegou a ser sugerido como uma “opção não consensual” no grupo de trabalho que preparou o documento. Mas tinha detalhes: aplicado a partir do ano 2000, aos trabalhadores com menos de 50 anos – e fixando o teto entre um e cinco salários mínimos.

    Mesmo assim, ao longo de todos estes anos, só por uma vez um partido entregou uma proposta formal nesse sentido: foi em 2007, quando o PSD entregou um projeto para todos os trabalhadores (vertical), em que previa que o custo com o período de transição do plafonamento atingisse os 9 mil milhões de euros.

    Mais detalhadamente: no projeto de lei de 2007, o PSD previa que o período de transição fosse custeado pelo Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social e pela receita com a introdução de portagens nas SCUT (entretanto colocadas em 2010). Mas isso podia não ser suficiente: “O PSD considera igualmente que, na estrita medida do necessário face à adesão ao novo sistema por parte dos trabalhadores por conta de outrem já inscritos na segurança social com idade inferior a 35 anos, que se justifica recorrer à emissão de dívida pública consignada de longo prazo até ao montante máximo de 9 mil milhões de euros”, lê-se no projeto de lei elaborado pela equipa do então líder social-democrata Luís Marques Mendes e que foi chumbado no Parlamento.

    Já Pedro Passos Coelho, antes de ser primeiro-ministro, admitia seguir a mesma linha. No livro “Mudar”, lançado em 2010, Passos defendeu o plafonamento, admitindo que pudesse ser feito já com todos os trabalhadores no ativo. “Se isto se poderia fazer, de imediato, com as pessoas que entram agora na força de trabalho, para os que já cá estão e para os atuais reformados, os encargos das suas pensões seriam assegurados, por parte do Estado, pela emissão de dívida pública, saldando-se deste modo os encargos estatais com esta importante área”. O livro foi lançado escassos meses antes de rebentar a crise das dívidas soberanas – na Grécia -, que acabou por empurrar os países periféricos do euro para um enorme problema de financiamento das suas dívidas.

    Já no Governo, com a troika presente, o plafonamento voltou a aparecer com o Guião para a Reforma do Estado, apresentado por Paulo Portas em 2013. Dizia que só devia avançar quando o crescimento económico atingisse 2%, “para que não haja nenhum problema com as contribuições na fase de transição“. Não havia uma data, tão pouco um limite para as contribuições.

  9. E o que propõem Passos e Portas agora?

  10. No programa eleitoral, o PSD e CDS pouco adiantam. Só isto:

    “A introdução, para as gerações mais novas, de um limite superior para efeitos de contribuição, que em contrapartida também determinará um valor máximo para a futura pensão. Dentro desse limite, a contribuição deve obrigatoriamente destinar-se ao sistema público e, a partir desse limite, garantir a liberdade de escolha entre o sistema público e sistemas mutualistas ou privados. Esta reforma, que deve ser analisada em sede de concertação social e objeto de um consenso alargado, deve ser feita em condições de crescimento económico sustentado”.

    É evidente que a formulação aberta pretende evitar críticas mais agudas (e contas certas) à proposta. Mas assim sendo deixa as duas questões centrais por responder: a partir acima de que valor é que as contribuições são opcionais? E quando é que é suposto o plafonamento arrancar?

    Mesmo assim, limita já o modelo proposto numa questão chave: só se aplicaria aos mais jovens. Mas há muitas questões em aberto (ver a próxima pergunta).

     

  11. Dúvidas: seríamos obrigados a descontar para privados? E quando começaria?

  12. Não, a ideia de PSD e CDS não é obrigar ninguém a descontar para os privados, antes dar essa escolha aos trabalhadores. Quem quiser continuar a descontar para a Segurança Social pode fazê-lo.

    Quanto à segunda questão, a maioria também nada refere – usa apenas a expressão “em condições de crescimento económico sustentado”, para tentar dar a garantia de que nada avançará pondo em risco as contas da SS e do Orçamento.

    A lógica é fácil de perceber: com crescimento económico, diminuem os encargos com subsídios de desemprego e haverá mais trabalhadores a descontar — o que poderia atenuar as menores receitas derivadas da redução de contribuições dos trabalhadores com salários mais elevados.

  13. E a partir de que valor é que as contribuições seriam opcionais?

  14. No programa eleitoral, a coligação não concretiza. Mas há um ano, numa entrevista à Rádio Renascença, Paulo Portas chegou a dar uma referência: um limite de seis salários mínimos (3.030 euros), um valor que atribuiu a Correia de Campos, o ex-ministro do PS que chegou a organizar um estudo aprofundado sobre o assunto. “Era uma proposta muito equilibrada”, disse o líder do CDS.

    Se fosse assim, o plafonamento não seria possível a uma vasta camada da população ativa – que ganha abaixo disso, pelo que só poderia descontar para a SS.

  15. E seria aplicado a quem?

  16. Já vimos que a proposta da coligação não se aplicaria senão aos “mais jovens”, na expressão usada pelo programa, pelo que excluiria muitos mais deste instrumento de escolha. Mesmo assim, sobra a dúvida sobre se só se aplicaria aos que entrassem no mercado a partir do ano em que a reforma começasse ou se podia, por exemplo, ser aplicada a quem já estivesse a trabalhar e tivesse até 35 anos. Nota importante: por norma, os trabalhadores mais jovens têm salários mais baixos, pelo que também aqui haveria muitos a ficar sem essa opção.

  17. O que poderíamos fazer com os descontos acima do teto?

  18. O que está escrito no programa é que poderíamos aplicá-los em “sistemas mutualistas ou privados”. Isto significa, na prática, que esse dinheiro pode ser investido em PPR ou outros produtos de poupança geridos por bancos, seguradoras ou outros privados.

  19. Então e que pensões é que vamos ter?

  20. Depende. Quem estiver excluído deste modelo de plafonamento vai ver-lhe aplicadas as regras que já existem.

    Quem entrar no plafonamento – uma minoria, se o que estiverem em causa as condições acima descritas.

    É importante, de todo o modo, acrescentar o seguinte: é previsível, pelo que dizem a coligação e PS, que as pensões futuras venham a ser prejudicadas ao longo dos anos que se seguem. Isto acontece por causa do fator de sustentabilidade que está na lei desde 2007, e que (tendo em conta o aumento da esperança média de vida) implica que quem se reformar aos 65 anos terá uma pensão menor — o que só será contornado trabalhando mais tempo.

  21. Que críticas têm sido feitas ao plafonamento?

  22. A oposição à esquerda está contra esta reforma e fez várias críticas à intenção do PSD e CDS.

    • Argumenta que criaria um buraco na Segurança Social;
    • Que reduziria a solidariedade da SS, fazendo com que os trabalhadores de salários mais elevados deixem de contribuir para pagar as pensões aos com menores rendimentos;
    • Diz, de um ponto de vista mais ideológico, que visa dar um negócio ao setor privado. Implicando transferir para os trabalhadores o risco de colocar parcelas dos seus descontos sob gestão privada.

    António Costa, o líder socialista, fez já algumas contas à introdução de um plafonamento, dizendo que “a Segurança Social vai perder 17% das suas receitas” – tendo em conta, segundo disse uma fonte do PS ao Observador, um cenário do teto estar nos 2.000 euros (o que incluiria muito mais trabalhadores do que, por exemplo, no cenário admitido por Paulo Portas há um ano).

    “Não é uma medida de estímulo à economia, mas sim uma capitalização do setor privado e uma descapitalização do setor público. Será um prejuízo que irá perdurar durante duas gerações”, disse o socialista.

    O PS tem sempre recusado a ideia de introduzir um sistema misto de capitalização, mas é verdade que foram os socialistas a incluir, precisamente em 2007, a possibilidade de um modelo horizontal – o valeu o apoio do PSD e as críticas, por exemplo, do PCP e Bloco. Vieira da Silva, o então ministro justificou que isso se devia a “respeito democrático” para com executivos de outras orientações políticas que viessem a governar e que o Governo de então não o queria aplicar.

     

  23. O que é que fica em aberto para discutir na campanha?

  24. Depois de lançada a proposta, vão seguramente discutir-se quem pode ser abrangido, o impacto que pode ter na SS  hoje — e no futuro –, como pode ser financiado, se é ou não tecnicamente viável, se pode ser bom para a sustentabilidade financeira e se põe em causa ou não os princípios da solidariedade e da redistribuição do sistema – leia-se para a partilha de responsabilidades.

    Sobretudo, tendo em conta o extremar de posições, vai discutir-se o modelo de Estado social que temos e queremos ter.