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No ano em que o Governo (e muitas outras entidades) esperam que marque o início do relançamento económico, a execução orçamental dá sinais de que não será o investimento público a dar o esperado empurrão adicional. A não ser que as primeiras verbas europeias do Programa de Recuperação e Resiliência destruam, neste segundo semestre, o padrão dos últimos anos.
Qual padrão? Repete-se, sem exceção: o Governo promete, nos orçamentos, subidas muito ambiciosas de investimento público; gasta, por regra, um pouco mais do que no ano anterior (à exceção de 2016, em que houve redução); mas fica sempre com uma forte “almofada” — entre 800 milhões e 1,2 mil milhões (quatro a seis décimas do PIB) —, que acaba por não investir.
Emparedado entre a necessidade de fazer face à crise que o país enfrenta e o medo de que a dívida pública — que escalou durante a pandemia — venha a ser, mais uma vez, um problema sério, o Governo parece continuar empenhado em travar a despesa — ou, pelo menos, o investimento do Estado — mesmo já depois de ter apresentado um défice mais baixo do que o previsto em 2020.
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A execução “assustadora” do investimento público este ano
As contas conhecidas até ao momento ainda nem chegam a meio do ano — e o primeiro semestre foi muito condicionado pela pandemia, ao sabor de confinamentos e desconfinamentos —, mas é certo que a expectativa criada por João Leão para o investimento público no Orçamento do Estado está ainda bem longe de ser cumprida.
Quando o ministro das Finanças se defendia dos ataques da oposição no último processo orçamental, a 23 de outubro, deixou bem vincada a promessa de um aumento do investimento público em 23% para este ano — também empurrado pelos fundos europeus. “O que não falta agora é dinheiro para investimento público”, disse, confiante, o ministro. “Não é uma questão orçamental, porque há dinheiro” para esse investimento.
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O dinheiro do Programa de Recuperação e Resiliência está reservado para o segundo semestre, depois da aprovação da Comissão Europeia e do Conselho da UE, embora sempre sujeito aos labirintos burocráticos que estes processos também implicam no âmbito das candidaturas nacionais. Será que os 890,1 milhões de euros previstos para o PRR neste ano (de um total de 14,3 mil milhões) vão mesmo ser gastos na totalidade? Ou vão resvalar para o ano seguinte? O próprio ministro das Finanças reconheceu em outubro que “o grande desafio não é a falta de verbas, o grande desafio é capacidade de executar rapidamente” os fundos europeus.
Convém ainda fazer a ressalva de que os 23% a que o ministro João Leão se referia têm como base o orçamento inicial desta rubrica para 2020, que não chegou a ser cumprido. Isto é, o que o ministro ambicionava para este ano, em outubro, representava um acréscimo de 54,2% face ao que realmente se investiu no ano passado. No total, é suposto o país beneficiar de 7.714 milhões de investimento público até ao final do ano.
O problema? Na execução orçamental até maio (sempre com valores em contabilidade pública, ou seja, tendo em conta o momento em que, de facto, o dinheiro sai dos cofres do Estado), o Governo não vai além dos 1.802 milhões de euros — apenas 42 milhões a mais do que no ano passado.
“A execução orçamental do investimento vai de uma forma que eu diria ser assustadora”, afirma João Duque, economista do ISEG, que esperava mais no ano que supostamente vai servir de rampa de lançamento da economia. “Neste momento temos um nível de execução que ronda 23% de investimento aprovado. Temos, de facto, um crescimento ínfimo, de 40 milhões de euros, face a 1.760 milhões, o que é uma variação praticamente insignificante”, considera João Duque.
“A execução orçamental vai num período em que imaginaríamos que há que deitar mão a todos os instrumentos de política para reativar e reaquecer a economia. Mas não”, diz, surpreendido, o antigo presidente do ISEG.
E será que os fundos europeus podem salvar o ano no segundo semestre? “Nem sei se vai ser mitigado na segunda metade do ano”, teme o economista, tendo em conta todo o processo burocrático associado ao dinheiro do PRR.
Para que a promessa de Leão se concretize, nos sete meses restantes o Estado terá de investir cerca de 2 mil milhões de euros a mais do que as verbas que investiu de junho a dezembro do ano passado. Ainda vai a tempo. Mas sobram dúvidas se será desta que o Governo cumpre o que promete para o investimento, porque “o Governo abdica sistematicamente de usar essa ferramenta”, nota João Duque. Não faltam exemplos nos últimos anos de “reservas” constituídas no final dos exercícios à custa do investimento.
Dois euros de poupança por cada 10
Quando João Leão prometeu mais 23% de investimento público, a oposição franziu o sobrolho e protestou. Já em 2020, dos 6.235 milhões prometidos (a que o Governo juntaria ainda mais 212 milhões em julho, com o Orçamento Suplementar), acabaram por ser investidos apenas 5.002 milhões de euros.
Embora investindo mais 175 milhões do que os 4,7 mil milhões do ano anterior (+3,6%), a verdade é que em cada 10 euros previstos o Governo deixou dois por gastar. Várias obras sofreram atrasos, reconhecidos pelo Governo. E os sinais estavam lá em maio na execução orçamental, quando só tinha sido executada 28,4% desta rubrica, um pouco mais do que o valor que encontramos nas contas de 2021. Certamente por serem anos de pandemia. Ou não?
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Para o exercício anterior — o ano em que Portugal conseguiu, pela primeira vez em democracia, um superavit nas contas públicas — Mário Centeno, então ministro das Finanças, tinha prometido um investimento público de 5.957 milhões de euros para 2019. Resultado? Pouco mais do que 4.727 milhões de euros no conjunto do ano. Uma vez mais, houve um aumento do investimento público face ao ano anterior (+355 milhões, +7,5%), mas sobraram cerca de 1,2 mil milhões da promessa orçamental, aproximadamente a mesma verba que sobraria um ano depois, no ano da pandemia. E qual era então a situação até maio de 2019? Um investimento de 1.510 milhões de euros face aos 5.957 milhões orçamentados para todo o ano. Estavam, por isso, executados 25,3% do total.
Recuando ainda mais no tempo, foram orçamentados 5.484 milhões de euros para 2018. E a história repete-se: um pouco mais dinheiro investido face ao ano anterior (+150 milhões, +2,8%), mas bem longe do que tinha sido prometido (menos 1,1 mil milhões). Em maio, 26,5% estava executado.
A mesma situação em 2017, quando foram investidos 4.159 milhões de euros (+230 milhões do que em 2016, +7,8%), de um orçamento que era 828 milhões de euros mais elevado. Em maio, 28% estava executado.
E em 2016, o primeiro ano completo de António Costa e Mário Centeno no poder, terá sido diferente? O que foi diferente não trouxe boas notícias. Foram investidos 3.929 milhões de euros, tornando-se o único destes anos em que houve uma descida do investimento público, em 432,8 milhões de euros (-12,3%). E, uma vez mais, ficou muito aquém das expectativas criadas pelo Governo. Para uma previsão de 4.880 milhões, ficaram 957 milhões de euros por gastar. Em maio, 26,2% estava executado.
As contas de 2021 conhecidas neste momento parecem seguir o mesmo padrão, só que com sinais ainda menos prometedores. Com 23% do investimento feito, esta é a execução mais baixa do investimento público até maio de qualquer orçamento socialista desde 2016.
A pandemia torna o segundo trimestre imprevisível
Se se confirmar o padrão dos últimos anos, com “poupança” de cerca de mil milhões de euros, é ainda uma incógnita que uso teria esse dinheiro, até porque depende dos caprichos da pandemia e da crise que se vai desenrolando.
A questão é saber “se vai ou não haver novos confinamentos e se o Governo conseguirá retirar as medidas de apoio”, afirma o economista João Borges Assunção, da Universidade Católica, ao Observador. “Caso o Governo retire demasiado depressa essas medidas — às empresas e ao lay off —, muitas empresas não vão resistir”, porque “ainda não conseguiram obter níveis de faturação que compensassem o que ganhavam antes da pandemia”.
“Provavelmente, o Governo vai ter de prorrogar pontualmente algumas das medidas, a alguns setores. E isso é que é difícil de antecipar em termos do que acontecerá ao longo do ano”, nota Borges Assunção. A situação ainda é “bastante complexa” e retirar os apoios teria certamente “consequências muito grandes”.
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Se o executivo de António Costa se sentir compelido a prolongar esses apoios, “esse custo que pode obrigar o Governo eventualmente ao não cumprimento das metas orçamentais e a um orçamento retificativo”, considera o economista, que, em todo o caso, defende essa alteração. “Um orçamento retificativo ajudaria a clarificar o orçamento em que estamos a trabalhar este ano. Seria útil em termos de disciplina e transparência”.
Para já, analisando a informação que consta da execução orçamental, entende que “não está desalinhada” com a informação que já está contida no Programa de Estabilidade”, apresentado em abril ao Parlamento e à Comissão Europeia.
Tentar “não descarrilar”, mas sem “fazer figura de rico”
O economista João Loureiro, da Universidade do Porto diz compreender a preocupação do Governo em controlar as contas públicas nesta fase, “em não descarrilar”, uma vez que “a dívida está a um nível muito elevado”.
“Quando saírmos deste contexto de pandemia, há um risco potencialmente grande de as taxas de juro dispararem, como aconteceu com a crise da dívida pública”, há uma década.
O Governo tem a noção de que “a partir da altura em que isto retome a normalidade, e o BCE abandone as políticas monetárias não convencionais, as taxas de juro começam a subir”. João Loureiro entende que se o executivo não demonstrar, nesta fase, o compromisso para com o controlo das contas públicas e o BCE abandonar a atual política monetária, “as taxas de juro disparam como dispararam no passado.” E aí haverá “um problema grande” com a dívida, que em 2020 atingiu um recorde de 133,6%, deitando por terra toda a recuperação feita até 2019, quando ficou nos 117,2%.
Já João Duque não compreende a atitude do Governo, porque está em causa “recuperar mais rapidamente à custa, outra vez, de um sofrimento brutal”. “Isto no primeiro ano entende-se. No segundo ano já não se entende, eu não entendo isto”, lamenta o economista.
O professor do ISEG percebe as limitações que a dívida impõe, e reconhece que “ninguém contava com o que aconteceu neste primeiro trimestre”, com a ausência de turistas estrangeiros e a quarta vaga da pandemia, mas acredita que havia margem para um pouco mais.
O economista critica ainda a forma como o Governo comunica sobre o assunto. “Andamos aqui sempre com foguetórios de que não há austeridade, mas não é verdade”, afirma. “O discurso não é compatível. É fazermos figura de ricos. Não somos ricos. Nem remediados somos. Todos os anos nos afastamos no rendimento per capita da Europa. E não mudámos nada nos últimos 10 anos”.
