O início e o curso da guerra russo-ucraniana desde 2014 foram moldados principalmente pelo facto de a Rússia ter, e a Ucrânia não ter, armas de destruição maciça. Estranhamente, esta situação que permite a guerra é legitimada, codificada e preservada por um dos acordos multilaterais politicamente mais importantes e, com 191 Estados signatários, mais abrangentes do direito internacional moderno. O Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP) de 1968 permite à Rússia, enquanto Estado oficialmente detentor de armas nucleares, construir e adquirir ogivas atómicas. Ao mesmo tempo, o TNP proíbe explicitamente a Ucrânia, enquanto Estado oficial não detentor de armas nucleares, de fazer o mesmo. Os aliados não nucleares da Ucrânia – do Canadá, no Ocidente, ao Japão, no Oriente – estão igualmente vinculados, pelo TNP e pelas convenções sobre armas químicas e biológicas, ao seu estatuto de potências militares puramente convencionais.
No seu segundo artigo, o TNP postula para todos os 191 Estados signatários, à exceção de cinco, incluindo a Ucrânia, que “cada Estado não detentor de armas nucleares que seja Parte no Tratado compromete-se a não receber a transferência de armas nucleares ou de outros engenhos explosivos nucleares, ou o controlo de tais armas ou engenhos explosivos, direta ou indiretamente, de qualquer entidade que os transfira; a não fabricar ou adquirir armas nucleares ou outros engenhos explosivos nucleares; e a não procurar ou receber qualquer assistência para o fabrico de armas nucleares ou outros engenhos explosivos nucleares”. O TNP impedia, assim, tanto a dissuasão da Ucrânia como a defesa da Ucrânia contra a Rússia, o Estado oficialmente detentor de armas nucleares.
O Memorando de Budapeste de 1994 como apêndice do TNP
Mais estranho ainda é o facto de o emergente Estado ucraniano pós-soviético possuir, no início da década de 1990, o terceiro maior arsenal de ogivas nucleares do mundo – uma herança da União Soviética, que se desintegrou em agosto-dezembro de 1991. Imediatamente após a aquisição da independência da Ucrânia, o número das suas armas atómicas foi, durante um breve período, superior à soma das armas de destruição maciça da China, da França e do Reino Unido. A maioria dos observadores ucranianos e muitos observadores estrangeiros admitem agora que foi ingenuidade da parte de Kiev livrar-se, em meados da década de 1990, não só da maior parte, mas de todo o seu material nuclear, tecnologia e sistemas de lançamento. Pelo menos, foi insensato não exigir em troca um mecanismo de proteção fiável como a adesão à NATO ou um pacto de ajuda mútua com os Estados Unidos. Pior ainda, muitas ogivas, mísseis, bombardeiros, etc. ucranianos não foram destruídos na Ucrânia, mas transferidos para – entre todos os países – a Rússia.
Em vez de uma aliança que a pudesse proteger, Kiev recebeu, em troca do seu desarmamento nuclear voluntário, uma garantia de segurança escrita de Moscovo que prometia, no agora infame Memorando de Budapeste, respeitar a soberania e a integridade da Ucrânia. Na última cimeira da Conferência para a Segurança e Cooperação na Europa, antes de esta se transformar na OSCE, na capital húngara, em dezembro de 1994, a Federação Russa (RF), os Estados Unidos (EUA) e o Reino Unido (RU) assinaram com a Ucrânia o fatídico “Memorando sobre garantias de segurança relacionadas com a adesão da Ucrânia ao Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares”. O pequeno documento duplicou dois memorandos semelhantes, especialmente concebidos para os detentores pós-soviéticos de partes do arsenal atómico da antiga URSS – Ucrânia, Bielorrússia e Cazaquistão. Sendo os chamados “governos depositários” do Tratado de Não Proliferação, Moscovo, Washington e Londres tornaram-se, em 1994 e ainda hoje, os garantes das fronteiras destas três antigas colónias russas e repúblicas soviéticas.
Nos seus três Memorandos de Budapeste, os Estados depositários do TNP garantiram a Kiev, Minsk e Almaty/Astana que não pressionariam nem atacariam os três países pós-soviéticos. Esta promessa foi feita pelos EUA, Reino Unido e Federação Russa em troca do acordo da Ucrânia, Bielorrússia e Cazaquistão de se livrarem de todas as suas capacidades nucleares militares e de entrarem no regime de não proliferação como Estados sem armas nucleares. A China e a França, como os outros dois Estados com armas nucleares oficiais ao abrigo do TNP, emitiram declarações governamentais separadas, garantindo também à Ucrânia, à Bielorrússia e ao Cazaquistão o respeito pelas suas fronteiras. Recentemente, esta história foi magistralmente detalhada pela historiadora nuclear de Harvard, Mariana Budjeryn, no seu premiado livro Inheriting the Bomb: The Collapse of the USSR and the Nuclear Disarmament of Ukraine (Johns Hopkins University Press 2022).
Declarações de segurança ou garantias?
É certo que os títulos em inglês dos três Memorandos de Budapeste falam apenas de “declarações de segurança” dos governos depositários do TNP para a Ucrânia, a Bielorrússia e o Cazaquistão. Este pormenor linguístico é por vezes interpretado como significando que as promessas feitas por Washington, Moscovo e Londres a Kiev, Minsk e Alma Ata/Astana em 1994 eram apenas semi-obrigatórias. Assim, diz-se que a violação manifesta pela Rússia do seu acordo de vinte anos com a Ucrânia, quando a Federação Russa anexou a Crimeia em 2014, e muitas acções semelhantes de Moscovo, são supostamente apenas violações menores de algumas garantias já datadas e da lógica do regime de não proliferação.
No entanto, as traduções oficiais dos Memorandos que são mais relevantes atualmente – nomeadamente, as versões em russo e ucraniano do documento – são marcadamente diferentes do original em inglês. Os títulos em russo e ucraniano do Memorando de Budapeste falam de “declarações de segurança”, ou seja, em russo de “o garantiiakh bezopasnosti ‘ e em ucraniano de ’pro harantii bezpeky”. As traduções russa e ucraniana da frase “on security assurances” na versão inglesa do Memorando de Budapeste, ou seja, “o zavereniiakh bezopasnosti ‘ ou ’pro zavirennia bezpeky ”, não aparecem nos títulos das versões russa e ucraniana do Memorando.
Washington e Londres, de facto, apenas “declararam”, na versão inglesa do Memorando de Budapeste da Ucrânia, que não iriam pressionar ou atacar o país pós-soviético. Em contrapartida, Moscovo “garantiu” a Kiev, nas versões em russo e ucraniano do documento, a integridade territorial e a independência da Ucrânia. A palavra russa para garantias, no caso preposicional, diz-se “garantiiakh”, enquanto a palavra ucraniana para garantias, no caso acusativo, diz-se “harantii”. Se escritas em letras cirílicas, estas duas palavras são suficientemente semelhantes para afirmar que Moscovo compreendeu perfeitamente, em dezembro de 1994, que estava a dar garantias a Kiev em vez de meras declarações de segurança.
Subversão russa do TNP antes da guerra
A Rússia começou a violar o Memorando de Budapeste e a lógica do TNP já antes do início da sua guerra contra a Ucrânia e da ocupação da Crimeia em fevereiro de 2014. Por exemplo, a Rússia tentou infringir o território e a fronteira do Estado ucraniano, em 2003, com um projeto de infra-estruturas unilateral e que acabaria por ser abortado que se aproximava da ilha ucraniana de Tuzla, no Estreito de Kerch, no Mar Negro. Dez anos mais tarde, Moscovo tentou impedir que Kiev concluísse em breve um Acordo de Associação com a União Europeia, já rubricado. Ao longo de 2013, exerceu uma forte pressão económica e política sobre Kiev – um tipo de comportamento explicitamente proibido pelo terceiro artigo do Memorando de Budapeste.
Também vale a pena recordar que a Rússia começou, já em meados da década de 1990, muito antes da ascensão da estrela de Putin na política russa, a violar manifestamente a lógica do regime de não proliferação no espaço pós-soviético. Moscovo fê-lo em relação a outro Estado europeu sucessor da URSS, a República da Moldávia, que não recebeu o Memorando de Budapeste mas, tal como a Ucrânia, aderiu ao TNP como Estado sem armas nucleares em 1994. Nesse ano, Chisinau também assinou um acordo com Moscovo sobre a retirada das tropas russas e a dissolução da “República Transnístria-Moldávia ” , apoiada por Moscovo e não reconhecida, no leste da Moldávia. Trinta anos depois, nenhuma destas obrigações da Rússia, um Estado com armas nucleares, para com a Moldávia, um Estado sem armas nucleares, foi cumprida.
Desde o final dos anos 2000, uma história semelhante está a decorrer na Geórgia, que também aderiu, em 1994, ao TNP como Estado sem armas nucleares. No final da Guerra Russo-Georgiana de cinco dias, em agosto de 2008, a Rússia assinou com a Geórgia um acordo de cessar-fogo, o chamado “Plano Sarkozy”, que obrigava Moscovo a retirar as suas tropas da Geórgia. No entanto, a Rússia deixou, em violação da sua promessa de 2008, uma grande parte das suas forças regulares no território do Estado georgiano. Além disso, Moscovo reconheceu duas regiões separatistas da Geórgia, a Abcásia e a “Ossétia do Sul”, como Estados independentes – em óbvia contradição com a lógica do regime de não-proliferação em que a Rússia e a Geórgia participam oficialmente.
É certo que a contínua violação da integridade territorial da Moldávia, da Geórgia e da Ucrânia é principalmente determinada pelo maior poder militar convencional da Rússia e não pelo seu elevado poder nuclear. No entanto, a posse de armas atómicas por parte de Moscovo, bem como a não posse de ADM por parte de Chisinau, Tbilisi e Kiev, tem sido um fator de fundo importante no comportamento expansivo do Kremlin desde há 30 anos. Sem a sua grande capacidade militar nuclear, a Rússia teria de ser muito mais cautelosa com o seu destacamento permanente de forças convencionais em países onde essas tropas não são desejadas.
Além disso, as acções agressivas de Moscovo estiveram – ao contrário do que o Kremlin afirma em voz alta – apenas parcialmente relacionadas com os assuntos internacionais e/ou internos da Moldávia, da Geórgia e da Ucrânia. As tropas russas estão estacionadas ilegalmente nos territórios, por um lado, dos aspirantes oficiais à NATO, a Geórgia e a Ucrânia, bem como, por outro lado, da República da Moldávia, oficialmente neutra, que, de acordo com a sua Constituição de 1994, ainda hoje válida, não pode entrar na NATO nem permitir a presença de tropas estrangeiras no seu território. As ocupações russas da Transnístria, da Abcásia e da “Ossétia do Sul” prosseguiram independentemente da posição dos governos da Moldávia e da Geórgia, no passado ou atualmente, como pró-russos ou pró-ocidentais. O facto de as lideranças de Chisinau e Tbilisi terem sido comunistas ou nacionalistas, amigas ou adversárias de Moscovo, teve pouco efeito na ocupação ilegal pela Rússia do território oficial da Moldávia e da Geórgia. Isto aconteceu e acontece apesar de estes territórios estarem abrangidos pelo TNP e por numerosos outros tratados relacionados com a segurança de que a Rússia, a Geórgia e a Moldávia são partes.
A história é semelhante no que respeita ao comportamento da Rússia em relação à Ucrânia. Muitos observadores esquecem hoje que Moscovo intensificou a sua guerra “híbrida” não cinética contra o Estado ucraniano já antes de 2014 e iniciou a captura militar da Crimeia já em 20 de fevereiro de 2014. Durante estes períodos, o Estado ucraniano era liderado pelo político pró-russo Viktor Yanukovych. O Presidente da Ucrânia, amigo de Moscovo, ainda estava em pleno poder quando a Rússia exerceu, ao longo de 2013, fortes pressões económicas e políticas sobre a Ucrânia para que não assinasse um Acordo de Associação com a UE. Isto apesar de Moscovo, Washington e Londres se terem comprometido, no Memorando de Budapeste, a “[r]evogar a coerção económica destinada a subordinar ao seu próprio interesse o exercício pela Ucrânia dos direitos inerentes à sua soberania e, assim, garantir vantagens de qualquer tipo”. Yanukovych também ainda estava em funções quando a Rússia começou, em fevereiro de 2014, a ocupar ilegalmente a península da Crimeia na Ucrânia – uma ação também proibida pelo Memorando de Budapeste. Yanukovych só deixou o seu gabinete presidencial, a cidade de Kiev e, por fim, a Ucrânia, em direção à Rússia, depois de as tropas regulares russas, sem insígnias, terem começado a conquistar pela força o território do sul do Estado ucraniano.
Como Moscovo pôs o TNP de pernas para o ar
Desde fevereiro de 2014, a Rússia não só tem atacado a Ucrânia de forma cada vez mais impiedosa, com meios militares e não militares, bem como com forças regulares e irregulares. Moscovo tem também violado de forma cada vez mais descarada e demonstrativa as garantias de segurança que deu a Kiev, no Memorando de Budapeste de 1994. As acções de Moscovo têm, assim, vindo a contradizer e mesmo a inverter cada vez mais a lógica do regime de não proliferação, em vigor desde 1970.
O TNP é atualmente, juntamente com convenções semelhantes sobre armas biológicas e químicas, uma parte central do sistema de segurança global pós-1945 baseado nas Nações Unidas. Para além dos seus regulamentos escritos, a função implícita do TNP é a de defender as fronteiras dos Estados sem armas nucleares – especialmente em relação aos cinco Estados oficialmente detentores de armas nucleares. Na sua introdução, o TNP “[r]eclama que, em conformidade com a Carta das Nações Unidas, [os] Estados [que assinaram ou aderiram ao tratado] devem abster-se, nas suas relações internacionais, da ameaça ou do uso da força contra a integridade territorial ou a independência política de qualquer Estado, ou de qualquer outra forma incompatível com os objectivos das Nações Unidas […]”. Circunscrevendo a posse temporária de armas atómicas a cinco países que são também membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU (“os P5”), o TNP tem por objetivo reduzir o risco de guerra entre Estados, em geral, e a utilização de armas nucleares como instrumentos de política externa expansionista, em particular.
Na qualidade de sucessora legal da URSS, fundadora e depositária do TNP, bem como de garante explícita da inviolabilidade das fronteiras da Ucrânia no Memorando de Budapeste, a Rússia pôs agora em causa o objetivo do regime de não proliferação: A permissão do TNP para a posse de armas nucleares pela Rússia ajudou Moscovo a conduzir a sua guerra expansionista e genocida contra a Ucrânia. A proibição do TNP da posse de armas nucleares pela Ucrânia impediu a dissuasão e a defesa eficazes de Kiev contra o ataque russo desde 2014.
O TNP permitiu que Moscovo ameaçasse não só a Ucrânia, mas também os seus aliados – especialmente os não nucleares – com a aniquilação atómica e o inverno nuclear, se continuassem a ajudar a resistência ucraniana contra o alargamento territorial descarado da Rússia e o terror contínuo contra civis. A autorização do TNP para a posse de armas nucleares pela Rússia teve, no passado, e terá, num futuro previsível, o efeito de inibir o apoio militar à Ucrânia por parte dos países cumpridores da lei internacional. Esta inibição diz respeito tanto ao fornecimento à Ucrânia como à autorização de utilização de certas tecnologias militares convencionais particularmente eficazes, como os mísseis de cruzeiro Taurus da Alemanha, e ao envio de tropas aliadas para solo ucraniano, quer sejam enviadas pela NATO, pela UE ou por uma coligação ad hoc de Estados-nação amigos da Ucrânia.
Se Kiev tivesse, em 2014, armas nucleares, a Rússia muito provavelmente não teria atacado a Ucrânia, arriscando-se assim a apagar, através de uma resposta nuclear ucraniana, cidades russas inteiras – como aconteceu com Hiroshima e Nagasaki em agosto de 1945. Por outro lado, se Moscovo não possuísse armas nucleares em 2014, os aliados ocidentais da Ucrânia teriam muito provavelmente vindo rapidamente em auxílio de Kiev. Uma coligação de interessados teria provavelmente libertado, em 2014/15, a península da Crimeia, ilegalmente anexada, e ocupado partes do Donbas, da mesma forma que uma coligação liderada pelos EUA, em 1991, libertou o Kuwait, que tinha sido ocupado e anexado pelo Iraque no ano anterior. As regras estabelecidas pelo TNP facilitaram, assim, tanto o início da expansão territorial e da guerra genocida da Rússia em 2014, como a consequente falta de vontade da comunidade internacional para inverter resolutamente a captura inicial de terras por Moscovo, impedir a expansão futura da Rússia e impedir o genocídio em curso na Ucrânia.
Conclusões e recomendações políticas
O regime de não-proliferação nuclear entrou em vigor em 1970. Desde então, a sua legitimidade advém do facto de ser um acordo abrangente que ajuda a limitar o surgimento e a escalada de guerras, bem como a impedir a utilização de armas nucleares para fins expansionistas. No entanto, está hoje a gerar efeitos bastante diferentes, em ligação com a guerra de aniquilação da Rússia contra a Ucrânia, signatária do TNP, e a tomada de território desta. A partir de 2023, estes efeitos corrosivos são ainda agravados pelo envolvimento cada vez mais direto da Coreia do Norte, enquanto Estado detentor de armas nucleares fora do TNP e não signatário da Convenção sobre Armas Químicas, na guerra russo-ucraniana. Estando proibida pelo TNP de possuir armas atómicas, a Ucrânia está agora a ser atacada por dois países que – mais ou menos, legalmente – possuem armas nucleares.
Além disso, a Rússia é ajudada na sua subversão do regime de não proliferação, de uma forma ou de outra, por outros Estados signatários do TNP. O Estado oficialmente detentor de armas nucleares, a China, e o Estado não detentor de armas nucleares, o Irão, pelo menos por enquanto, estão a ajudar ativamente a Rússia nos seus esforços de guerra através do fornecimento de ajuda militar, de dupla utilização e/ou não militar. A China viola manifestamente, com o seu apoio à guerra da Rússia, a sua “Declaração do Governo chinês sobre a garantia de segurança à Ucrânia, emitida em 4 de dezembro de 1994”. Neste documento histórico depositado na Assembleia Geral da ONU, Pequim tinha assegurado a Kiev, em ligação com a decisão da Ucrânia de se tornar um Estado sem armas nucleares ao abrigo do TNP e com a assinatura do Memorando de Budapeste, que a China “compreende perfeitamente o desejo da Ucrânia de obter garantias de segurança. […] O Governo chinês tem-se oposto constantemente à prática de exercer pressão política, económica ou de outro tipo nas relações internacionais. Defende que os litígios e as divergências devem ser resolvidos pacificamente através de consultas em pé de igualdade. […] A China reconhece e respeita a independência, a soberania e a integridade territorial da Ucrânia”.
A Bielorrússia assinou o seu próprio Memorando de Budapeste com os EUA, o Reino Unido e a Federação Russa em 1994. No entanto, a Bielorrússia permite atualmente que a Rússia estacione e opere não só tropas convencionais, mas também armas nucleares no seu território. Minsk, desta forma e de muitas outras maneiras, ajuda Moscovo no seu ataque à Ucrânia e contribui para minar as ideias subjacentes ao TNP e aos Memorandos de Budapeste.
Sendo, tal como a Coreia do Norte, um Estado com armas nucleares fora do TNP, a Índia apoia retoricamente a Ucrânia, ao contrário da Coreia do Norte. No entanto, a Índia tornou-se um importante parceiro comercial da Rússia desde 2022. Assim, Nova Deli também contribui indiretamente para a corrosão da confiança internacional na lógica da não-proliferação.
Obviamente, o funcionamento e o futuro do TNP estão intimamente ligados ao curso, aos resultados e às repercussões da guerra russo-ucraniana. Considerando a grande relevância para a humanidade da continuação do regime de não-proliferação, as seis políticas seguintes podem ser recomendadas aos actores interessados na sua defesa:
1. Todos os Estados signatários do TNP preocupados com a sua preservação devem fornecer ao Estado sem armas nucleares Ucrânia, tanto quanto possível, apoio militar e não militar que permita a Kiev alcançar uma vitória convincente no campo de batalha e a libertação dos seus territórios atualmente ocupados ilegalmente pela Rússia.
2. Todos os Estados signatários do TNP, preocupados com a sua preservação, devem exigir de Moscovo o fim imediato das suas ameaças de uma escalada nuclear, bem como avisar a Rússia e os seus aliados de que tal escalada desencadearia uma contra-reação militar e não militar resoluta da sua parte.
3. Todos os Estados signatários do TNP, preocupados com a sua preservação, devem efetivamente sancionar e condenar publicamente os Estados detentores de armas nucleares, a Rússia e a Coreia do Norte, enquanto estes continuarem a travar uma guerra expansionista no território do Estado não detentor de armas nucleares, a Ucrânia. O mesmo mecanismo deveria aplicar-se à ocupação contínua pela Rússia de partes dos Estados sem armas nucleares da Moldávia e da Geórgia.
4. Todos os Estados signatários do TNP, preocupados com a sua preservação, devem insistir numa paz justa para a Ucrânia, incluindo a restauração total da sua integridade territorial, a preservação total da soberania nacional, o retorno total de todos os prisioneiros de guerra e civis deportados, incluindo crianças, e a compensação total pela destruição da Ucrânia através de reparações russas.
5. Todas as organizações não-governamentais, empresas e indivíduos favoráveis à continuação do regime de não-proliferação devem apoiar, com todos os meios de que dispõem, a vitória e a recuperação da Ucrânia, bem como opor-se publicamente e sancionar a Rússia e a Coreia do Norte com todos os instrumentos de que dispõem.
6. Washington e Londres têm, na qualidade de governos depositários do TNP de 1968 e de signatários do Memorando de Budapeste de 1994, responsabilidades especiais em relação a Kiev. Os Estados Unidos e o Reino Unido deveriam, por conseguinte, oferecer à Ucrânia uma transformação das suas garantias de segurança com 30 anos num pacto de ajuda mútua. Uma aliança militar tripartida de pleno direito protegeria a Ucrânia até esta se tornar membro da NATO e permitiria também a utilização internacional do crescente know-how e recursos ucranianos relacionados com a guerra. Todos os outros Estados signatários do TNP deveriam ser convidados a aderir a este tratado de defesa trilateral e a contribuir assim para a manutenção da lógica do regime de não-proliferação.
O Dr. Andreas Umland é analista no Centro de Estudos da Europa de Leste de Estocolmo (SCEEUS) do Instituto Sueco de Assuntos Internacionais (UI).
