Os Ensaios do Observador juntam artigos de análise sobre as áreas mais importantes da sociedade portuguesa. O objetivo é debater — com factos e com números e sem complexos — qual a melhor forma de resolver alguns dos problemas que ameaçam o nosso desenvolvimento.

[Artigo publicado originalmente a 24 de agosto de 2020 e republicado a 21 de junho de 2021 a propósito da entrevista da comissária europeia Elisa Ferreira]

“É penoso ver que Portugal, com estes anos todos de apoio, ainda está entre os países atrasados”. A afirmação é de Elisa Ferreira, atual comissária europeia para a Coesão e Reformas, em entrevista ao Jornal de Negócios e à Antena 1. E, de facto, é difícil discordar: Portugal tem somado apoios europeus mas, aparentemente, tem também desaproveitado as oportunidades que esses apoios representam para se desenvolver de forma sustentável, para consolidar a sua economia e para elevar a sua competitividade no contexto europeu. Mas, então, para onde foi o dinheiro, que erros foram feitos e que prioridades deveriam ser agora assumidas para que, efectivamente, deixemos de ser “um país da coesão”? Este ensaio procura fazer esse balanço, guiado por esta questão: saberemos aplicar eficientemente os pacotes financeiros que o país irá receber nos próximos sete anos, que são quase o dobro do que recebemos, anualmente, no passado?

A experiência recente mostra que quase metade dos fundos foram alocados a apoios sociais de rendimento e consumo, longe da prioridade ao investimento, para que foram criados pela UE. Houve também uma progressiva deterioração na sua eficácia, quando comparada com os programas de 1986 a 1996, quando estes desempenharam um papel fundamental na dinamização do crescimento. Que fatores levaram a esta deterioração? Porque é que uma parte dominante das ajudas comunitárias tem uma eficiência de cerca de metade em Portugal, quando comparadas com os países do Centro e Leste da Europa?

A experiência de muitos países em que se deu um substancial aumento de receitas, seja vindas de ajuda externa, como no nosso caso, seja da descoberta de um recurso natural, como o petróleo, não é encorajadora, pois a maioria experimentou o que se chama a “dutch disease”. Este fenómeno leva a um aumento da procura agregada, seja devido à canalização de grande parte destes recursos para consumo privado e público, seja em investimentos menos produtivos, por causa do “dinheiro fácil”. A subida dos preços dos bens não transacionáveis, como os salários, e que em Portugal é amplificado pela subida dos preços da energia com os planos do Governo, origina a perda de competitividade, tendo como resultado a não aceleração do crescimento e possivelmente crise da balança externa.

A Comissão e o Conselho Europeus continuam a demorar demasiado tempo para tomar decisões, o que conflitua com o rápido desenrolar das crises. Foi assim na crise do Euro, e está a ser assim com a crise do Covid-19. Os lockdowns ocorreram entre março e princípios de maio, quando os Estados Membros tiveram de adotar medidas excecionais de apoio às economias, equivalentes a cerca de 3% do PIB em termos fiscais e 16% do PIB em garantias e créditos. As ajudas através do Mecanismo Europeu de Estabilização não foram utilizadas, e o programa New Generation EU só estará disponível em janeiro de 2021. Ora, o pacote New Generation, deveria ter previsto a sua utilização, em parte, para abater os enormes custos em que os Estados Membros incorreram na mitigação dos efeitos da pandemia e do lockdown, sobretudo para os países altamente endividados.

Portugal já recebeu em fundos comunitários, desde que entrou para a União Europeia, o equivalente a 80% do PIB, ou seja, 117 mil milhões de Euros, que corresponde a um esforço não despiciendo de redistribuição da UE a favor da nossa economia. Qualquer economista não deixará de ficar perplexo como tantos recursos não terão contribuído para o crescimento da economia portuguesa nas duas últimas décadas. Existem dois problemas de fundo. O primeiro é que as instituições, programas e ideias na aplicação dos fundos têm experimentado uma grande inércia. Formou-se toda uma “indústria” em torno dos fundos que se foi aniquilando progressivamente. Faltam estudos de avaliação de resultados tecnicamente válidos. As medidas introduzidas no programa Portugal 2020 foram uma melhoria, mas muito limitada, dispersando-se em análises sem impacto nas políticas. O segundo foi a “subsidiodependência” que se criou na economia e sociedade portuguesa, resultado do enorme peso que o Estado hoje assume na economia, e da dependência que os empresários revelam das decisões políticas e dos recursos do Estado. São taxados fortemente por impostos e taxas e depois estão dependentes dos auxílios desse mesmo Estado.

O pacote de recuperação da UE: quem beneficia e quanto custa?

É, pois, necessário fazer uma reflexão cuidada sobre a forma como os fundos são empregues e fazer uma reforma profunda dos processos, políticas e formas como estes são aplicados na nossa economia, a nível do setor público e privado, para uma nova estratégia de crescimento. Esta urgência impõe-se hoje, mais do que nunca, com o acréscimo de fundos disponibilizados pelo programa New Generation da UE.

Quanto recebemos e vamos receber dos Fundos Estruturais?

Portugal já recebeu, desde que entrou na União Europeia, dos Quadros Multianuais de Financiamento (QMF), 117 mil milhões de euros, o que é equivalente a 80% do PIB de 2003, o meio dos 34 anos do período, a preços correntes. Estes programas têm tido diversas designações entre nós. Entre 1989 e 2006 foram designados por Quadros Comunitários de Apoio (QCA). A partir de 2007 designou-se por Quadro de Referência Económico Nacional (QREN). O último QFM também é conhecido por programa Portugal 2020, estando em negociação um novo QFM para 2021-2027, ao qual a Comissão propôs um programa adicional de dimensão quase dupla, para apoiar a recuperação da atividade económica depois dos lockdowns em função da pandemia de Covid-19. O Quadro 1 apresenta os envelopes financeiros brutos dos diferentes QFMs, desde que Portugal entrou nas Comunidades Europeias. Verificamos que apesar da entrada dos países de Leste na UE, os quais começaram a beneficiar em pleno dos fundos na primeira metade dos anos 2000, não houve redução dos valores médios que recebemos. Estes situaram-se em cerca de 3% do PIB, em termos anuais.

Repare-se que o QMF abrange um conjunto de programas mais vasto que os Fundos Estruturais, pois inclui outros itens, como as transferências diretas para os agricultores dentro da PAC, migrações ou recursos naturais.

Para 2021-2027, o QMF apontaria para uma redução das transferências anuais da UE de 5,8 para 5 mil milhões de Euros, em grande parte devido à saída do Reino Unido, mas o programa New Generation EU vem adicionar 3,8 mil milhões por ano, totalizando uma ajuda anual de 4,2% do PIB. Se adicionarmos os empréstimos deste programa, esta percentagem anual sobe para 4,8%, o que compara com 3% no último QMF de 2014-2020, ou seja, um acréscimo de 76% em termos de fluxo anual.

Se todas as transferências fossem canalizadas para investimento, o que nem de longe é possível como abaixo veremos, estas permitiriam aumentar o investimento em cerca de 26% todos os anos, tomando como referência a FBCF de 2019.

Convergência das regiões portuguesas para a média da UE

O objetivo principal da Política de Coesão é acelerar o processo de convergência das regiões da UE. Estará este objetivo a ser conseguido entre nós? O Gráfico 1 mostra a evolução do PIB per capita, em PPS, das regiões de Portugal relativamente à média da UE, no período 1996-2018. Em termos agregados, confirma-se a fase de assinalável convergência que se registou até 2000, e depois a fase de divergência que tem registado a economia portuguesa. Mas existem diferenciações a nível regional. O caso de sucesso é o Algarve, que subiu o seu nível de 78 para 86, sobretudo na última década, devido à forte expansão do turismo. Depois de um crescimento acentuado entre 1983 e 1996, e uma desaceleração até 2000, a região de Lisboa entra em claro declínio. É a pior evolução: Lisboa passa de um rácio do PIB per capita de 111 em 2000 para 101 em 2018. A Madeira, que estava numa trajetória ascendente até 2000, perdeu terreno desde então, para recuperar ligeiramente no último sexénio. O Norte, que teve uma evolução fortemente favorável entre 1983 e 1996, passou a divergir até 2007, tendo recuperado ligeiramente até 2018. A partir de 2000 passou a ser a região menos desenvolvida do País, mesmo abaixo dos Açores.

Os Açores registaram convergência continuadamente desde 1970, o que é notável, embora o período áureo tenha sido de 1983 a 1996. Foi só no último período, de 2012 a 2018 que se registou uma ligeira divergência. O Alentejo acompanhou o País na forte convergência entre 1983 e 1996, mas depois praticamente estagnou. Finalmente, o Centro teve o segundo menor aumento na convergência entre 1983 e 1996, e depois praticamente estagnou, estando esta região atualmente próxima da do Norte, no fim da tabela.

Houve uma apreciável redução nos desequilíbrios regionais de rendimento per capita, que se traduziu pela clara convergência entre as regiões entre 1970 e 2018. Mas a forte convergência mais uma vez também terminou em 1996. Por conseguinte, não só o País desde 2000 registou divergência, em termos agregados, desde 2000 até 2018, como não houve dentro do País uma redução significativa dos desequilíbrios regionais.

Ou seja, a divergência que Portugal experimentou desde 2000 em relação à UE-28 foi acompanhada por uma ligeira convergência entre as regiões em Portugal. O caso mais grave de divergência para a UE é o da região de Lisboa. Seria também interessante explorar porque é que as regiões do Norte e do Centro se tornaram, desde 2007, as mais pobres do País. No caso do Norte, foi sobretudo o período entre 1996 e 2007 que empobreceu a região, fruto da eventual desindustrialização e perda de competitividade frente ao Leste Europeu e China.

Para que programas vão os Fundos Estruturais? De dinamizador do investimento a instrumento de redistribuição e apoio social

Existe uma grande controvérsia entre economistas sobre a eficiência das políticas regionais. A concentração é devida a economias de aglomeração e as migrações resolvem uma grande parte dos desequilíbrios, mas pode haver choques assimétricos, custos de migrações e congestionamento que são o fundamento das políticas regionais. De facto, podem não bastar apenas as políticas de redistribuição pessoal do rendimento. Desde os finais dos anos 1980 que a Comissão Europeia considera que, para promover o desenvolvimento de uma região, é necessário um vasto leque de políticas que apoiem não só investimento em capital físico, mas também o capital humano e a investigação e inovação, baseando-se na teoria do crescimento endógeno.

O primeiro Quadro Comunitário de Apoio, de 1989 a 1993, teve um forte impacto sobre o crescimento do País, que em parte se prolongou no segundo. Estudos com modelos macroeconómicos mostram que, em 1995, o PIB português aumentou o equivalente a 11,6% em resultado da aplicação dos fundos estruturais. E a melhoria das infraestruturas físicas e sociais foi notável: 1960 km de autoestradas, o número de linhas de telecomunicações aumentou de 16 por 100 habitantes (em 1987) para 47 (em 1999), instalou-se uma nova rede de gás natural, reduzindo-se o custo da energia, a proporção da população com ligação a água potável subiu de 61 para 95%, a capacidade do sistema escolar subiu 20% e a escolaridade obrigatória estendeu-se ao 9º ano, as despesas em investigação e desenvolvimento subiram de 0,5 para 0,8% do PIB, entre outros indicadores.

Mas o que foi ainda mais notável foi o contributo do Investimento Direto Estrangeiro, que teve um peso no PIB durante o período de 1987 a 1994 de 2,5%, em média anual, superior ao das transferências líquidas que foi de 2,3%. Como sabemos, foi a instalação em Portugal da Auto-Europa e de toda uma fileira ligada aos componentes automóveis, em grande parte por investimento alemão, incentivado pelo PEDIP, que modernizou substancialmente a estrutura industrial portuguesa. No período de 1984 a 1997, a produtividade do trabalho na indústria cresceu 88%. Que contraste perante a quase estagnação nas duas últimas décadas!

É evidente que as fases de crescimento de uma economia variam conforme o seu nível tecnológico, de um período de forte acumulação dos fatores produtivos, que foi o que se verificou entre 1960 e 1990, deveríamos passar a uma fase em que o chamado “software” se sobrepõe ao “hardware”, ou seja, a acumulação e qualidade do capital humano e social passa a ter mais relevância e o progresso tecnológico e a melhoria institucional passam a ser determinantes.

O Gráfico 2 reporta a aplicação dos fundos no último Quadro Financeiro de 2014 a 2020, segundo a classificação da Comissão Europeia, e o Gráfico 3 a sua reordenação segundo grandes agregados. Podemos observar que neste QFM cerca de 41% se destina a funções essencialmente sociais de apoio ao rendimento. Cerca de €2,1 mil milhões destinam-se a programas de inclusão social, e dos restantes assume particular relevância as verbas gastas com formação profissional, educação vocacional e políticas ativas de emprego, que ultrapassam os €8 mil milhões. Uma das rúbricas que vem assumindo cada vez maior peso é o dedicado ao clima e ambiente, que atinge já €5,5 mil milhões. As despesas com investigação e inovação, a maior parte das quais se destina a financiar a formação pós-graduada e pequenas iniciativas a nível empresarial, absorve €3,6 mil milhões. Restam os grandes projetos de investimento industriais ou de infraestruturas para os quais hoje apenas se canalizam cerca de €1,2 mil milhões.

No último QFM os únicos grandes projetos que conseguimos identificar foram uma ajuda financeira à Embraer e investimentos na renovação de duas linhas férreas.

A principal conclusão que se pode tirar é que hoje uma grande parte dos fundos estruturais europeus são gastos em diversas formas de apoio ao rendimento de certas classes, desde pobres a desempregados e pós-graduados. O seu impacto é sobretudo de apoio ao consumo corrente público e privado. Reduziu-se significativamente a proporção a projetos que poderiam ser agregadores da nossa atividade económica, e mesmo a infraestruturas físicas e sociais de que o País necessita. Os apoios às PMEs mantiveram-se, mas a sua produtividade, como veremos a seguir, é hoje muito mais reduzida. Não surpreende que tenha baixado significativamente a sua contribuição para o crescimento económico de Portugal.

Avaliação da utilização dos Fundos Estruturais: que lições podemos tirar?

A política económica deve ser baseada na evidência teórica e empírica, e não em opiniões avulsas ou simples orientações e aspirações políticas. Por isso, vamos analisar a evidência que existe para alguns dos programas financiados pelo QFM. Como defendemos no nosso trabalho sobre as modernas técnicas de avaliação de políticas públicas, é fundamental a realização de trabalhos científicos, com as melhores práticas económicas e econométricas, para se poder obter o melhor “value for the money” que os contribuintes europeus (e portugueses) poem ao dispor do nosso Governo.

Em 2014, foi criada para gerir os fundos estruturais europeus a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, que tem a função de coordenar a sua aplicação e fazer a sua avaliação. Apesar dos progressos feitos e das maiores exigências da Comissão Europeia, ainda falta fazer muito nas áreas de avaliação e reforma de políticas.

É quase um anátema em Portugal falar-se de “orçamento zero”, mas embora não seja ainda no nosso horizonte, esperamos que um futuro Governo português faça uma análise profunda da aplicação dos fundos com vista a melhorar a sua eficiência. Vamos estudar alguma evidência que existe em três áreas: (i) apoios às PMEs, (ii) formação técnica e educação vocacional, e (iii) investigação e desenvolvimento e formação avançada.

São relativamente parcos os estudos académicos sobre o impacto da utilização dos fundos nestas áreas, e não se conhecem estudos técnicos da Comissão Europeia sobre o impacto dos fundos, resumindo-se a uma apreciação financeira. No último QFM introduziram-se melhorias em termos de comunicação dos gastos e de alguns indicadores imediatos de impacto, mas esta informação é claramente insuficiente.

Área 1: incentivos para apoiar as PMEs. Comecemos por estudar as ajudas às PMEs. Vejamos o caso de créditos e subsídios a investimentos das PMEs, um dos principais programas das instituições comunitárias. Podemos dizer que há falhas de mercado de empréstimos a PMEs devido a problemas de colateral, restrições de crédito sazonais e dificuldades de monitorização. Daí que haverá um papel para intervenção do setor público em prover garantias ou empréstimos através do sistema bancário.

Os únicos estudos que conhecemos a nível da União Europeia do impacto destas intervenções foram feitos recentemente pelos técnicos do BEI. Este estudo combina a metodologia do “propensity score matching” (PSM) com “diference-on-differences” aplicadas a amostras de empresas nos 28 Estados, entre 2008 e 2014, para avaliar o impacto dos empréstimos nas empresas. O método consiste em comparar a evolução duma empresa que recebeu apoio com outra que não recebeu e que foi escolhida aleatoriamente. Como as empresas que recebem empréstimos não são escolhidas aleatoriamente, utiliza-se o PSM para escolher as empresas que tinham as mesmas caraterísticas na altura em que dada empresa recebeu o empréstimo, através das caraterísticas observáveis, reduzindo o enviesamento devido à seleção. Os resultados mostram que o empréstimo médio leva a um aumento no emprego de cerca de 5% nos 2-4 anos seguintes na Europa Central e de Leste, mas este impacto reduz-se a metade no caso de Portugal e Espanha, bem assim como de Itália do Sul. Também há efeitos positivos no investimento e inovação, mas não na rentabilidade das empresas. Seria interessante explorar as razões para a menor eficiência dos apoios comunitários em Portugal. Uma das principais razões seriam os mais elevados custos de contexto de Portugal em relação aos países do Leste, nomeadamente a maior pressão fiscal, e as instituições mais frágeis, bem assim como o menor capital humano dos trabalhadores que é agravado com a taxa de salários mais elevada.

Entre nós, o único estudo que encontrámos que utiliza uma metodologia semelhante foi um estudo do ISCTE sobre a avaliação do QREN 2007-2013. O estudo incidiu sobre 10 mil projetos, que receberam 3,3 mil milhões de euros de apoios, num investimento total de 8,1 mil milhões de euros, abrangendo três programas: (a) reforçar a competitividade/produtividade das empresas (487 milhões de euros de apoios); (b) investigação e desenvolvimento (533 milhões de euros); e (c) inovação empresarial (2.273 milhões de euros). De acordo com os resultados globais obtidos no estudo dos três programas, para obter o efeito de 1 Euro, ao fim de 3 anos, é necessário em média um montante de incentivos inicial de 2,12 Euros para a FBCF (0,71 considerando o investimento acumulado nos 3 anos); 1,79 para o VAB; 1,17 para as exportações e 17,41 para as despesas em I&D. O programa mais eficaz é o do reforço da produtividade das empresas, por sinal aquele a que foram dedicados menos recursos. De qualquer forma, estes impactos parecem-nos bastante baixos, revelando baixa eficácia dos programas. Em termos de adicionalidade, talvez a questão mais interessante, 1 Euro de incentivo gera um valor adicional de 1,41 Euros de FBCF ao fim de 3 anos, o impacto mais positivo que foi obtido.

Para a criação de um emprego adicional (em geral com contrato temporário) são necessários 82 mil euros de incentivos, e para um emprego de formação superior 416 mil euros. Estes montantes são proporcionais à diferença de salários entre Portugal e a UE e EUA, exceto para o caso do diplomado com ensino superior que nos parece muito elevado. Para criar 10 mil empregos, a um custo médio de 100 mil Euros por trabalhador, seriam necessários 1000 milhões de Euros de incentivos, o que não deixa de ser um montante extraordinário.

Área 2: formação profissional. A Cedefop (European Center for the Development of Vocacional Training) coloca Portugal na 21ª posição em termos do Índice de Qualificações (Skills Index), que mede a performance do sistema de qualificações. São os países nórdicos e os da Europa Central e de Leste mais avançados que lideram este índice. Os fatores que mais contribuem para este mau resultado são as insuficiências do sistema da educação básica e vocacional/ profissionalizante. Não deixa de ser surpreendente o número de pessoas que tem sido abrangido pelas atividades de formação. Só o Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), cujo orçamento é de cerca de 1000 milhões de Euros por ano, formou, em média, 400 mil pessoas por ano, nos últimos cinco anos: em treze anos formaria um número equivalente à população ativa. Existem numerosos centros de formação geridos por entidades públicas, privadas e sociais, como sindicatos. Seria importante proceder a uma avaliação técnica destes diferentes centros, o que requer a recolha de informação sobre os formandos antes e depois da formação, com registo de salários e caraterísticas pessoais e profissionais dos formandos, e exploração estatística destes dados. Uma das principais razões apontadas pelo Tribunal de Contas na avaliação que fez é a falta de adequação da oferta de cursos às necessidades do mercado de emprego, e o baixo nível tecnológico e pedagógico destes cursos.

Área 3: investigação e desenvolvimento e formação avançada. As poucas avaliações que têm sido feitas não dão evidência económica fundamentada da eficácia destes programas, pois não basta dizer que se formaram mais duas ou três dezenas de milhar de doutorados ou umas centenas de projetos de investigação. É necessário demonstrar qual o impacto real na economia: por exemplo, no caso da investigação aplicada, quantas patentes foram registadas? Quantos doutorados foram contratados pelas empresas e quais foram os aumentos de produtividade e inovações concretas geradas? Para isso é preciso recolher uma base de dados e utilizar técnicas econométricas.

É estatisticamente verificável que aumentou o número de doutorados e que aumentou o rácio das despesas com I&D relativamente ao PIB, sobretudo durante os anos 2000, mas estas são estatísticas de financiamento e não de outputs, ou seja, da sua contribuição para o crescimento da economia. Há dúvidas sobre se os doutoramentos correspondem às necessidades económicas do país, na medida em que apenas uma maioria foi empregue por empresas, e as universidades sofrem de endogamia, o que limita a qualidade dos formandos.

A subsidiodependência e o problema da “dutch disease” nos próximos 5 anos

A “subsidiodependência” que se criou na economia e sociedade portuguesa é sobretudo resultado do enorme peso que o Estado hoje assume na economia, e da dependência que os empresários revelam das decisões políticas e dos recursos do Estado. São taxados fortemente por impostos e taxas e depois estão dependentes dos auxílios desse mesmo Estado.

Embora se possa dizer que a proporção das transferências da UE sejam apenas 10% do investimento total e 12% do privado, estes representam uma parte significativa dos projetos que receberam subsídio. Daí que seja importante na árvore de decisões dos empresários o subsídio a receber dos organismos oficiais.

O forte aumento da ajuda externa pode provocar o que os economistas designam por “dutch disease”. Atenção que a doença só existe se houver um limite finito para o excesso de receitas, pois se ela for permanente, como em países como a Arábia Saudita, o país tem um choque permanente de aumento de riqueza. No caso da “dutch disease”, o acréscimo de rendimento leva a um aumento da procura agregada. A parte dos bens transacionáveis pode ser satisfeita com importação, mas o problema são os bens não transacionáveis. O aumento da procura, com oferta rígida leva a uma subida de salários, que é o input intensivo neste setor. Se houver uma descoberta de petróleo, por exemplo, há uma forte subida nas expetativas de exportação deste produto, subida da entrada de capitais e dá-se a apreciação da moeda, até se atingir um novo equilíbrio da balança de pagamentos (bens transacionáveis). O que acontece é que a expansão do petróleo faz contrair fortemente as exportações de manufaturas. O primeiro fenómeno estudado foi o da descoberta de gás natural na Holanda nos anos 1970, daí o seu nome. Mas já foi usado para explicar o caso do Reino Unido com a descoberta do petróleo do Mar do Norte, e até para a ausência de industrialização em Angola.

O principal sintoma da “dutch disease” em Portugal pode ser visto no Gráfico 4, que mostra a evolução da taxa de câmbio efetiva real para Portugal, que é a medida mais usada para a competitividade da economia. Esta taxa é estimada pela Bruegel e por diversas organizações. É clara a forte apreciação que ocorreu entre 2000 e 2008, e que revela a forte quebra na competitividade da economia portuguesa, e que até hoje ainda não foi recomposta. Com a crise económica e o Programa de Ajustamento ganharam-se 6 pontos percentuais na competitividade, mas depois de 2015 deixou de haver recuperação.

Com o recompor da competitividade é notável o progresso que se conseguiu desde 2011, com as exportações de bens e serviços a aumentar o seu peso de 30% em 2010 para 43% em 2019.

Não existe uma solução clara para a “dutch disease”. A única opção é tentar alisar no tempo o fluxo de receitas e alinhá-lo com a capacidade de absorção do país. Uma solução, como fez a Noruega, é a constituição de um fundo soberano com o excesso de receitas, que é aplicado em ativos financeiros estrangeiros, e que serve para aumentar os rendimentos das gerações futuras. Esta solução aplicada ao caso português, e como as transferências da UE têm de ser obrigatoriamente gastas durante o programa, corresponderia a usar-se parte dos empréstimos do New Generation EU para se fazer uma amortização da dívida pública. Esta solução teria de ser negociada com a Comissão Europeia.

Os problemas experimentados em Portugal são em grande parte semelhantes aos que os países subdesenvolvidos têm na ajuda ao desenvolvimento. Vários estudos mostram que o acréscimo de ajuda não leva a um maior crescimento do PIB, se o país não tiver boas políticas e instituições. É essa a conclusão, por exemplo, de um relatório do Banco Mundial. Conseguirá Portugal aplicar o acréscimo de fundos comunitários, oportunidade única na sua história recente, para melhorar o nível de rendimento dos portugueses? Não, se não melhorar as políticas e instituições.

Conclusões

A política regional foi reorientada, a partir de finais dos anos 1980, para as regiões mais deprimidas da UE. Em particular, a política de coesão foi criada aquando da criação do Mercado Único e do Euro, como resposta contra a ideia de que a maior integração agravaria as disparidades regionais, sobretudo em desfavor das zonas periféricas do Sul da Europa. Ora, o caso português mostra que, apesar de Portugal já ter recebido o equivalente a mais de 80% do PIB em fundos comunitários, só no período 1986 a 1996 houve um impacto incontroverso no crescimento e convergência. Também a nível regional, só até 1996 houve um forte processo de redução dos desequilíbrios. A partir de 2000 foi sobretudo Lisboa que se afastou da UE, mas é surpreendente que o Norte e o Centro se tenham tornado nas regiões mais pobres de Portugal. O caso de sucesso é o Algarve, sobretudo devido ao turismo, embora a atual crise pandémica venha a desfazer uma parte significativa deste progresso. A análise dos programas mostra que quase metade dos fundos estruturais hoje são canalizados para diversos tipos de ajudas sociais, seja para inclusão social ou para apoio ao emprego. Reduziram-se drasticamente os fundos canalizados para infraestruturas físicas ou sociais e para projetos privados agregadores, em particular na indústria.

Uma análise micro revela que os apoios comunitários a empresas em Portugal têm tido importância no crescimento das PMEs e na exportação. Contudo, a sua eficácia é apenas metade do que se verifica na Europa Central e de Leste, e semelhantes à Itália do Sul. Uma das principais razões que outros trabalhos mostram são os mais elevados custos de contexto de Portugal em relação aos países do Leste, nomeadamente a maior pressão fiscal, os custos do red tape, e as instituições mais frágeis, bem assim como o menor capital humano dos trabalhadores que é agravado com a taxa de salários mais elevada.

Seria, pois, importante fazer uma avaliação aprofundada dos principais programas e reformar muitos dos processos e métodos de aplicação dos fundos, sobretudo em vésperas de o país receber quase o dobro do que tem vindo a receber.

Professor Universitário de Economia. Doutorado pela Universidade de Pennsylvania, EUA. Foi economista sénior do Banco Mundial e administrador do Banco de Portugal. Presidiu à Autoridade da Concorrência