Em 1492, os Reis Católicos determinaram a expulsão dos judeus praticantes dos domínios de Castela e Aragão. Na sequência desta decisão, muitos judeus sefarditas refugiaram-se em Portugal. Por sua vez, D. Manuel I ordenou, a partir de 1496, a expulsão de todos os judeus sefarditas que não se sujeitassem ao batismo católico. Assim, muitos judeus sefarditas foram expulsos de Portugal nos finais do século XV e inícios do século XVI.

Em 2015, o governo português aprovou o Decreto-Lei nº 30-A/2015, de 27 de Fevereiro, que veio permitir o exercício do direito ao retorno dos descendentes de judeus sefarditas de origem portuguesa, mediante a aquisição da nacionalidade portuguesa. Em 2021, com base neste regime, o oligarca russo Roman Abramovich adquiriu a nacionalidade portuguesa. Conforme previsto nos tratados da UE, todos os nacionais de um Estado-membro são automaticamente, por simples efeito desse estatuto, cidadãos da UE. Assim, em acréscimo à nacionalidade portuguesa, Abramovich tornou-se, igualmente, cidadão da UE.

Com a invasão da Ucrânia em 2022, alguns comentadores ficaram surpreendidos pelo facto de Abramovich não ser objeto de qualquer sanção por parte da UE. A antiga candidata presidencial Ana Gomes chegou mesmo a sugerir que a razão pela qual Abramovich não é sancionado prende-se com a circunstância de o mesmo ser nacional português. Se é certo que sancionar um nacional de um Estado-membro da UE pode ser, do ponto de vista político, mais delicado do que sancionar um nacional de um país terceiro, será que existe, à luz do Direito da UE, algum obstáculo jurídico que o impeça?

Considerando, primeiro, o texto dos tratados da UE, a principal base jurídica para adoção de sanções, o Artigo 215.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), não prevê qualquer distinção entre pessoas singulares, nomeadamente com fundamento na cidadania da UE. Tal, aliás, encontra-se refletido no Regulamento (UE) n.º 269/2014 do Conselho, de 17 de Março de 2014, o ato jurídico com base no qual têm sido adotadas sanções em resposta à invasão da Ucrânia. Com efeito, este regulamento prevê expressamente no seu Artigo 17.º, alínea c) a possibilidade de sancionar cidadãos da UE.

Será que existem, então, garantias específicas decorrentes do estatuto de cidadania da UE que, neste contexto, devem ser acauteladas? Com base no Artigo 215.º do TFUE, podem ser adotados vários tipos de sanções, desde o congelamento de fundos até às proibições de viagem. Algumas dessas medidas não interferem com os direitos de cidadania da UE, enquanto outras atingem o núcleo deste estatuto. É o caso, por exemplo, das proibições de viagem, através das quais é negada a entrada ou o trânsito nos territórios dos Estados-membros.

As proibições de viagem colidem com o direito de cidadania da UE de circular e permanecer livremente no território dos Estados-membros. O Artigo 21.º, n.º 1 do TFUE estabelece que as restrições a este direito são (e apenas podem ser) as que estiverem previstas “nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação”. Ora, sanções, como aquelas que estão a ser aplicadas no contexto da invasão da Ucrânia, são adotadas com base no Artigo 215.º do TFUE, na sequência de uma decisão do Conselho da UE adotada ao abrigo do Artigo 29.º do Tratado da União Europeia (TUE). Levanta-se, então, a questão de saber se sanções adotadas com base nestas duas disposições do tratados da UE são consideradas disposições adotadas em aplicação desses tratados para efeitos do Artigo 21.º, n.º 1 do TFUE?

Esta questão, relativamente simples, foi resolvida pelo Tribunal Geral da UE (TG) no processo Mayaleh c. Conselho. Neste processo, Adib Mayaleh, um cidadão sírio naturalizado francês, que exerceu as funções de Governador do Banco Central da Síria, pediu a anulação de um conjunto de disposições adotadas pela UE que lhe aplicavam sanções, nomeadamente proibições de viagem. No acórdão, o TG decidiu que tais restrições respeitavam o disposto no Artigo 21.º, n.º 1 do TFUE, por serem “evidentemente disposições adotadas em aplicação do [TUE]”.

Questão diferente, e mais complexa, diz respeito à possibilidade de restringir a entrada de um cidadão da UE no território do Estado-membro da sua nacionalidade. No caso de Abramovich, por exemplo, o Artigo 44.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa prevê o direito fundamental dos cidadãos portugueses regressarem ao território nacional. Esta tensão entre o Direito da UE e o Direito nacional parece explicar porque é que o Conselho da UE costuma prever exceções quando adota sanções de proibição de viajem. Estas exceções asseguram que as sanções adotadas não podem obrigar um Estado-membro a recusar a entrada dos seus nacionais no seu território. Este tipo de exceção era aplicável no caso de Mayaleh, estando prevista, nomeadamente, no Artigo 27º, n.º 2 da Decisão 2013/255/PESC do Conselho, de 31 de Maio de 2013. Abramovich beneficiaria, igualmente, de uma exceção idêntica, prevista no Artigo 1º, n.º 2 da Decisão 2014/145/PESC do Conselho, de 17 de Março de 2014.

Para o TG, este tipo de exceções são expressão do reconhecimento da “competência exclusiva dos Estados‑membros no que respeita à aplicação das restrições em causa aos seus próprios nacionais” (Mayaleh c. Conselho, 186). O princípio da atribuição, segundo o qual a UE apenas pode atuar dentro dos limites das competências que lhe são conferidas pelos Estados-membros, orienta esta interpretação. Assim, situando-se fora do perímetro de competências atribuídas à UE, o princípio do primado, segundo o qual o Direito da UE prevalece sobre o Direito nacional, não vale.

A jurisprudência Mayaleh c. Conselho não me parece totalmente convincente. Por um lado, parece ignorar os efeitos que uma proibição total de viagem pode ter sobre os direitos de cidadania da UE. Por outro, se é certo que a competência exclusiva dos Estados-membros para determinar as condições de aquisição e perda da nacionalidade se encontra bem estabelecida na jurisprudência dos tribunais da UE, este caso é diferente pois diz respeito, apenas, à restrição de direitos decorrentes da nacionalidade de um Estado-Membro, não à perda de nacionalidade.

Em suma, sancionar cidadãos da UE como Abramovich é possível e já foi feito. Se a jurisprudência Mayaleh c. Conselho se mantiver, a competência exclusiva dos Estados-membros no que diz respeito à aplicação de restrições aos seus próprios nacionais deve ser respeitada, nomeadamente através da previsão de exceções. No caso de Abramovich, embora uma sanção como a proibição de viajar possa ser imposta, ao abrigo do princípio da atribuição, a sua nacionalidade portuguesa assegura-lhe, sempre, o direito de entrar em Portugal e de viajar de Portugal para um país terceiro.

Uma primeira versão deste texto foi publicada em língua inglesa no blog EUIdeas.