Estou ansioso por ver o que é os partidos, sobretudo os maiores, propõem nestas eleições em matéria de reforma da Administração Pública. A Administração Pública tem sido a grande enteada do regime democrático instituido em Portugal pela Constituição de 1976. A Constituição veio definir, sobretudo nos seus artigos 266º e seguintes, as bases que teriam permitido que, para se cumprir a Constituição, se criasse em Portugal uma Administração Pública liberta de todos os tiques autoritários do antigo regime, e, simultaneamente, fosse capaz de servír de suporte e de alavanca para uma política global de desenvolvimento e de progresso para o País. Todavia, o Parlamento e sucessivos governos, uns mais do que outros, preferiram condescender com a Administração, tornando-a num laboratório de experiências e introduzindo nela apenas medidas que muitos Governos reconheciam que eram somente de “modernização da Administração” e não daquilo que o País de facto precisava, que era uma verdadeira reforma administrativa. Veja-se o que fizeram os Estados do Centro e do Norte da Europa, especialmente a Alemanha, a França e os Estados escandinavos, depois da 2ª Grande Guerra, e o que fizeram os Estados do Leste depois da sua libertação da ditadura soviética e da sua consequente democratização há 30 anos. Não se pedia que se destruisse tudo o que de bom se foi conseguindo na matéria por medidas avulsas, nem de despedir funcionários, mas, sim, de adaptar em globo a Administração à Democracia e de a pôr a servir de modo eficiente o interesse público, o progressso do País e o bem-estar dos portugueses. Ou seja, uma Administração eficaz, desburocratizada, descentralizada, imparcial, transparente, com o sentido ético da sua atuação e, portanto, avessa ao favoritismo e ao compadrio, poupada nos seus gastos, e capaz de dar rápida resposta às solicitações quer do interesse público quer dos direitos dos admininistrados, como prescrevem o artigo 266º, nº 1, da Constituição e vários preceitos do Código do Procedimento Administrativo (CPA).
A insensabilidade para o problema (que é geral, vinda de políticos e da generalidade dos opinion makers) vai ao ponto de não se saber o que se quer e o que é preciso fazer – e isso é muito grave. De facto, fala-se em reforma “do Estado”, o que constitui um erro. Se com isso se quer referir ao Estado-Constitucional, nesse caso ele não precisa de reforma porque as funções apontadas ao Estado pela Constituição adequam-se, depois da revisão constitucional de 1989, à concepção moderna do Estado Social de Direito, que enquadra a Economia Social de Mercado, que, pelo Tratado de Lisboa, passou a ser o modelo económico e social escolhido pela União Europeia e, portanto, também pelos seus Estados membros, como estipula o artigo 3º, nº 3, do Tratado da União Europeia. Além disso, a reforma do Estado Constituicional só será possível mediante revisão constitucional, o que nestas matérias não será fácil de se levar a cabo.
Se, de modo diferente, por reforma do Estado se está a pensar no Estado-Administração, nesse caso o Estado é apenas uma das muitas pessoas colectivas de Direito Público que compõem a Administração Pública, ainda que a mais importante. O que precisa de reforma não é só o Estado, é toda a Administração no seu conjunto, porque só dessa forma essa reforma será verdadeira, será coerente, será eficaz e fará sentido. Vista com essa dimensão correcta, a Administração Pública abrange as diversas pessoas colectivas de Direito Público qua a compõem, ao nível central, regional e local, destacando-se, dentro destas últimas, as autarquais locais.
Recordamos que dentro das autarquias locais só existem o município e a freguiesia porque ainda não foi imstituida a região administrativa, que se encontra prevista na Constituição desde 1976 e para a qual esta fixa um processo especial de instituição. Logo por aí, estamos nessa matéria perante uma das maiores fragilidades do nosso sistema administrativo e um dos problemas mais bicudos da reforma administrativa de que o País precisa. De facto, não faz sentido viver-se desde 1976 em situação de inconstitucionalidade por omissão quanto às regiões administrativas. Ou elas são criadas, como a Constituição as prevê, ou se altera o sistema da sua criação, ou se as tira da Constituição, arcando nesse caso o Poder político com o ónus de ficar para a História como responsável por não ter sabido criar o terceiro nível de autarquia local, isto é, a autarquia supramunicipal.
De facto, no Direito Comparado encontramos sempre uma autarquia supramunicipal, que, há que sublinhá-lo, resulta da descentralização do Estado e não da centralização do município. Ou seja, as suas atribuções têm de decorrer do esvaziamento das atribuições do Estado e não das do município. O Conselho da Europa, na sua Carta Europeia da Autonomia Local (muito pouco citada em Portugal apesar de o nosso País estar vinculado a ela), recomenda aos Estados membros a criação dessa autarquia, estruturando a intervenção do Estado em regime subsidiário em relação à intervenção da região, como é exigido por uma verdadeira descentralização.
Vejamos, em traços gerais, quais devem ser as linhas motoras dessa reforma. Repetimos que não é preciso destruir tudo o que existe, basta que se dê rigor, coerência e eficiência ao conjunto global da Administração. Ela deve agir, antes de mais, na organização e no pessoal.
Na organização administrativa é necessário começar por se pensar de modo global na Administração directa e indirecta do Estado. Apesar das eliminações introduzidas na matéria por força da execução do Memorando com a troika, continua a haver, na Administração directa do Estado, nos mesmos ministérios ou em ministérios diferentes. serviços duplicados e repetidos, ainda que com rótulos diferentes, ou alguns que o tempo tornou inúteis e que, por isso, não têm atividade. No que toca à Administração indirecta do Estado, continua a haver institutos públicos, que deveriam ser autónomos, mas que são na prática verdadeiras direções-gerais integradas no Estado, e vice-versa. O facto de as revisões das respetivas leis orgânicas não serem simultâneas ou de serem levadas a cabo sem uma coerência global entre si tem gerado essa incongruência. Por outro lado, já houve, e porventura ainda haverá, autoridades administrativas independentes que, contrariamente ao seu estatuto, estão sujeitas em alguns aspetos à superintendência do Estado, o que é contra natura e lhes retira independência.
Na Administração local autárquica, apesar de a troika ter nesse domínio imposto medidas fortemente restritivas que vieram, quase sempre, a revelar-se úteis e adequadas, ainda persistem empresas municipais autónomas que ou são desnecessárias ou são duplicação de serviços integrados do município. Há que ter a coragem de as eliminar como condição de uma mais eficiente, transparente e, ao mesmo tempo, mais poupada gestão autárquica. Não se pode sacrificar ao nível local atribuições no domínio do ambiente, das infraestruturas ou da assistência social na infância ou na velhice com o pretexto de falta de dinheiro quando há empresas municipais que não fazem falta e são deficitárias, sugando, portanto, muito dinheiro aos contribuintes.
Especial importância deve merecer na reforma administrativa a função pública. Para começar, creio que ninguém saberá quantos diplomas regulam o estatuto jurídico da função pública em Portugal. Eles foram saindo com o tempo, provieram de Governos diferentes e de maiorias diferentes no Parlamento, alguns são contraditórios entre si e tratam as mesmas matérias de modo diferente.
É um erro reconduzir todos os problemas dos funcionários públicos a um mero aumento de salários, por mais tentador que isso possa ser para os partidos e para os sindicatos. É imperioso dar-se aos funcionários um estatuto jurídico feito de modo global para ser coerente, em vez de se ir somando, conforme os momentos de exigência pelos sindicatos, medidas isoladas e concretas sobre salários, horário de trabalho ou pensões. Dito de outra forma, não se pode estruturar o regime da função pública de tal modo que os melhores direitos e regalias sejam atribuidos a categorias de funcionários representados por sindicatos ou associações profisionais mais exigentes ou com maior peso junto do Poder, criando-se dessa forma situações de injustiça entre eles e outros funcionários para os quais são exigidas condições iguais de capacidade, de competência e de produtividade. Se nenhum funcionário pode ter uma remunerção superior à do primeiro-ministro, não se pode começar a abrir excepções que depois se verifica que são abertas por razões meramente subjetivas ou de conveniência política e não de mérito.
Quanto aos aposentados, eles serão sempre vítimas do facto de não fazerem greves ou manifestações. Mas os princípios de justiça e da igualdade impedem que eles vejam progresssivamente desvalorizadas as suas pensões por confronto com as remunerações dos seus colegas no ativo. Pior ainda é a proibição, que ainda por cima não vale para todos, de prestarem serviços remunerados a entidades públicas depois da aposentação. Por que razão o Estado, quando precisa disso, não há-de poder pedir, à semelhança do que se faz noutros Estados da União Europeia, por exemplo, na vizinha Espanha, um estudo ou um projecto a um Professor de Engenharia ou de Economia ou um parecer a um Professor de Direito?
No domínio da formação e da valorização profissional, condição fundamental para a estruturação das carreiras em função do mérito e para uma melhor produtividade dos serviços públicos, há que valorizar o Instituto Nacional de Administração, aproximando-o de uma verdadeira Escola Nacional da Administração, que dê formação especializada e atualizada e avalie os funcionários para o efeito do seu recrutamento e da sua progressão nas carreiras.
E, questão nuclear, o Legislador tem de ter a humildade de rever se uma excessiva penetração do Direito Privado no estatuto jurídico da função pública em Portugal na primeira década deste século, ou seja, se uma excessiva privatização do regime jurídico da função pública (de uma intensidade superior à defendida por alguns Estados com fortes partidos liberais) não veio afetar seriamente a função e a estrutura das carreiras assim como a eficácia das hierarquias e dos cargos dirigentes e, dessa forma, prejudicar a produtividade e a eficiência dos serviços.
Seria aí necessário ver-se o que fizeram nas últimas décadas outros Estados da União Europeia e da OCDE, que, muitos deles, têm uma Administração mais produtiva do que a nossa e com funcionários mais motivados e melhor recompensados no seu mérito do que em Portugal. Ao contrário do que já sucedeu no passado, os melhores que saem das Universidades deixaram de ir para a Administração Pública e é imperioso que o Poder descubra porquê, sendo certo que não é apenas por razões salariais. A função pública continua a ter ótimos servidores mas há que ter a consciência de que não vão para ela muitos daqueles, e são muitos, que, apesar de tudo, encontram um melhor aproveitamento das suas capacidades e uma melhor recompensa para o seu mérito no sector privado.
Por fim, há que melhorar a relação entre a Administração e os cidadãos ou administrados. Os serviços públicos, essenciais ou não, são, por natureza, de funcionamento contínuo. Todos os funcionários têm direito a férias mas os dirigentes dos serviços têm a obrigação de organizar a escala de férias dos seus funcionários de modo a que o serviço seja prestado durante todo o ano aos seus utentes. “A Secretaria está fechada por motivo de férias do pessoal” é algo que não faz qualquer sentido e é contra a natureza da Administração Pública. Isto vale para qualquer serviço, essencial ou não essencial, mas é particularmente necessário para todos os serviços de emergência, para os serviços de saúde, de segurança interna e externa, de educação (a inexistência de aulas não deve levar ao encerramenro dos serviços administrativos das escolas), de proteção do ambiente.
Por outro lado, a Administração deve dar resposta rápida aos requerimentos dos administrados. Só assim será respeitado o direito de petição e o consequente dever de pronúncia da Administração, consagrados, respetivamente, nos artigos 128º da Constituição e 13º do CPA. O CPA de 2015 fixou, pela primeira vez em Portugal, um prazo geral máximo de 90 dias para a Administração decidir um procedimento administrativo, prorrogável fundamentadamente em situações excecionais. É um prazo muito longo mas foi o preço que se teve de pagar para haver um prazo, o que alguns dirigentes dos serviços contestavam. Pelos elementos que pudemos obter agora de entidades responsáveis esse prazo nem sempre está a ser respeitado, mesmo para procedimentos simples e, por definição, curtos, sem que os dirigentes ou mesmo os lesados (neste caso, por inércia) lancem mão dos meios que são colocados ao seu dispor pelo artigo 129º do CPA.
Sobre todas estas questões deve o Poder político pronunciar-se urgentemente no quadro da reforma aministrativa de que o País há muito precisa. E, portanto, PS e PSD devem explicar, pelo menos nas suas linhas gerais, o que pensam para o País em matéria de Administração Pública.
Atrasar mais a reforma da Administração é comprometer seriamente o crescimento e o progresso do País. Como é sublinado repetidamente pelas Organizações Internacionais que se dedicam a estas questóes, como é o caso da OCDE e do Banco Mundial, um Estado que escolha enveredar decididamente pela senda do progresso e do desenvolvimento, e pelo bem-estar dos seus cidadãos, tem forçosamente de ter uma Administração moderna, eficiente, produtiva e motivada, que ajude o País a crescer e a produzir e não, ao contrário, a travar e a bloquear esse crescimento. É verdade que a reforma administrativa custa dinheiro e algum tempo. Mas o problema entre nós é que os custos em tempo e dinheiro da não-reforma da Administração estão a ser muito mais caros do que os custos da sua reforma. Também aqui é urgente substituir-se o improviso pelo planeamento construtivo. Era bom que os Políticos do nosso País tomassem consciência disso. Por isso, a reforma administrativa para Portugal não pode passar da próxima legislatura.
Professor Catedrático Jubilado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, co-autor da primeira Lei das Autarquais Locais, de 1977, e presidente da Comissão que elaborou o Código do Procedimento Administrativo de 2015
