O diálogo na nossa Democracia tem-se caraterizado muitas vezes pela desvirtuação de temas que são muito importantes para o nosso futuro coletivo mas que, nuns casos, a falta de esclarecimento, noutros, algum fundamentalismo ideológico e, noutros, alguma displicência da parte dos fazedores da opinião pública têm conseguido subverter. É o caso, por exemplo, dos pactos de regime, da reforma do Estado e da Administração Pública, da participação de Portugal nas relações internacionais, sobretudo na União Europeia, da relação entre os direitos e os deveres fundamentais dos cidadãos, etc. É necessário que o mesmo não aconteça com a descentralização. Como resulta do artigo 6º da nossa Constituição, estamos perante um pilar fundamental para o aprofundamento da nossa Democracia e por isso nesta matéria não podemos falhar. A circunstância de ensinar Direito Administrativo há cinquenta anos e de ter participado em algumas das grandes reformas administrativas desde 1976, inclusive na elaboração da primeira Lei das Autarquias Locais, de 1977, permitem-me dar algum contributo para um debate sério que não está feito mas que urge levar a cabo sobre esta matéria.
A Ciência Política e o Direito Constitucional conhecem três formas de descentralização territorial: a descentralização administrativa nas autarquias locais, dentro dos Estados unitários; a descentralização politico-legislativa nas regiões autónomas ou comunidades políticas, como é o caso da Espanha e da Itália; e a descentralização politica-legislativa mais profunda, nos Estados federados dentro de Federações, que pode ir até à entrega de algumas parcelas de soberania aos Estados federados, como são exemplos, ainda que muito diferentes entre si, a Alemanha, os Estados Unidos, a Suíça e o Brasil. Portugal escolheu bem. Quer pela sua dimensão, quer pela nossa tradição histórico-cultural, não se justifica que a descentralização territorial em Portugal vá para além da descentralização meramente administrativa sem prejuízo da atribuição do estatuto de regiões autónomas à Madeira e aos Açores.
É fácil de definir a descentralização administrativa nas autarquias locais. Ela consiste na entrega às populações locais da gestão, por órgãos por elas eleitos, dos respetivos interesses públicos, em medida a definir e que vai fixar a dimensão da descentralização. Pressupõe, portanto, a entrega pelo Estado às autarquias locais de atribuições próprias destas e da consequente entrega de competência aos respetivos órgãos na medida necessária à satisfação dessas atribuições. A descentralização não se confunde, portanto, nem com a desconcentração de competência dentro das hierarquias do Estado (que, desde logo, a Constituição trata como conceito diferente do da descentralização), nem com a transferência de órgãos ou serviços do Estado de Lisboa para o interior do País (a chamada deslocalização), nem com o Governo passar a reunir-se periodicamente fora de Lisboa, nem com as presidências abertas do Presidente da República. A eventual passagem do Tribunal Constitucional para Coimbra ou da Direção-Geral da Energia para Sines, ou do Ministério do Mar para Aveiro ou Faro ajudaria a desenvolver o interior mas nada teria a ver com a descentralização, embora seja vulgar ouvirmos dizer o contrário. Note-se, todavia, que, como recomenda a OCDE aos seus Estados membros, a desconcentração pode ser utilizada como fase preparatória da descentralização. Nessa hipótese, sobretudo em sectores mais sensíveis, como são a Administração da saúde, da educação, da segurança social, do ambiente, do património histórico e cultural, pode começar-se por se desconcentrar poderes do Estado nos seus órgãos locais para, depois de as respetivas atribuições se terem afeiçoado ao ambiente local, se as descentralizar, isto é, as entregar à respetiva autarquia (ou, seja, o município, enquanto a respetiva autarquia supramunicipal não seja alternativa porque ainda não existe).
A Constituição prevê três autarquias, a região administrativa, o município e a freguesia. O cumprimento perfeito do imperativo constitucional teria obrigado logo a seguir à entrada em vigor do texto constitucional a descentralizar primeiro no município, que ao longo da nossa História foi sempre a célula-base da autonomia local, entregando depois atribuições de menor dimensão à freguesia e as de uma dimensão supramunicipal à região. Todavia, nunca o Poder Político mostrou saber o que fazer com a região, e, designadamente, sucessivas tentativas para por via legislativa se definir o seu estatuto revelaram-se muito infelizes e, algumas delas, concebiam a região mais como um instrumento de reforço da centralização no Estado do que de descentralização. Aliás, a campanha para o referendo de 1998 mostrou que os nossos políticos não estavam preparados para aceitar uma maior descentralização que, se ela fosse bem feita, forçosamente resultaria da criação de uma autarquia supramunicipal em todo o território do Continente. Para todos os efeitos, e embora isso custe a aceitar, num País que mantém uma cultura muito centralizadora não era fácil ao Poder Central sediado em Lisboa aceitar perder o quase monopólio de fazer favores e de dar dinheiro a interesses públicos locais. A isso acresce que o sistema definido na Constituição para a criação da região não facilita a sua instituição. Por isso, compreende-se o intuito atual do Parlamento de aumentar a descentralização no quadro hoje existente embora isso não vá impedir o Poder Político de definir qualquer dia o que quer fazer da região que está prevista na Constituição.
Não há muito que inventar em matéria de descentralização. Basta haver real vontade de a levar por diante (o que não tem havido desde 1976 até hoje), ver o que os Estados europeus mais evoluídos vem fazendo na matéria há 70 anos, desde o fim da Segunda Guerra, e depois adaptar tudo isso aos tempos modernos e às nossas especificidades nacionais. Mas, para se cumprir imperativos constitucionais básicos, é necessário finalmente descentralizar em Portugal, não só para se aprofundar a Democracia como também para se valorizar os recursos humanos e materiais dispersos pelo País, para se dar iguais oportunidades de desenvolvimento e progresso a todas as parcelas do território nacional, sejam do interior ou do litoral, para se aproveitar devidamente auxílios externos, incluindo os chamados “fundos europeus” que são especificamente destinados às entidades descentralizadas, como ainda para se motivar as populações locais para a participação cívica e política, fazendo-lhes ver que são elas que administram os seus interesses próprios, sem prejuízo da unidade nacional, que, nos termos constitucionais, cabe aos órgãos do Estado assegurar. A autonomia local não consente egoísmos locais porque tem lugar forçosamente dentro do quadro da unidade e da coesão nacionais e da solidariedade entre todas as parcelas do País. Pode-se descentralizar com reais vantagens para o País desde que se saiba descentralizar. É possível descentralizar sem aumentar a despesa pública, sem empolar o número de funcionários públicos, sem se aumentar a burocracia. Aliás, seria uma forma de destruir a causa nobre da descentralização se ela fosse levada a cabo como um fardo para os contribuintes ou para a eficiência da Administração Pública, em violação do artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo, que, é necessário recordá-lo, depois da Constituição é a mais importante Lei do País sobre organização e funcionamento da Administração Pública. Mais uma vez, basta seguir os bons exemplos alheios de descentralização bem feita em muitos Estados e levar em conta as recomendações que na matéria têm sido apresentadas por organizações especializadas, sem falar na Carta Europeia da Autonomia Local do Conselho da Europa, que constitui um ótimo documento sobre a matéria, que Portugal se comprometeu em 1990 a respeitar e do qual, portanto, não se pode afastar.
Para que a descentralização autárquica seja bem sucedida para o País é necessário que a pura descentralização administrativa se integre num pacote global de medidas. Em Democracia não há poder sem responsabilidade. Por isso, o aumento de poder para as autarquias tem de ser acompanhado da criação de mecanismos mais céleres e eficientes na verificação da responsabilidade dos autarcas e do pessoal administrativo das autarquias no exercício da autonomia local. Isso exige, inclusivamente, que se reveja o que nem sempre tem funcionado bem, que é o regime da tutela do Estado sobre as autarquias dentro dos limites previstos na Constituição. Se bem definida pelo Legislador e bem exercida pelos órgãos do Poder Central a tutela administrativa compatibiliza a autonomia local com o primado do Direito e com a supremacia do interesse nacional. Depois, não há autonomia local sem os recursos, financeiros e humanos, de que as autarquias carecem para poderem exercer de modo eficiente essa autonomia. Dar mais atribuições administrativas às autarquias sem se lhes dar mais meios financeiros e humanos compatíveis equivale a negar a descentralização. Uma maior descentralização exige necessariamente uma revisão profunda do regime financeiro e patrimonial das autarquias e uma melhor preparação para os funcionários administrativos locais. Além disso, é preciso exigir-se uma outra cultura cívica às forças políticas. Com mais descentralização impõe-se, mais do que nunca, que elas apresentem como candidatos aos órgãos locais a eleger individualidades identificadas com os problemas locais e respeitadas no meio local e não membros das oligarquias partidárias sediadas em Lisboa ou nas capitais dos distritos, que tantas vezes estão muito distantes dos problemas concretos que as respetivas autarquias enfrentam.
Temos muitas autarquias locais muito bem administradas. Para o constatar basta percorrer o País e ver como elas souberam conciliar o progresso e o bem-estar das populações com saúde financeira, com o Ambiente e com o respeito pela História e pela Cultura. É preciso que esse hábito se generalize por todas as autarquias do País e que uma maior descentralização, feita com cuidado, com ponderação e com sentido do interesse público, ao mesmo tempo que aproxima mais as populações locais da administração quotidiana dos seus interesses próprios traga melhores condições de vida para essas populações e, dessa forma, contribua para um Portugal melhor. Caso contrário, ela não terá valido a pena.
Professor Catedrático Jubilado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
